摘 要：農(nóng)村宅基地指的是農(nóng)戶或者個人由于建筑住宅需求，使用占有的集體土地，換言之，集體建設(shè)用地也被稱之為“農(nóng)村集體土地建設(shè)用地”。其為農(nóng)村集體投資及農(nóng)村個人投資開展非農(nóng)業(yè)建設(shè)中利用的土地。從中可見，上述均是農(nóng)村集體用地的范疇，先確權(quán)登記，方能進(jìn)行有效的管理。宅基地與集體建設(shè)用地使用權(quán)中的確權(quán)登記是不動產(chǎn)包含的范圍，一定要進(jìn)行登記。所以，為了完善農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)的質(zhì)量與規(guī)范，要擺脫不動產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的束縛，按照法律規(guī)定，處理相關(guān)權(quán)利歸屬爭議問題。按照國家法律和法規(guī)的規(guī)定，借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，按照《實(shí)施細(xì)則》中的有關(guān)規(guī)定，文章分析了宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)在確權(quán)登記中一些關(guān)鍵問題，以不同的角度做分析，提出了問題解決的有效對策及思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；集體建設(shè)用地；確權(quán)

集體建設(shè)用地和宅基地?zé)o論是對國家集體，還是對個人，均十分重要。針對宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)在確權(quán)中存在的問題，制定相應(yīng)的解決對策，要有效處理國家、集體和個人之間的關(guān)系，確權(quán)登記的有關(guān)法律一定要尋求改革，權(quán)屬爭議應(yīng)按照法律規(guī)定進(jìn)行處理，因公證產(chǎn)生的使用權(quán)錯登，一定要承擔(dān)賠償責(zé)任。文章對集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證中存在的問題進(jìn)行了分析，同時提出了問題解決的方案。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)

集體建設(shè)用地使用權(quán)的含義是，在非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)民個人和農(nóng)民集體依照法律流程，行使集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地權(quán)，其由宅基地使用群、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等組成。法律嚴(yán)格規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體部分，一般情況下，集體和成員享有使用權(quán)，全民所有制單位及城市集體所有制單位等在進(jìn)行建設(shè)時，使用集體土地前，一定先征用，然后變成國有土地，才能得到使用權(quán)，也就是國有土地使用權(quán)。一般情況下，禁止城市集體所有制單位或者全民所有制單位享有集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)，依照《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，公共事業(yè)建設(shè)及農(nóng)村村民住宅建設(shè)等，可以按照相關(guān)需求申請農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)，按照上述方法獲得這種權(quán)利：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的使用權(quán)即，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織明確的建設(shè)企業(yè)或者是建設(shè)用地，或者在企業(yè)創(chuàng)辦中，強(qiáng)化和其他企業(yè)之間的合作，以土地使用權(quán)聯(lián)營和入股形式，同時具備有關(guān)批準(zhǔn)資料；針對公共事業(yè)建造項(xiàng)目和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施要使用土地的，經(jīng)過鄉(xiāng)人民政府的審批后，遞交給縣級以上地方政府的土地管理部門，經(jīng)過省、自治區(qū)和直轄市等的批準(zhǔn)，通過縣級以上地方人民政府授權(quán)。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的問題

（一）處置公益事業(yè)等用地問題

一些公益事業(yè)，如教育衛(wèi)生、村委會辦公室等一定要按照法律規(guī)定，確權(quán)登記發(fā)證，對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，在所有權(quán)主體中，將集體土地使用權(quán)歸入其中。

（二）處置違法集體建設(shè)用地及無權(quán)屬來源證明的集體建設(shè)用地問題

針對違法集體建設(shè)用地，一定要按照法規(guī)進(jìn)行處理，然后才能登記，針對違法集體建設(shè)用地，要明確土地使用現(xiàn)狀及土地使用歷史，針對滿足相關(guān)政策及土地利用總體規(guī)劃的，按照法律規(guī)定，補(bǔ)充辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)，做出登記發(fā)證。

對權(quán)屬來源不明了的集體建設(shè)用地，要清楚土地使用歷史及目前狀況，如果確定為合法用途的，由村委會出具證明，以布告形式張貼，30天后有效，通過鄉(xiāng)人民政府或者是鎮(zhèn)人民政府審核，呈遞給縣級人民政府審批，確權(quán)登記發(fā)證。

（三）處置聯(lián)營企業(yè)或者股份企業(yè)在集體建設(shè)用地中的使用權(quán)問題

農(nóng)民集體獲得法律允許，將土地使用權(quán)當(dāng)作聯(lián)營條件，價人股為農(nóng)民集體授予的所有土地使用權(quán)，外商投資企業(yè)的集體建設(shè)用地使用權(quán)是聯(lián)營企業(yè)的一種。

宅基地是集體建設(shè)用地的特殊情況，一定要按照法律規(guī)定，有效規(guī)范宅基地使用權(quán)、運(yùn)用宅基地使用確權(quán)登記發(fā)證，推進(jìn)工作進(jìn)度，保障宅基地的使用權(quán)能夠充分利用宅基地資。文章從下面規(guī)定進(jìn)行分析：“在新農(nóng)村建設(shè)中，一定要秉承效率、公平和節(jié)約的原則，充分結(jié)合農(nóng)民的意愿，考慮農(nóng)民的生產(chǎn)、生活習(xí)慣，有效規(guī)劃宅基地位置，迎合農(nóng)民建房的需求；針對宅基地使用權(quán)，制定有效的流轉(zhuǎn)和有償收回制度，尤其要解決進(jìn)城打工人員的宅基地問題，盤活部門閑置的宅基地，保證滿足集體經(jīng)濟(jì)組織其他人員的需求，同時也有助于保護(hù)耕地；吸收國有劃撥的土地轉(zhuǎn)讓規(guī)則中的經(jīng)驗(yàn)，基于宅基地流轉(zhuǎn)一戶一宅，保護(hù)權(quán)益人的利益。”

（四）處置已發(fā)證面積不符調(diào)查核實(shí)面積問題

1.在農(nóng)村集體土地登記中，已經(jīng)按照法律程序確定的確權(quán)登記發(fā)證的宅基地使用權(quán)，先核查其宗地，如果己發(fā)證面積相比跟蹤調(diào)查面積，變化較小的，基于調(diào)查實(shí)際，做好地籍調(diào)查表的填寫工作，說明其中的原因及最終的結(jié)果，同時和原先的土地登記發(fā)證共同進(jìn)行歸檔。

2.在農(nóng)村集體土地登記中，已經(jīng)按照法律流程確定的確權(quán)登記發(fā)證的宅基地使用權(quán)，首先核查宗地，如果己經(jīng)發(fā)證面積相比調(diào)查結(jié)果，變動非常大，注銷未進(jìn)行前，登記土地資料，或者以規(guī)定進(jìn)行修改，登記辦理。

3.己發(fā)證面積相交調(diào)查面積，出入過小或者是出入過大，一定要結(jié)合區(qū)域的實(shí)際情況來確定，因?yàn)槠皆蜕絽^(qū)的情況不同，城郊和農(nóng)村有一定差異，按規(guī)定，不可一概而論。

（五）按照法律法規(guī)，完善使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

為優(yōu)化集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證中存在的問題，我們務(wù)必遵守有關(guān)法律和法規(guī)，構(gòu)建及完善使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度，當(dāng)前這方面的立法主要是加強(qiáng)國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，基于綜合實(shí)踐檢驗(yàn)，概括制度性的規(guī)章制度，不僅要明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地范疇，而且還要規(guī)劃集體經(jīng)營性的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，可從以下幾種情況來考慮：

規(guī)定指出：“構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有形市場，以客觀、公正原則為指導(dǎo)，土地所有權(quán)不再變化，將建設(shè)用地使用權(quán)有期限、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)制度付諸實(shí)踐；制定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度，理清收益與分配兩者之間的關(guān)聯(lián)，合理配置農(nóng)村個體、集體的流轉(zhuǎn)效益，保障集體收益應(yīng)用在集體上；針對集體土地的產(chǎn)權(quán)，要強(qiáng)化管理；第一，分清土地與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，第二，強(qiáng)化土地登記制度的力度，當(dāng)土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，先要進(jìn)行登記確權(quán)，才可融入市場，投入流轉(zhuǎn)，第三，打造扎實(shí)的土地管理基礎(chǔ)工作；使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的審核手續(xù)規(guī)范化，短時間內(nèi)完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序?！?/p>

三、暫緩登記和不予登記的情況分析

（一）暫緩登記

對暫緩登記，有以下情況出現(xiàn)的，暫時擱置登記，以書面通知的形式告知相關(guān)人員擱置登記的緣由。村民經(jīng)過批準(zhǔn)，得到新宅基地，原宅基地應(yīng)該退還沒有退還的，閑置或房屋坍塌、拆除超過兩年，沒有恢復(fù)使用的。

（二）不予登記

對不予登記，如果出現(xiàn)了以下幾種情況，不要登記，通過書面的方式告知申請人不進(jìn)行登記的理由。如規(guī)定：“土地權(quán)屬有爭議，未得到解決的；土地違反法律和法規(guī)，未做出有效處理的；沒有按照合同的規(guī)定，付清所有土地價款的；依照土地價款，上繳比例分割申請登記的；申請登記的土地權(quán)利已經(jīng)不在有效期限范圍的；違背規(guī)劃，變動土地用途的；違法用地批準(zhǔn)文件的；排除8.3.2.3條，農(nóng)村村民單戶申請第二宗宅基地登記的；律法約定的其他情況?！?/p>

（三）不予登記情況與暫緩登記情況

1.出現(xiàn)下述幾種情況的，不應(yīng)登記：土地權(quán)屬有異議；土地違反法律法規(guī)，未得到處理抑或正在處置中的；沒有依照法律法規(guī)，上繳土地有償使用費(fèi)及其他稅費(fèi)的；申請登記的土地權(quán)利按照規(guī)定的期限；其他按照法律規(guī)定不再登記。

2.特別注意規(guī)定中要求：“申請登記的土地權(quán)利超出了規(guī)定期限的限定在不登記中，其是集體建設(shè)的一種主要形式，但這種形式是無償和有期的，農(nóng)民集體所有權(quán)土地使用權(quán)無法轉(zhuǎn)讓，以出租方式用在非農(nóng)業(yè)建設(shè)中的也不能轉(zhuǎn)讓；事實(shí)上，滿足土地利用總體規(guī)劃要求，依照法律流程，獲得建設(shè)用地使用權(quán)的企業(yè)，由于兼并或者是破產(chǎn)等多層原因，使得土地未依法進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，表明，企業(yè)在法律規(guī)定內(nèi)利用集體建設(shè)用地，其土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓，可出租；市場命令禁止農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地的進(jìn)入，表明，經(jīng)營性建設(shè)用地能夠按照法律規(guī)定融入市場。”

3.有以下幾種情況出現(xiàn)的，不予登記發(fā)證：土地權(quán)屬未達(dá)成共識，沒有獲得處理；土地違反了法律的要求，未處置，抑或正在處置中；背離了合同的約定，償付所有土地價款的；通過“土地價款繳納比例分割：的方式申請登記的；申請登記的土地權(quán)利超出了時限；不再土地登記申請范圍內(nèi)的；以經(jīng)營的方式轉(zhuǎn)讓的，與規(guī)劃用途不符的等。

4.其中一項(xiàng)不登記的情況為“沒有按照合同規(guī)定償還所有土地價款的”。筆者認(rèn)為，部分集體土地依法通過出讓、出租及轉(zhuǎn)讓的形式流轉(zhuǎn)，必然有交易，產(chǎn)生土地價款。另外，國家沒有清晰地規(guī)定：集體土地價款違法合同規(guī)定還能夠登記，無論是約束對象，還是范圍都包含在國有土地內(nèi)，另外，集體土地也是這種情況。第三點(diǎn)，事實(shí)上，早期許多集體土地按照法律流程流轉(zhuǎn)，土地所有者與使用者要簽訂合同。合同應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地使用者、所有權(quán)及流轉(zhuǎn)方式等，雙方的權(quán)益與責(zé)任，過期土地使用權(quán)、地上物權(quán)處置，違法約定應(yīng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任違約責(zé)任等內(nèi)容?；谏鲜鼍売?，“違背同規(guī)定償付全部土地價款的”作為集體土地使用權(quán)無需登記。國土資146號文件提出：嚴(yán)格依法落實(shí)農(nóng)村村民一戶享有一處宅基地，一戶村民申請一處宅基地的，不再受理。

四、結(jié)語

文章分析了宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地概念、存在的問題及提出了相關(guān)的解決對策。總之，考核宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)中出現(xiàn)的問題，采取有效的解決對策。宅基地與集體建設(shè)用均關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，為此，務(wù)必妥善處置使用權(quán)問題，從根本上維護(hù)農(nóng)民的利益。

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作者簡介：劉偉（1970- ），男，本科，山西原平人，地質(zhì)測繪工程師。