【摘要】：“監(jiān)察院”是臺(tái)灣“憲政架構(gòu)”中的“五院”之一，作為名義上的“最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”和“中央民意機(jī)構(gòu)”，從1949年起到1991年臺(tái)灣“憲政改革”前，在國(guó)民黨政權(quán)維持“法統(tǒng)”的要求下，其第一屆“監(jiān)察委員”任期通過(guò)非“憲政”的方式無(wú)限期延長(zhǎng)，但是其在臺(tái)灣政治中發(fā)揮的作用微乎其微，成為“徒有虛名”的“最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

【關(guān)鍵詞】：臺(tái)灣;“最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”;“監(jiān)察院”

臺(tái)灣“監(jiān)察院”是由中華民國(guó)期間的監(jiān)察院演變而來(lái)，最初是根據(jù)孫中山的五權(quán)憲法思想中的“監(jiān)察權(quán)”而創(chuàng)設(shè)的。1949年國(guó)民黨政權(quán)敗退到臺(tái)灣，“監(jiān)察院”也隨之遷臺(tái)，在國(guó)民黨政權(quán)維持“法統(tǒng)”的要求下，第一屆“監(jiān)察委員”的任期通過(guò)非“憲政”的方式無(wú)限期延長(zhǎng)。臺(tái)灣“監(jiān)察院”名義上雖然作為“五院”之一的“最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”和“中央民意機(jī)構(gòu)”，但是在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)其成員無(wú)法定期更新，其職權(quán)行使也是徒有虛名。

一、“監(jiān)察院”遷臺(tái)以維持“法統(tǒng)”

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，1946年1月召開(kāi)舊政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)《五五憲草》修改原則，確定監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由各省級(jí)議會(huì)及各民族自治區(qū)議會(huì)選舉產(chǎn)生，其職權(quán)為行使同意、彈劾及監(jiān)察權(quán)。在《五五憲草》修改原則的基礎(chǔ)上，1946年12月召開(kāi)的國(guó)民大會(huì)通過(guò)了《中華民國(guó)憲法》，進(jìn)一步明定了監(jiān)察院的職權(quán)和產(chǎn)生方式。由此，監(jiān)察院作為行使同意權(quán)、彈劾權(quán)、糾舉權(quán)及審計(jì)權(quán)的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)和中央民意機(jī)構(gòu)的憲政地位得以確認(rèn)。1948年3月召開(kāi)的行憲國(guó)大宣布中華民國(guó)開(kāi)始實(shí)行民主憲政，根據(jù)憲法規(guī)定，由全國(guó)各省、直轄市、蒙古、西藏地方議會(huì)以及華僑團(tuán)體選出的第一屆監(jiān)察委員在南京集會(huì)，于1948年6月5日正式成立行憲后的監(jiān)察院。

中華人民共和國(guó)中央人民政府成立后，取代中華民國(guó)政府成為全中國(guó)的唯一合法政府和在國(guó)際上的唯一合法代表。國(guó)民黨政權(quán)為了在臺(tái)灣維持其作為中國(guó)的“合法性政府”，“國(guó)民大會(huì)”、“立法院”、“監(jiān)察院”這三個(gè)象征著“中華民國(guó)”法統(tǒng)的“中央民意機(jī)構(gòu)”，跟隨國(guó)民黨政權(quán)遷到臺(tái)北。

“法統(tǒng)”延續(xù)的關(guān)鍵就是如何解決第一屆“中央民意機(jī)構(gòu)”成員的延續(xù)和“民意代表”的代表性問(wèn)題。第一屆“立法委員”、“監(jiān)察委員”和“國(guó)民大會(huì)代表”在國(guó)民黨政權(quán)遷臺(tái)后，任期屆滿后事實(shí)上無(wú)法辦理“憲法”上要求的“全國(guó)性選舉”。第一屆“立委”任期至1951年5月已屆滿，依照“憲法”原應(yīng)改選，“行政院”便于1950年12月呈請(qǐng)“總統(tǒng)”蔣介石并由他向“立法院”指示，由現(xiàn)任“立法委員”繼續(xù)行使立法權(quán)，期間暫定為一年，1952年、1953年又以同樣方式再延長(zhǎng)兩年。到1954年“監(jiān)察委員”及“國(guó)民大會(huì)代表”六年任期也告屆滿，于是“行政院”于1954年1月開(kāi)會(huì)決議第二屆“立法委員”、“監(jiān)察委員”未選出之前，有仍由第一屆“立法委員”、“監(jiān)察委員”繼續(xù)行使職權(quán)的必要，并通過(guò)“司法院大法官會(huì)議”的解釋予以延長(zhǎng)。

就此，“監(jiān)察院”不僅其成員任期通過(guò)“行政院決議”、“大法官會(huì)議解釋”等非“憲政”方式得以無(wú)限期延長(zhǎng)，而且也在國(guó)民黨當(dāng)局的要求下，與“立法院”、“國(guó)民大會(huì)”等其他“憲政機(jī)構(gòu)”一起成為維護(hù)“法統(tǒng)”的工具。

二、“監(jiān)察院”局部更新加速“法統(tǒng)”崩潰

“監(jiān)察院”的功能發(fā)揮是通過(guò)“監(jiān)察委員”的職權(quán)行使來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此“監(jiān)察委員”的人數(shù)和是否適任都決定著“監(jiān)察院”的正常運(yùn)作?！氨O(jiān)察院”作為“民意機(jī)構(gòu)”本應(yīng)定期改選“監(jiān)察委員”，然而由于第一屆“監(jiān)察委員”任期被無(wú)限期延長(zhǎng)，“監(jiān)察委員”與其他“中央民意代表”一起無(wú)法進(jìn)行改選，這帶來(lái)代表合法性不足和功能性衰退兩方面的重大問(wèn)題。

在第一屆“監(jiān)察委員”中，臺(tái)灣省選出的“監(jiān)委”只有5名，與臺(tái)灣省籍的“國(guó)大代表”和“立法委員”一起，總共只占全部“中央民代”的約1%，而統(tǒng)治區(qū)域只在臺(tái)灣省的國(guó)民黨政權(quán)堅(jiān)持不改選，如此低的臺(tái)籍“議員”比例，自然受到臺(tái)灣本土人士的質(zhì)疑。其次，因?yàn)椴桓倪x“議員”的老化凋謝以及生病、長(zhǎng)期居留外國(guó)等原因，在臺(tái)的第一屆“中央民代”逐年減少，能出席會(huì)議的人數(shù)更是與法定人數(shù)相差甚遠(yuǎn)，這造成“國(guó)會(huì)”的功能性衰退。從“監(jiān)察院”而言，1949年到臺(tái)共138名“監(jiān)察委員”，到1966年在臺(tái)的“監(jiān)委”人數(shù)只剩下79名，遠(yuǎn)低于第一屆“監(jiān)察委員”的法定人數(shù)。國(guó)民黨政權(quán)一方面為維持“法統(tǒng)”而堅(jiān)持不改選，另一方面為緩解壓力、取得島內(nèi)人民的支持，而通過(guò)擴(kuò)充“動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款”的方式，為“中央民代”的增補(bǔ)選制訂法律依據(jù)，以充實(shí)合法性受到侵蝕的“中央民意機(jī)構(gòu)”，“監(jiān)察院”由此也得到了局部更新。

從1954年到“憲政改革”之前，一共進(jìn)行了四次“監(jiān)察委員”的增額選舉。第一次是在1969年“監(jiān)察委員”的增選。在1966年3月“國(guó)民大會(huì)”一屆四次會(huì)議增訂的“臨時(shí)條款”授權(quán)“總統(tǒng)”制定辦法對(duì)“中央民意機(jī)構(gòu)”進(jìn)行增選補(bǔ)選。由“國(guó)家安全會(huì)議”負(fù)責(zé)起草的《動(dòng)員戡亂時(shí)期自由地區(qū)中央公職人員增選補(bǔ)選辦法》于1969年3月經(jīng)“總統(tǒng)”公布施行。按照該“辦法”規(guī)定，臺(tái)灣省原已選出“監(jiān)察委員”5名，故無(wú)增選，臺(tái)北市于1967年改制為“院轄市”，應(yīng)增選“監(jiān)察委員”2人。1969年12月臺(tái)北市“議會(huì)”開(kāi)選舉會(huì)，選出周百鏈（中國(guó)國(guó)民黨）、蔡章麟（無(wú)黨派）為“監(jiān)察委員”。第二次是1973年“監(jiān)察委員”的增額選舉。由于第一屆“監(jiān)察委員”由于老化凋謝的數(shù)量驟減，此次增額選舉不僅增加了“總統(tǒng)”從海外遴選“監(jiān)察委員”的規(guī)定，而且擴(kuò)大了從臺(tái)灣本土選舉的“監(jiān)委”名額，并且規(guī)定增額選舉的“監(jiān)委”每六年改選。1973年2月選出增額“監(jiān)察委員”15人，其中臺(tái)灣省7人，臺(tái)北市3人，海外遴選5人，任期六年。

由1973年選出的增額“國(guó)大代表”及“監(jiān)察委員”本應(yīng)于1979年進(jìn)行改選，由于當(dāng)時(shí)國(guó)民黨政權(quán)的“外交”危機(jī)，加上當(dāng)時(shí)黨外競(jìng)選活動(dòng)的沖擊，一直延期到1980年繼續(xù)舉行選舉。在一系列臺(tái)灣民主政治運(yùn)動(dòng)的沖擊下，臺(tái)灣當(dāng)局在這次增額選舉中為了擴(kuò)大政治參與、迎合民意，對(duì)于所增“監(jiān)察委員”名額作了擴(kuò)充，即由省所選出的“監(jiān)委”增為12人，由兩“院轄市”（增加高雄市）所選出的“監(jiān)委”亦各增為5人，海外遴選“監(jiān)委”增為10人。此次“監(jiān)察委員”增額選舉共選出32名“監(jiān)委”，在1986年12月又進(jìn)行了增額“監(jiān)委”改選，名額不變。

雖然“監(jiān)察院”在每次“監(jiān)察委員”的增額選舉后，進(jìn)行了局部的更新，其成員有所充實(shí)，一定程度上緩解了由于不改選“監(jiān)委”的老化凋謝。然而增額選舉無(wú)法根本上解決功能性衰退和合法性的問(wèn)題，并且增額代表的代表性只屬于臺(tái)灣地區(qū)，增額數(shù)量越多，越是加速了“法統(tǒng)”體制的崩潰。

三、“監(jiān)察院”功能行使受到嚴(yán)重制約

由于國(guó)民黨當(dāng)局屢次擴(kuò)充“動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款”，名義上是為維護(hù)“法統(tǒng)”，實(shí)質(zhì)上“憲政”結(jié)構(gòu)逐漸被凍結(jié)。“監(jiān)察院”雖為“最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”，但是在彈劾、糾舉、糾正、人事同意等職權(quán)行使上受到嚴(yán)重制約，有名無(wú)實(shí)。

1954年，為維護(hù)“法統(tǒng)”和鞏固蔣介石集團(tuán)的統(tǒng)治地位，“監(jiān)察院”便在蔣介石的授意下對(duì)滯留美國(guó)而未去臺(tái)灣的“副總統(tǒng)”李宗仁提出彈劾，根據(jù)“監(jiān)察院”的彈劾案，“國(guó)民大會(huì)”通過(guò)決議予以罷免李宗仁，這也是“監(jiān)察院”歷史上唯一的一次行使對(duì)“總統(tǒng)”、“副總統(tǒng)”的彈劾權(quán)?！氨O(jiān)察院”的糾彈等基本監(jiān)察職權(quán)行使也受到國(guó)民黨政權(quán)的制約。在威權(quán)政治下，國(guó)民黨政權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的重視和支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他“憲政機(jī)關(guān)”，把行政權(quán)的實(shí)施放在首要位置，如果“監(jiān)察院”以糾彈等監(jiān)察權(quán)來(lái)制衡行政權(quán)的實(shí)施，直接會(huì)遭到國(guó)民黨當(dāng)局的干涉和遏制。加上在“憲政改革”之前臺(tái)灣的監(jiān)察工作有兩個(gè)系統(tǒng)分別進(jìn)行，一個(gè)是 “監(jiān)察院”，一個(gè)國(guó)民黨系統(tǒng)下的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，而真正對(duì)“政府”監(jiān)察發(fā)揮有效作用的是后者。

國(guó)民黨政權(quán)在對(duì)“司法院”、“考試院”的人事安排上享有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，“監(jiān)察院”對(duì)同意權(quán)的履行完全是聽(tīng)從于“總統(tǒng)”的安排。在“憲政改革”前“監(jiān)察院”在對(duì)“司法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、大法官”以及“考試院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、考試委員”行使同意權(quán)的過(guò)程中，對(duì)于“總統(tǒng)”的提名幾乎是言聽(tīng)計(jì)從，從“監(jiān)察院”遷臺(tái)后行使職權(quán)到第一屆“監(jiān)察委員”退職，共進(jìn)行28次和對(duì)245人次行使同意權(quán)，竟無(wú)一例外地全部予以通過(guò)，對(duì)“司法院、考試院正副院長(zhǎng)”的同意率多數(shù)超過(guò)90%，甚至達(dá)到100%。

尤其是伴隨新陳代謝的自然規(guī)律，由于長(zhǎng)期不改選、增補(bǔ)名額過(guò)少必然產(chǎn)生“監(jiān)察委員”老化凋謝問(wèn)題，越加導(dǎo)致“監(jiān)察院”的功能性衰退。從上世紀(jì)六十年代起，資深“監(jiān)察委員”年事漸高，在職權(quán)行使上日益“力不從心”，加上對(duì)迅速發(fā)展的臺(tái)灣社會(huì)結(jié)構(gòu)失去掌握能力，無(wú)法在新形勢(shì)下履行監(jiān)察“政府”的職責(zé)。在“監(jiān)察院”遷臺(tái)初期參加“監(jiān)察院院會(huì)”人數(shù)維持在80人左右，到1980年代下降為60人上下，到1990年8月開(kāi)“院會(huì)”時(shí)出席的“監(jiān)委”人數(shù)僅有44人。“監(jiān)察院”所提彈劾案在遷臺(tái)初期年平均數(shù)為13件，到七十年代至八十年代前半期下降為平均每年只有2至3件，自1985年起未再行使糾舉權(quán);糾正案多數(shù)為“函請(qǐng)行政院改善”;調(diào)查權(quán)行使往往不了了之，最后存查了事;審計(jì)權(quán)未嚴(yán)格審計(jì)和監(jiān)督各機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行等。

在進(jìn)入上世紀(jì)八十年代后，“監(jiān)察院”功能性衰退及合法性問(wèn)題越來(lái)越突出， “監(jiān)察院”職權(quán)行使成效微弱，受到廣泛質(zhì)疑，被外界譏諷為“存查院”、“只怕蒼蠅，不打老虎”、“蒼蠅院”、“蚊子院”等。尤其是在1986年民進(jìn)黨成立后，臺(tái)灣社會(huì)大談“監(jiān)察院”廢除論，針對(duì)“監(jiān)察院”的改革論和廢除論開(kāi)始交織在一起，成為隨后影響“監(jiān)察院”命運(yùn)的推動(dòng)因素。

1991年后，臺(tái)灣開(kāi)始“憲改”，臺(tái)灣的“政府體制”逐漸從“修正式的議會(huì)內(nèi)閣制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍肟偨y(tǒng)制”，“總統(tǒng)”的權(quán)力明顯擴(kuò)大，“國(guó)民大會(huì)”逐漸虛化并最終退出“憲政”舞臺(tái)，“立法院”職權(quán)和功能不斷增加，臺(tái)灣朝著“議會(huì)政治”方向發(fā)展，“立法院”對(duì)行政機(jī)關(guān)的制衡作用逐步增強(qiáng)，并且在臺(tái)灣政治走向多元化、民主化的過(guò)程中，在野黨、新聞?shì)浾摰绕渌O(jiān)督主體對(duì)于“政府”的監(jiān)督在不斷增強(qiáng)，“監(jiān)察院”地位減弱、職權(quán)縮減成為歷史趨勢(shì)。

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