20世紀90年代初，最初成立的城投公司在地方政府的指導下，是融資與投資職能并重的。隨著地方政府事權(quán)和支出責任的重大變化，城投公司職能從最初的國有產(chǎn)權(quán)管理、資本經(jīng)營和城市投融資建設(shè)逐漸集中到地方政府投融資平臺。2008年后，政策放松加上投資任務(wù)過重，各省、市、縣級政府紛紛通過設(shè)立新的融資平臺募集建設(shè)資金，城投公司的平臺性質(zhì)遠遠超過企業(yè)性質(zhì)。2014年底，國務(wù)院緊接著新預算法的公布發(fā)布了43號文，要求建立規(guī)范地方政府舉債融資機制，城投公司長期承擔的地方政府職能的歷史使命向臨終結(jié)，城投轉(zhuǎn)型已箭在弦上。

重新定位

新預算法作為新一輪財稅體制改革的起點，重點梳理了城市投資建設(shè)中地方政府職能，是政府投融資體制的重新建立，這個過程勢必伴隨著城投公司這一曾經(jīng)的投融資主體的重新定位。同時，43號文收緊的僅僅是過度承擔融資職能而沒有任何實質(zhì)投資業(yè)務(wù)的平臺類企業(yè)，對于具備投資職能的城投公司，只需把融資的任務(wù)交還地方政府，主動完成市場化轉(zhuǎn)型成為實體企業(yè)，就依然能夠贏得持久的生命力，獲得社會的重新審稅和定位。

城投公司有必要繼續(xù)作為城市投融資上體。城市建設(shè)涵蓋面廣，需要不同經(jīng)濟需求的投資主體參與進來。43號文后，城市建設(shè)的資金問題雖然能通過政府債券解決，但在新的投融資體制形成中，由于城投公司與地方政府的天然聯(lián)系以及歷史因素造成的企業(yè)在投資決策上將服務(wù)社會讓步于收益追求，使得城投公司在項目投資主體承擔方的選擇中成為不容忽視的一部分。城投公司20多年的發(fā)展過程中，雖然在融資方面飽受垢病，但實實在在承擔著重要基建項目投資的主體，其盈利讓步于服務(wù)社會的理念令其在多層次的城市建設(shè)中依然具有相對優(yōu)勢。

城投公司應繼續(xù)作為國有資產(chǎn)經(jīng)營主體。城投公司的資產(chǎn)主要包括土地與公共基礎(chǔ)設(shè)施兩部分，對這些存量資產(chǎn)的合理經(jīng)營，能帶來長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是城投企業(yè)重塑自身盈利模式、進行市場化改革需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。城投轉(zhuǎn)型應發(fā)揮手中的優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)，將靜態(tài)的資產(chǎn)變現(xiàn)為實實在在的現(xiàn)金流，如土地、房地產(chǎn)、公用事業(yè)實施等，均存在較大的價值挖掘空間。

城投公司是具備自主經(jīng)營實力的準市場化主體。城投公司過去由政府官員負責企業(yè)管理，更多是以地方政府附屬機構(gòu)的身份自居，企業(yè)行為預算軟約束特點尤其明顯，與同樣條件的市場化主體相去甚遠。目前，盡管穩(wěn)增長壓力下的城投公司仍要承擔主要的基建投資職能，但未來的長期存續(xù)依然在于成功轉(zhuǎn)型為具備自主經(jīng)營實力的準市場化主體。將城投公司定位為準市場化主體，與絕對的市場化主體區(qū)分開，在于其作為重要的地方國企，重民生而輕盈利，強制要求其轉(zhuǎn)為一般生產(chǎn)性企業(yè)，既否決了城投公司長期以來對城鎮(zhèn)化建設(shè)所做出的貢獻，也大幅提高了其轉(zhuǎn)型風險。

投融資職能重構(gòu)

城投轉(zhuǎn)型中，舊有的投融資的轉(zhuǎn)變最受關(guān)注，也是43號文中主要涉及和規(guī)范的職能內(nèi)容，成為新時期轉(zhuǎn)型任務(wù)的重中之重。

重新分配投資領(lǐng)域，規(guī)范并創(chuàng)新投資模式。隨著經(jīng)濟下行壓力不斷增加，一系列政策放松，引導城投公司投資領(lǐng)域由以往偏重的公益性項目轉(zhuǎn)向政策指向的準公益性項目和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等經(jīng)營性項目，增強其盈利能力。這些項目能幫助城投公司在脫離政府擔保的同時.作為社會資本出資方以PPP形式參與項目運作以期獲得收益，實現(xiàn)市場化運營。此外，在地方政府注入資本金、財政補貼等政策的扶持下’城投公司下一步應大力拓展多元化業(yè)務(wù)，以擺脫城市建設(shè)開發(fā)類業(yè)務(wù)的局限，形成新的利潤增長點。另一方面，BT模式是城投公司項目建設(shè)的主推方式，但存在項目投資效率不高且質(zhì)量無保障、預算軟約束導致的融資成本過高、地方債務(wù)高等弊端，鑒于此，地方政府和城投公司選擇新的投融資模式、厘清兩者間的責任關(guān)系勢在必行，PPP模式成為我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的重要方向。

規(guī)范并創(chuàng)新融資模式和融資工具。近年來，直接融資在整個社會融資規(guī)模中的占比逐漸增加，城投公司發(fā)行債券的規(guī)模也在快速增長。相關(guān)的債券監(jiān)管部門在不斷提高政府平臺的發(fā)債門檻抑制地方政府債務(wù)過快增長的同時，也在積極研究可以不增加政府性債務(wù)的替代產(chǎn)品。在直接融資模式不斷發(fā)展的背景下，城投公司也進行了金融工具的創(chuàng)新，以增加直接融資的效率。在企業(yè)債方面，為化解地方債務(wù)風險，項目收益類債券、專項債、綠色金融債等創(chuàng)新品種應運而生，同時，發(fā)改委正在醞釀支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型企業(yè)直接融資的專項債券。在公司債方面，2015年證監(jiān)會正式發(fā)布了新的《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》，重新規(guī)范公司債市場。此外，基金類產(chǎn)品也開始被納入城投公司的投融資結(jié)構(gòu)體系之中，PPP引導基金、城鎮(zhèn)化基金等相繼出現(xiàn)。

發(fā)揮國有資產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)勢

長期以來、中國經(jīng)濟改革中占主導地位的改革方式是增量改革，但隨著漸進式改革的逐漸推進，增量改革促進經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力逐漸衰竭，改革領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)移到存量部分。具體而言，盤活存量資產(chǎn)的必要性體現(xiàn)在當前地方政府財政收支狀況的壓力以及現(xiàn)有存量資金作用的暫時性，但盤活存量資金只是暫時性措施，難以緩解長期財政壓力。

準經(jīng)營性資產(chǎn)兼具公益性與盈利性，是城投企業(yè)資產(chǎn)組成的重要部分，對現(xiàn)有資產(chǎn)經(jīng)營模式的創(chuàng)新應主要著眼于兩方面的問題：第一，如何解決準公共物品建設(shè)在現(xiàn)金流方面的時間錯配，將未來可預期現(xiàn)金流入提前變現(xiàn)，提升城投企業(yè)的償債能力與再投資能力，實現(xiàn)資本的良性循環(huán)；第二，如何盤活城投企業(yè)中沉淀的存量資產(chǎn)，提高存量資產(chǎn)的經(jīng)營效率與經(jīng)濟效益，增加企業(yè)經(jīng)濟收入。此外，具有商業(yè)價值的經(jīng)營性資產(chǎn)是城投企業(yè)營業(yè)收入的重要來源，已有相對成熟的盈利模式，但仍可通過運營模式的改進提升該類經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利能力。

加強自主經(jīng)營創(chuàng)新

開拓經(jīng)營業(yè)務(wù)。43號文后，城投企業(yè)與地方政府之間的信用關(guān)聯(lián)性大幅削弱，地方財政撥款的大幅減少使城投企業(yè)通過直接轉(zhuǎn)制或合并改制的模式尋找新的利潤來源，嘗試新的經(jīng)營管理模式，逐步走向自主經(jīng)營、自負盈虧的現(xiàn)代企業(yè)模式。城投轉(zhuǎn)型雖然壓力漸增，但大環(huán)境也給予其積極的推動：第一，在當前供給側(cè)改革的大背景下，“去杠桿”壓力在一定程度上限制了私人資本進入公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而城投企業(yè)的融資優(yōu)勢則恰好與“降成本”的初衷契合，是改革背景下項目投資的重要主體；第二，相比于一般國有企業(yè)直接影響當?shù)鼐蜆I(yè)與社會經(jīng)濟穩(wěn)定的情況不同，城投企業(yè)改革的社會壓力相對較小，改革阻力主要源于政企不分的治理結(jié)構(gòu)以及自身債務(wù)風險的合理去化，改革內(nèi)容主要是存量政府債務(wù)化解、公司運營脫離政府干預、投資決策弱化公益性質(zhì)，而這些內(nèi)容均已有相關(guān)政策安排；第三，隨著債務(wù)置換的逐步推進和完成，地方政府不再通過城投為新增項目融資，城投企業(yè)的公益性項目占比逐漸下降，借助改革的政策優(yōu)惠，有更大空間選擇具有相對穩(wěn)定收益的公共投資項目，債務(wù)置換后城投企業(yè)在轉(zhuǎn)型中更能輕裝上陣。

金融控股逐漸盛行。43號文之前，為提高多元化融資能力、降低政府信用與政策依賴性，部分城投已經(jīng)開始正式布局區(qū)域性金融控股集團。通過打造一個綜合性的金融平臺、整合各種金融工具和金融資源，來增加利潤增長點、提高抗風險能力，大型城投公司金控平臺已初見雛形，中小城投金融板塊布局也在加速。43號文后，城投公司開始提高其直接融資比例，置換高成本融資，優(yōu)化資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)業(yè)基金也逐漸成為城投公司融資的新渠道。同時，金控平臺雖然在優(yōu)化資產(chǎn)配置、解決地區(qū)中小企業(yè)融資問題方面具有優(yōu)勢，但也會給轉(zhuǎn)型中的城投公司帶來主業(yè)與金融資本的協(xié)同風險、內(nèi)幕交易沖突與社會資源分配不公等問題。

產(chǎn)業(yè)投資新探索。在新形勢下，城投公司開始積極探索新業(yè)務(wù)，不同地區(qū)和不同規(guī)模的城投企業(yè)顯現(xiàn)出了不同的特點：第一，新業(yè)務(wù)主要關(guān)注于一些特定領(lǐng)域和特定行業(yè)，比如旅游、教育、生態(tài)環(huán)境和服務(wù)業(yè)等利潤率較高的產(chǎn)業(yè)，這些新的業(yè)務(wù)模塊大多以第三產(chǎn)業(yè)為主；第二，產(chǎn)業(yè)探尋依托于區(qū)位優(yōu)勢，區(qū)域性明顯，從最初都關(guān)注于城市基建項目，到各公司紛紛依循地域優(yōu)勢，借助特有資源搶占市場，園地制宜發(fā)展自己具有優(yōu)勢的項目。同時，新產(chǎn)業(yè)的探索過程中也面臨了新風險，具體體現(xiàn)在城投公司對項目的獨立識別能力較差、應對一般經(jīng)營性風險的能力較差、地方政府不當行為摻雜其中以及城投公司缺乏專業(yè)性人才和相關(guān)經(jīng)驗等方面。

在新形勢下城投轉(zhuǎn)型是大勢所趨，即便面臨眾多風險與挑戰(zhàn)。在近幾年的轉(zhuǎn)型嘗試中，城投公司已經(jīng)找到了自身的全新定位，投融資職能重構(gòu)也逐漸步入正軌，發(fā)揮國有資產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)勢，加強自主經(jīng)營創(chuàng)新成為城投轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。