【摘要】：本文從目前行政復(fù)議體制的缺陷談起，對我國復(fù)議體制的完善提供了相關(guān)的意見和建議。

【關(guān)鍵詞】：行政復(fù)議;行政訴訟

行政復(fù)議是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要形式，也是行政相對人維護自身合法權(quán)益的一種行政救濟途徑。然而，隨著我國依法治國的進程，現(xiàn)行的復(fù)議制度仍顯露出一些缺陷，有等進一步改革與完善。

一、我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制的缺陷

現(xiàn)行行政復(fù)議制度在實踐中對維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用，但是針對法治社會的要求，全面地來審視現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，仍然存有以下不足：

（一）行政復(fù)議范圍仍過于狹窄

現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，雖然在行政復(fù)議范圍上有較大的突破，并首次規(guī)定了可以對部分抽象行政行為進行有條件的復(fù)議。但是，與西方法制發(fā)達國家相比，我國行政復(fù)議受案范圍仍然較小。

首先，行政不作為具體行政行為缺乏行政復(fù)議監(jiān)督。我國行政復(fù)議立法對行政不作為的審查主要采取羅列主義方式，而僅僅列舉了三種不作為的行政行為作為提起行政復(fù)議的對象。規(guī)定這樣的范圍顯然過窄。其次，公務(wù)員的合法權(quán)益缺乏行政復(fù)議救濟。我國《行政訴訟法》第12條列舉了法院對該類糾紛不予受理。這意味著只要是行政機關(guān)作出的涉及公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的一切行為，均不屬于行政訴訟的受案范圍，這與“有權(quán)利必有救濟”的現(xiàn)代法治原則是相違背。再次，大部分抽象行政行為缺乏行政復(fù)議監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》沒有將行政規(guī)章納入行政復(fù)議的范圍。

（二）復(fù)議機構(gòu)相對獨立性不強 ，復(fù)議人員缺乏專業(yè)性

首先，復(fù)議機構(gòu)相對獨立性不強。我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項。目前，復(fù)議機關(guān)中負責(zé)法制工作的機構(gòu)只是復(fù)議機關(guān)的一個內(nèi)部行政機構(gòu)，隸屬于各級人民政府及其職能部門，無獨立的行政主體地位。其次，復(fù)議人員缺乏專業(yè)性。在現(xiàn)實的行政復(fù)議工作中，專職復(fù)議人員畢竟是少數(shù)。從我國目前復(fù)議工作人員的構(gòu)成來看，懂得法律業(yè)務(wù)能勝任工作的并不多，大多數(shù)辦案能力低，甚至不會辦案分析執(zhí)法問題，重實體，輕程序，造成工作失誤等情況。

（三）行政復(fù)議審理模式過于書面化

我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人和第三人的意見”。但這種規(guī)定也過于籠統(tǒng)，且行政復(fù)議申請人對行政復(fù)議機關(guān)作出行政復(fù)議規(guī)定的過程缺乏了解。實際上，行政復(fù)議申請人在整個行政復(fù)議過程中，除提出行政復(fù)議申請以外，是被阻止在行政復(fù)議活動之外的?！皶鎸彶椤边^于注重行政效率，而忽視復(fù)議的公開性，降低了透明度，程序公正的價值難以實現(xiàn)。

（四）行政復(fù)議與行政訴訟的立法銜接不夠暢通

由于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的立法時間和內(nèi)容的差異，兩者在銜接上存在著較多的矛盾。首先，行政復(fù)議的受理范圍與行政訴訟的受案范圍不銜接。其次，行政復(fù)議與行政訴訟的法律依據(jù)不協(xié)調(diào)。在我國行政訴訟中，人民法院確認具體行政行為是否具有合法性，其依據(jù)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，對于部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章只是參照。而在行政復(fù)議的實踐中，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定的依據(jù)要比行政訴訟中的行政審判的法律依據(jù)廣泛，除了完全覆蓋行政訴訟法律依據(jù)的范圍外，還包括行政規(guī)章以及上級行政機關(guān)制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令。

（五）行政復(fù)議終局的規(guī)定有悖于“司法最終裁決”原則

所謂行政復(fù)議終局是指對于某些行政行為的侵害，行政相對人如選擇行政復(fù)議救濟，復(fù)議決定一經(jīng)作出即終結(jié)案件，行政相對人不能再申請行政復(fù)議，也不能向法院提起訴訟。司法最終裁決原則，是現(xiàn)代法治的一條重要原則。如《聯(lián)邦德國行政程序法》規(guī)定，異議人對異議審查不服，便可向行政法院提起行政訴訟。行政復(fù)議不應(yīng)該是終局裁決，當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服的，仍然可以提起行政訴訟，由司法機關(guān)對所爭議的行政行為做出終局裁決。行政法的一個重要目標是在行政機關(guān)系統(tǒng)外尋找救濟手段，同時也不妨礙正當(dāng)?shù)男姓?。[1]然而，就在“司法最終裁決”原則是世界各國解決行政爭議的一般通例時，我國存在著行政復(fù)議終局。

二、我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制的改革與完善

鑒于上述探討的行政復(fù)議制度缺陷，我們提出以下幾點建議：

（一）加快法院體系司法改革，設(shè)立專門的行政法院

行政復(fù)議行政化和司法行政化是我國的一大特點。雖然現(xiàn)在正在進行地方法院省管，準備設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院，但行政法院設(shè)立更為迫切，更有利行政法院去行政化，去地方化，這是改革措施之一。改革措施之二是：取消行政復(fù)議。為節(jié)約行政資源，減輕當(dāng)事人的訴訟成本，可以借鑒西方國家的法律制度，取消行政復(fù)議程序，由復(fù)議機構(gòu)和人民法院的行政庭合并組成專門的行政法院解決行政爭議，將會起到事半功倍的效果。

（二）進一步擴大行政復(fù)議的范圍

行政復(fù)議制度自建立以來，復(fù)議的范圍不斷擴大。從西方國家行政復(fù)議制度的歷史演變來看，行政復(fù)議受案范圍都有不斷擴大的趨勢。

首先，將行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為納入復(fù)議范圍。從行政復(fù)議制度的發(fā)展趨勢看，把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍是必要的，也是可行的。其次，進一步放寬可以申請復(fù)議抽象行政行為的范圍。除規(guī)范國防、外交等國家行為的抽象行為之外，包括行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為均應(yīng)納入復(fù)議審查范圍。

（三）設(shè)立行政復(fù)議委員會，相對集中行政復(fù)議權(quán)

可在縣級以上各級人民政府統(tǒng)一設(shè)置專司行政復(fù)議職能的機關(guān)，比如現(xiàn)在部分省試行設(shè)立的行政復(fù)議委員會，賦予其獨立主體地位和法律人格，由其以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件。將行政機關(guān)所擁有的行政復(fù)議職能分離出來，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會行使。行政復(fù)議委員會在全國范圍內(nèi)形成四級：縣級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會、設(shè)區(qū)的市級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會、省級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會、國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會。[2]設(shè)立統(tǒng)一的、專門的行政復(fù)議委員會以后，所有的復(fù)議案件都要納入到新的復(fù)議管轄體制中來，不再存在由上級主管部門管轄和由作出具體行政行為的原機關(guān)管轄的問題了。

（四）加強復(fù)議機關(guān)不作為的法律監(jiān)督

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》規(guī)定：“無正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分”。有必要將行政機關(guān)的行政不作為納入行政復(fù)議的范疇。另外，此規(guī)定局限于一種內(nèi)部責(zé)任的設(shè)計，沒有明確復(fù)議機關(guān)不作為行為給相對人帶來的損害如何賠償?shù)膯栴}。我們認為，應(yīng)當(dāng)對此行為有外部責(zé)任的相應(yīng)規(guī)定，是否可以考慮采用行政賠償?shù)脑?，對于因此而給相對人造成的損失進行賠償。

（五）確立復(fù)議期間不停止執(zhí)行原則

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第21條規(guī)定了復(fù)議期間行政行為不停止執(zhí)行的原則，即便行政復(fù)議中止或終止的情況下，行政行為仍以不停止執(zhí)行為原則。不停止執(zhí)行原則的設(shè)定和實施給行政相對人造成巨大損害的事實比比皆是。在人民法院的司法實踐中，不論是相對人申請復(fù)議，或提起行政訴訟，行政機關(guān)往往暫緩執(zhí)行或暫緩申請法院強制執(zhí)行。在進入行政訴訟階段，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行時，人民法院也往往不予準許強制執(zhí)行。所以，從更好地保護相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)改變這一原則，把停止執(zhí)行作為原則性規(guī)定，不停止執(zhí)行作為特殊情況下的例外。

注釋：

[1]滕明榮.我國行政復(fù)議制度的缺陷及合理構(gòu)建[J].寧夏社會科學(xué).2005（6）

[2]方軍：“將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的立法構(gòu)想”，載《法學(xué)研究》2004年第2期。