摘 要：在環(huán)保領(lǐng)域運(yùn)用ppp模式能夠解決融資困境、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展，我國(guó)ppp模式應(yīng)用較晚，還存在諸多問(wèn)題。文章通過(guò)文獻(xiàn)梳理對(duì)ppp在環(huán)保中的運(yùn)用進(jìn)行了研究，對(duì)其存在的問(wèn)題及優(yōu)化路徑進(jìn)行了簡(jiǎn)要述評(píng)。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；公私合作；ppp模式

環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金需求總量巨大、技術(shù)含量需求高，囿于地方財(cái)政無(wú)法負(fù)擔(dān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大資金需求這一融資困境，在環(huán)保領(lǐng)域引入社會(huì)資本，實(shí)際上也是在倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革，對(duì)ppp模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要意義。

一、ppp的概念

從政府機(jī)構(gòu)看，美國(guó)國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為ppp是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。英國(guó)財(cái)政部對(duì)ppp的解釋是：在國(guó)有行業(yè)中引入私人部門所有制鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)，根據(jù)這一計(jì)劃，公共部門通過(guò)合同長(zhǎng)期購(gòu)買商品或服務(wù)，利用私人部門的管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)受益于私人的財(cái)力支持以鞏固公共項(xiàng)目擴(kuò)大政府服務(wù)的出售范圍，從而利用私人部門的專業(yè)技術(shù)和財(cái)力開(kāi)發(fā)政府資產(chǎn)的商業(yè)潛能。歐盟委員會(huì)認(rèn)為ppp的特征包括：相對(duì)長(zhǎng)的關(guān)系持續(xù)期，包括在一個(gè)既定項(xiàng)目不同方面上公私雙方的合作；私人在項(xiàng)目籌資上的參與；私人部門參與者在項(xiàng)目（設(shè)計(jì)、建設(shè)、操作）不同階段的重要作用，公共部門參與者主要關(guān)注于制定能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的目標(biāo)、所提供服務(wù)的質(zhì)量、定價(jià)政策，并且為監(jiān)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)不同的項(xiàng)目在公私部門參與者之間要有明確的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。從學(xué)術(shù)角度看，民營(yíng)化大師薩瓦斯認(rèn)為公司合作制是一個(gè)民營(yíng)化的過(guò)程，公共服務(wù)引入市場(chǎng)化和社會(huì)資本，并由公共部門選擇項(xiàng)目，由私人承包商開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)。西班牙Antonio教授認(rèn)為ppp是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)組織的構(gòu)成形式，這種形式的變化是由日益增多的私人參與導(dǎo)致的。

根據(jù)對(duì)ppp的研究，我嘗試對(duì)公私合作（ppp）模式進(jìn)行了解釋：以公共部門和私人部門為主體，政府為滿足不斷增長(zhǎng)的公共需求、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，解決公共項(xiàng)目中資金短缺、技術(shù)匱乏等問(wèn)題，在各類型公共項(xiàng)目中引入私人部門參與合作所形成的一種創(chuàng)新型的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的伙伴關(guān)系，ppp模式具有多樣化的融資方式，包括BOT、TOT、BT等模式。在具體運(yùn)用時(shí)要注意項(xiàng)目決策、伙伴關(guān)系、契約安排、信任激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、利益分配及項(xiàng)目評(píng)價(jià)等因素。

二、ppp模式在環(huán)保中的運(yùn)用研究

從橫向上看，王璐指出可以有效開(kāi)展ppp模式的主要是水和固廢兩個(gè)領(lǐng)域，這兩個(gè)領(lǐng)域作為較為成熟的市場(chǎng)化領(lǐng)域，在2002年允許特許經(jīng)營(yíng)后已經(jīng)高度ppp了。從縱向來(lái)看，藍(lán)虹指出PPP模式在環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用分為三個(gè)層次：第一，環(huán)保項(xiàng)目層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式；第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金；第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金、PPP模式流域水環(huán)境保護(hù)基金等。ppp模式適用的環(huán)保產(chǎn)業(yè)是范圍、邊界、職責(zé)、收益等都比較明確的產(chǎn)業(yè)，因此在不管從是從縱向還是橫向來(lái)看，都要明確產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)以及運(yùn)用ppp模式的可行性，做好項(xiàng)目識(shí)別工作。

ppp模式發(fā)源于英國(guó)，在英國(guó)ppp各領(lǐng)域運(yùn)用比較成熟，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等眾多領(lǐng)域樹(shù)立了運(yùn)用ppp模式的典型，在相當(dāng)程度上可以說(shuō)是引領(lǐng)了世界的發(fā)展潮流。相較而言，我國(guó)應(yīng)用起步較晚，仍處于不斷探索積極與國(guó)情相結(jié)合的階段，隨著我國(guó)ppp模式運(yùn)用不斷深化，公私合作在環(huán)保領(lǐng)域的運(yùn)用也取得了一定進(jìn)展：城市污水處理廠數(shù)量由2002年的537座上升至2012年的3340座，為2002年的6倍之多，污水處理率也40%（2002年）上升至87.3%（2012年），生活垃圾無(wú)害化處理率由54.2%（2002年）提高到84.8%。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，指出要積極廣PPP模式。意見(jiàn)還要求在環(huán)保領(lǐng)域要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，深化林業(yè)管理體制改革，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化，推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化，積極開(kāi)展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)ppp模式在各方面的運(yùn)用雖晚于發(fā)達(dá)國(guó)家，存在很多不足，但我國(guó)現(xiàn)在對(duì)ppp模式在環(huán)保上的作用給予了高度重視，著眼于國(guó)內(nèi)外成功運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及失敗案例，分析成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，以期結(jié)合環(huán)保產(chǎn)業(yè)具體的實(shí)踐提高ppp模式的可操作性和成功性。

三、ppp模式應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域存在的問(wèn)題

（一）特許經(jīng)營(yíng)合同不完善

何壽奎指出PPP模式最核心的問(wèn)題是，在公用事業(yè)方面公有資本所有者與非公有資本所有者之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保公用事業(yè)順利完成。然而在現(xiàn)實(shí)情況中，特許合同的簽訂存在公私部門責(zé)任界定模糊、利益分配不清、各方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等問(wèn)題，各種ppp項(xiàng)目中出現(xiàn)的特殊情況也難以衡量：如在污水處理類項(xiàng)目中實(shí)際處理量大于合同中預(yù)估處理量導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)更高成本；企業(yè)提高科學(xué)技術(shù)與管理能力降低成本卻導(dǎo)致企業(yè)收入降低、未得到激勵(lì)性收入等特殊問(wèn)題。

（二）公私部門之間的矛盾

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)于2015年起草的《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》中指出環(huán)保ppp項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在公共利益與企業(yè)凈利的沖突，這個(gè)問(wèn)題源自于公私部門不同的利益出發(fā)點(diǎn)，公共部門的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的帕累托次優(yōu)性、節(jié)約社會(huì)成本、提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，而從根本上來(lái)說(shuō)私人部門還是站在“經(jīng)濟(jì)人”的角度參與進(jìn)來(lái)并積極為自己爭(zhēng)取利益。二者之間的矛盾源自于利益分配，只有合理的利益分配原則才能夠解決此問(wèn)題。

（三）資金投入不足

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，污染治理投資占GDP的比例達(dá)2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善，發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)投資已經(jīng)占GDP的1%～20%。“十一五”期間我國(guó)治理污染的投資約16000億元，占GDP1.35%?！笔濉逼陂g，投資總額約為32000億元，占GDP1.6%。根據(jù)數(shù)據(jù)可看出，我國(guó)用于污染治理的投資雖然逐年增長(zhǎng)，但是總量仍然不足。此外，社會(huì)資本投入不足，如何吸引社會(huì)資本成為一個(gè)難題。

（四）公私部門風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足

元霞等人對(duì)中國(guó)過(guò)去ppp的失敗案例進(jìn)行了分析，涵蓋了各項(xiàng)公共事業(yè)領(lǐng)域，分析得出中國(guó)ppp項(xiàng)目存在法律變更、審批延誤、政治決策失誤/榮昌、不可抗力、腐敗等十四種風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析。在ppp項(xiàng)目面臨復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在運(yùn)行的前期、中期和后期的每一環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅是過(guò)去項(xiàng)目中出現(xiàn)過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)，新的以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)也是復(fù)雜難以預(yù)料的。許多項(xiàng)目失敗的原因就是公共部門和私人部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理能力，對(duì)對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料并采取有效措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

四、環(huán)保視閾下ppp模式的優(yōu)化路徑

（一）完善法律法規(guī)，做好頂層設(shè)計(jì)

王守清提出要建議政府制定上位法來(lái)綜合協(xié)調(diào)關(guān)于ppp已出臺(tái)的若干法律法規(guī)，設(shè)置政府統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一方面是增強(qiáng)ppp立法的效力，保證項(xiàng)目在較長(zhǎng)的周期中有法可依，加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度，為ppp在實(shí)行過(guò)程中提供依據(jù)、避免沖突。另一方面可以避免由于跨地區(qū)或設(shè)計(jì)多行業(yè)主管部門的項(xiàng)目在運(yùn)行中出現(xiàn)問(wèn)題。

（二）提高公私部門風(fēng)險(xiǎn)管理的能力

Yongjian Ke等人在元霞、柯永健、王守清2009年發(fā)表的《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》上，對(duì)中國(guó)ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行了深入研究，采用定量與定性結(jié)合的方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配研究，他們采用德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行了兩輪研究，對(duì)我國(guó)過(guò)去實(shí)施的ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)部門進(jìn)行了分析，列出了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出了風(fēng)險(xiǎn)分配的原則。在研究得出的存在的37種風(fēng)險(xiǎn)中，僅1種風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門承擔(dān)，有12種風(fēng)險(xiǎn)主要由公共部門承擔(dān)，公私部門需要共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有14種，余下的10種風(fēng)險(xiǎn)是由私人部門承擔(dān)的。由此研究可以看出，公共部門和私人部門各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)種類數(shù)量上是差不多的，大多數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)需由公私雙方共同承擔(dān)。在風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中，公私雙方要設(shè)定規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則和流程，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估，根據(jù)各方面情況預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，以最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)。

（三）增強(qiáng)投融資能力，有效吸引社會(huì)資本

政府要加大治理污染的投資，采取積極的政策措施吸引社會(huì)資本，增強(qiáng)投融資的能力。財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》也要求綜合采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等方式，吸引社會(huì)資本參與，對(duì)于市政污水處理、垃圾處理等誰(shuí)污染防治領(lǐng)域要建立合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化政府補(bǔ)貼體系。

（四）完善特許經(jīng)營(yíng)合同

《PPP模式合同范本暨政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同范本（指南）》編制了86條規(guī)定編制合同，在實(shí)際操作中要嚴(yán)格遵守范本的各項(xiàng)原則，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理編訂合同。此外，要厘清ppp合同的性質(zhì)是民事合同還是行政合同，王守清、馮珂認(rèn)為ppp合同不僅僅是簡(jiǎn)單的行政合同，應(yīng)給予社會(huì)投資者依法申請(qǐng)仲裁甚至提出民事訴訟的權(quán)利，在合同中需明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保公用事業(yè)順利完成，避免因合同訂立不完善帶來(lái)的后續(xù)問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

ppp模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的運(yùn)用中具有巨大潛力，能夠有效利用社會(huì)資本，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，綜合利用私人部門的資金及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)在社會(huì)上掀起了ppp熱潮。近年來(lái)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域ppp模式的研究逐漸增多，文獻(xiàn)數(shù)量顯著增多，研究質(zhì)量也得到了一定提升。鑒于我國(guó)公私合作模式起步較晚，大多都是照搬西方的經(jīng)驗(yàn)，與本國(guó)實(shí)際還需進(jìn)一步結(jié)合。此外，對(duì)失敗案例的分析研究很有必要，其價(jià)值甚至比研究成功案例的經(jīng)驗(yàn)還要大，從未來(lái)發(fā)展上看總結(jié)環(huán)保領(lǐng)域ppp模式失敗案例的教訓(xùn)、ppp模式風(fēng)險(xiǎn)管理、ppp模式具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、管理技術(shù)方法等方面的研究還有待進(jìn)一步深入。

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作者簡(jiǎn)介：殷筱曄（1993- ），碩士，云南大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理；李雁（1993- ），云南昭通人，碩士，云南大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)；陳瑞（1990- ），云南曲靖人，碩士，云南大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：教育管理。