2015年9月，我國(guó)電力行業(yè)第一個(gè)BOT項(xiàng)目來(lái)賓電廠B廠結(jié)束特許經(jīng)營(yíng)期，如期移交給廣西政府。這一項(xiàng)目是當(dāng)時(shí)國(guó)家批準(zhǔn)的4個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目之一，是唯一一個(gè)堅(jiān)持到期的項(xiàng)目，也是目前為數(shù)甚少的至今依然運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目。

在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專(zhuān)委會(huì)舉辦的第13期中國(guó)PPP沙龍上，廣西投資集團(tuán)來(lái)賓發(fā)電有限公司總經(jīng)理助理曾靖山對(duì)這一項(xiàng)目做了詳細(xì)介紹。項(xiàng)目特點(diǎn)

上世紀(jì)80年代末，我國(guó)電力極為缺乏，但又限于資金不足，電廠建設(shè)滯后。當(dāng)時(shí)廣西政府計(jì)劃投資建設(shè)的來(lái)賓電廠，不得不分為A電廠與B電廠項(xiàng)目，A電廠于90年代初建成投入運(yùn)營(yíng)，B電廠資金遲遲無(wú)法落實(shí)。廣西政府便將其當(dāng)作獨(dú)立建設(shè)項(xiàng)目，以方便引進(jìn)外來(lái)資本。1995年5月10日，原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)來(lái)賓B電廠作為國(guó)家第一個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。

據(jù)曾靖山介紹，整個(gè)BO項(xiàng)目由四個(gè)主體組成，一是廣西政府，主要通過(guò)設(shè)立BOT項(xiàng)目辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“BOT辦”）對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行管理；二是法國(guó)電力國(guó)際集團(tuán)，即法國(guó)電力亞太，是項(xiàng)目公司的主要投資方。項(xiàng)目公司前期由法國(guó)電力（占股60%）、阿爾斯通（占股40%）組成的聯(lián)合體投標(biāo)，獲得項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)。阿爾斯通退出后，法國(guó)電力牽頭又組織了包括國(guó)內(nèi)兩家公司組成的項(xiàng)目公司，并占股85%，對(duì)電廠進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)；三是電網(wǎng)公司，即電廠所發(fā)電力的賣(mài)給方；四是建燃公司，即向電廠提供燃煤方。廣西建設(shè)開(kāi)發(fā)公司（后改為廣西投資集團(tuán)），則作為政府授權(quán)代理人全程參與。

項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)后，廣西政府就設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，即廣西來(lái)賓B電廠BOT項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組.最初以自治區(qū)副主席作為組長(zhǎng)，各相關(guān)政府職能部門(mén)都參與（后期人員有多次調(diào)整）。BOT辦是領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在廣西建設(shè)開(kāi)發(fā)公司，從項(xiàng)目準(zhǔn)備期到運(yùn)營(yíng)期結(jié)束一直存在，在前期爭(zhēng)取多項(xiàng)原國(guó)家計(jì)委的批文，建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的日常管理、支持獲得國(guó)家相關(guān)部委稅收優(yōu)惠政策，以及土地、供水、供電、通訊、道路、鐵路、社會(huì)環(huán)境關(guān)系方面都發(fā)揮了積極作用。

“所有項(xiàng)目涉及到的協(xié)調(diào)都由BOT辦出面，而不是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人出面?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)院研究員孫潔將這一點(diǎn)當(dāng)做本項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)之一，“因?yàn)镻PP項(xiàng)目看起來(lái)是某個(gè)部門(mén)的一個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際上需要各個(gè)部門(mén)的配合才能順利實(shí)施?！?/p>

在社會(huì)資本選擇上，本項(xiàng)目完全以國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的方式引進(jìn)境外投資主體。1995年12月8日，廣西政府進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，邀請(qǐng)了所有列入名單的投標(biāo)者參與投標(biāo)，招標(biāo)階段一切流程公開(kāi)透明。招標(biāo)方案中，電價(jià)是最主要的因素，比重達(dá)到總分的60%。此外，設(shè)備提供、融資成本、建設(shè)工期等也是重要影響因素。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)孟春指出，在這一過(guò)程中，政府制定了詳細(xì)的時(shí)間表，堅(jiān)持按照計(jì)劃執(zhí)行，編制招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)都由專(zhuān)業(yè)水平比較高的第三方機(jī)構(gòu)完成，這不僅有利于選擇最合適的合作方，還大大提高了招標(biāo)階段的效率。孫潔認(rèn)為，這也為中央政府和地方政府樹(shù)立了良好的形象。

同時(shí)，孫潔還指出，充分重視聯(lián)合體的作用是本項(xiàng)目一個(gè)很重要的特點(diǎn)?！盀槭裁匆匾暵?lián)合體以及聯(lián)合體中的運(yùn)營(yíng)資源呢？因?yàn)镻PP是‘讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事’，聯(lián)合體中有的融資能力強(qiáng)，有的具有管理經(jīng)驗(yàn)，有的擅長(zhǎng)設(shè)計(jì)，把各種能力綜合放在一起才能達(dá)到這一目標(biāo)?！倍覐腜PP實(shí)踐看，一些比較成功的PPP項(xiàng)目如北京地鐵四號(hào)線(xiàn)等都很重視聯(lián)合體，尤其是聯(lián)合體中是否有運(yùn)營(yíng)資源，后者才是政府著重考量的因素。

幾乎所有與會(huì)專(zhuān)家都提到了廣西政府重諾履約的契約精神。比如BOT辦在涉及到部門(mén)協(xié)調(diào)、優(yōu)惠政策等方面關(guān)鍵性作用的發(fā)揮；比如規(guī)定社會(huì)資本方從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中獲得的收益，在扣除費(fèi)用和繳納稅金后，可以換成外匯匯到境外；根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，每個(gè)運(yùn)營(yíng)年廣西電網(wǎng)最低電收購(gòu)量為35億千瓦時(shí)，在后期電力供應(yīng)供大于求時(shí)，為保證履行協(xié)議，優(yōu)先采購(gòu)B電廠的電；在動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)、匯率、煤炭?jī)r(jià)格上漲等問(wèn)題中的協(xié)調(diào)和協(xié)助等，成為項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵保障。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別至關(guān)重要

來(lái)賓B電廠的電力主要輸送到廣西電網(wǎng)。電廠主要設(shè)備是兩臺(tái)燃煤發(fā)電機(jī)組，發(fā)電燃煤由廣西政府下屬的廣西建燃公司組織，與A電廠共用卸煤設(shè)備。電廠的主要營(yíng)業(yè)模式是從礦方購(gòu)買(mǎi)燃料，經(jīng)過(guò)運(yùn)行發(fā)送電力賣(mài)給電網(wǎng)公司，在這個(gè)營(yíng)業(yè)模式中，燃煤占到運(yùn)營(yíng)資本的70%左右。

協(xié)議簽署時(shí)，煤炭?jī)r(jià)格低迷，且得到原貴州煤炭廳“每年供應(yīng)百萬(wàn)噸電煤”的承諾，項(xiàng)目各方都未意識(shí)到煤炭?jī)r(jià)格與供應(yīng)方面的風(fēng)險(xiǎn)。2004年后，煤炭?jī)r(jià)格大漲，燃料電價(jià)一路走高，貴州2011年還封堵了煤炭出省的通道，征收高額的煤炭調(diào)節(jié)基金。但當(dāng)時(shí)電網(wǎng)的銷(xiāo)售電價(jià)沒(méi)有調(diào)整到位，B電廠的收購(gòu)電價(jià)遠(yuǎn)高于全區(qū)平均電價(jià)，引發(fā)了市場(chǎng)列項(xiàng)目電價(jià)的質(zhì)疑。

因與境外投資者合作，匯率問(wèn)題也做出了約定，即如果由于政策變化導(dǎo)致人民幣與美元的兌換利率變化幅度在5%以?xún)?nèi)，不允許調(diào)整電價(jià)。結(jié)果到第二個(gè)運(yùn)營(yíng)年，人民幣對(duì)美元匯率上升，但未超過(guò)合同中擬定的變化幅度，廣西政府不得不多支付1000多萬(wàn)元。而政府對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)高而選擇了固定電價(jià)測(cè)算體系，導(dǎo)致后來(lái)電階持續(xù)上漲成為政府的一個(gè)包袱。

最終，燃料價(jià)格上漲和匯率問(wèn)題帶米的損失，政府都承擔(dān)了。對(duì)此，孟春特別指出，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)管控至關(guān)重要，所有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)該有預(yù)案，謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)，避免犯經(jīng)驗(yàn)主義錯(cuò)誤。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，鑒于PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，很難用某種特定方法來(lái)全面準(zhǔn)確地識(shí)別。因此，他建議相關(guān)部門(mén)在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段多研究文獻(xiàn)和案例，并借助資深機(jī)構(gòu)，盡可能全面識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控做準(zhǔn)備。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP的核心問(wèn)題之一，解決的是產(chǎn)生不確定性后果后，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、怎么承擔(dān)的問(wèn)題。孟春分析指出，在本項(xiàng)目協(xié)議中規(guī)定，廣西政府主要承擔(dān)政治和法律風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司主要承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)和財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。“很顯然，這只是一個(gè)很原則的規(guī)定，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較簡(jiǎn)單，不大能夠滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求。這給我們一個(gè)教訓(xùn)，今后在簽署協(xié)議時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)這部分應(yīng)該盡可能地具體。”

盡管出現(xiàn)了這些問(wèn)題，從實(shí)際情況看，本項(xiàng)目在制度和合同安排上總體還是頗為成功的。合理的制度為各種沖突、變化、風(fēng)險(xiǎn)的管控提供了一個(gè)良好的原則和溝通的框架，避免了各種變化影響項(xiàng)目的執(zhí)行。比如在合同簽訂的時(shí)候?qū)吔鐥l件的收益影響進(jìn)行界定，為以后法律、稅收、環(huán)保要求的變化預(yù)留合理的調(diào)整空間，尤其企業(yè)所得稅的調(diào)整，通過(guò)減收電費(fèi)的方式降低上網(wǎng)電價(jià)等。

在孫潔看來(lái)，本項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)方面還提供了一個(gè)很好的借鑒，即項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中設(shè)有收入的專(zhuān)用賬戶(hù)，項(xiàng)目收入全部納入專(zhuān)用賬戶(hù)而非直接進(jìn)入項(xiàng)目公司賬戶(hù)?！艾F(xiàn)在把PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)，涉及到財(cái)政支出部分一定會(huì)納入財(cái)政預(yù)算。但更完善的做法，是將PPP項(xiàng)目收入也納入財(cái)政預(yù)算。如此，不僅有利于政府了解項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)營(yíng)成本，更重要的是，它可以有效實(shí)現(xiàn)PPP收益‘盈利而不暴利’的目標(biāo)?！?/p>