當(dāng)前，我國光伏產(chǎn)業(yè)的制造量與裝機(jī)量均躍居世界第一，光伏產(chǎn)業(yè)正在走出行業(yè)不景氣的艱難階段。然而目前光伏產(chǎn)業(yè)仍然面對著諸如產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展、出口依賴度高、自主創(chuàng)新不足和融資難的問題。本文通過研究這些問題，明確了政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的角色，提出了有針對性的對策建議。

近幾年來，光伏產(chǎn)業(yè)一直是我國政府重點(diǎn)關(guān)注的產(chǎn)業(yè)，單從國家層面出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量就可以看出來：2009年14項(xiàng)，2010年7項(xiàng)，2011年11項(xiàng)。2011年之后，在全球市場變化劇烈時(shí)期，政策出臺(tái)更加密集，涉及部門從國務(wù)院到國家發(fā)改委、財(cái)政部、工信部、國家能源局以及國家電網(wǎng)等多個(gè)部委。2012年國家有關(guān)部門共出臺(tái)光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策17條， 2013年共出臺(tái)政策15條，平均每個(gè)月都有政策出臺(tái)。在國家產(chǎn)業(yè)政策的支持下，我國光伏產(chǎn)業(yè)自2009年起呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，裝機(jī)總量從當(dāng)年的0.16GW增長到2013年的11.3GW，2015年底達(dá)到了43.18GW成為世界首位。2015年底，世界新增光伏裝機(jī)容量達(dá)到53GW，我國新增光伏裝機(jī)量15GW，占全球總量的28.3%，同比增長41.5%。截止到2015年底，我國光伏裝機(jī)量占發(fā)電總裝機(jī)規(guī)模的比例只有2.9%，光伏發(fā)電量占總發(fā)電量的比例僅為0.7%，仍然有巨大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。

一、現(xiàn)階段我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的主要問題

2008年，中央政府出臺(tái)了四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，意欲保證中國經(jīng)濟(jì)在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。2011-2015年期間，政府通過使用上述資金以及稅收減免向九個(gè)重點(diǎn)行業(yè)提供財(cái)政支持，光伏產(chǎn)業(yè)位列其中?？梢哉f，光伏產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的高潮得益于政策驅(qū)動(dòng)，而政策驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式卻也造成了諸多問題。

（一）政府引導(dǎo)監(jiān)督不力，產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展

政府在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中要起到應(yīng)有的支撐作用和保護(hù)作用，用完善的頂層設(shè)計(jì)、法制保障、政策保障來扶持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給企業(yè)可預(yù)期的信心。而我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策更像是補(bǔ)丁式政策，一遇到問題，就出臺(tái)政策，產(chǎn)業(yè)問題不斷，政策出臺(tái)不斷，缺乏戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，明顯沒有起到戰(zhàn)略引導(dǎo)和市場監(jiān)督的作用。

1.進(jìn)口量龐大與嚴(yán)重過剩并存

近年來，地方官員為了保住經(jīng)濟(jì)增長率，絞盡腦汁尋找經(jīng)濟(jì)增長極，而光伏產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，符合政策風(fēng)向，被當(dāng)作新的投資熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。于是地方政府給企業(yè)提供土地、資金、稅收優(yōu)惠，大張旗鼓打造“新能源基地”。這種缺乏可行性論證的投資熱潮，很容易導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和資源浪費(fèi)，最終不得不被市場淘汰。以多晶硅為例，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全年累計(jì)進(jìn)口多晶硅80653噸，但是與龐大的進(jìn)口量并存的情況是，國內(nèi)硅材料企業(yè)開工量嚴(yán)重低下，到2013年底，國內(nèi)大約有13家多晶硅企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，產(chǎn)能利用率30%左右。

2.以制造業(yè)為主造成嚴(yán)重的環(huán)境污染

中國光伏產(chǎn)業(yè)承擔(dān)了全球主要的制造工作，而光伏應(yīng)用市場主要在國外，造成的局面就是低價(jià)的產(chǎn)品供給到了國外、生態(tài)問題留在了國內(nèi)。根據(jù)2012年《中國光伏產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)研究報(bào)告》調(diào)查，國家工信部發(fā)布的多晶硅行業(yè)準(zhǔn)入名單中，有20家企業(yè)符合《多晶硅行業(yè)準(zhǔn)入條件》，而當(dāng)時(shí)全國有多晶硅企業(yè)70多家。由于設(shè)備和工藝的領(lǐng)先，光伏產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的環(huán)境污染問題少于多晶硅行業(yè)， 但部分規(guī)模以下企業(yè)仍然存在環(huán)境污染問題，主要原因是：首先，地方政府對企業(yè)監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)；其次，企業(yè)為降低成本而不治理廢氣、廢水、廢渣；再次，企業(yè)對化學(xué)品相關(guān)崗位人員培訓(xùn)不足導(dǎo)致環(huán)境污染事故的發(fā)生。

（二）出口依賴度高，遭受貿(mào)易壁壘多

我國是光伏產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國，但大部分的光伏產(chǎn)品都是出口歐美日，容易受到國外需求動(dòng)搖以及匯率、貿(mào)易壁壘等影響。2012年11月，美國和歐洲先后給予中國光伏產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重貿(mào)易打擊，美國時(shí)間11月7日，美國國際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）作出終裁，對從中國進(jìn)口的晶體硅光伏電池及組件做出雙反終裁，開始對中國光伏電池征收懲罰性關(guān)稅；11月8日，歐盟委員會(huì)正式發(fā)布公告，稱已對從中國光伏企業(yè)進(jìn)口的硅片、電池、組件啟動(dòng)反補(bǔ)貼調(diào)查。歐盟目前是中國光伏企業(yè)最主要的出口市場，出貨量占到中國光伏企業(yè)的70%左右。歐盟此舉涉及其從中國進(jìn)口的價(jià)值210億歐元的光伏產(chǎn)品，并制造了全球金額最大的貿(mào)易摩擦案。

（三）發(fā)明創(chuàng)新不足，受國外技術(shù)牽制

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)光伏企業(yè)的總研發(fā)費(fèi)用僅為美國光伏企業(yè)的1/3，而銷售收入約為美國光伏企業(yè)的4倍。 在硅材料、光伏電池、光伏組件的生產(chǎn)中，硅材料生產(chǎn)技術(shù)以及生產(chǎn)裝備大多需要進(jìn)口，光伏電池和光伏組件的關(guān)鍵設(shè)備完全依賴進(jìn)口。盡管從光伏產(chǎn)業(yè)的絕對專利數(shù)量來看，我國已處于世界前列，但我國光伏產(chǎn)業(yè)專利結(jié)構(gòu)不合理，大多屬于實(shí)用新型專利和外觀設(shè)計(jì)專利，缺乏高質(zhì)量的創(chuàng)新發(fā)明專利。而美、日、歐盟諸國在中國的專利申請大多集中于高技術(shù)含量的發(fā)明專利。2013年，我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)明專利引用國外專利15971次，引用國內(nèi)專利僅為6363次， 可見國內(nèi)很少有專利處于核心地位。

（四）融資環(huán)境惡化，企業(yè)缺乏金融支持

在“光伏寒冬”時(shí)期，市場不景氣、貿(mào)易摩擦、庫存壓力等諸多因素嚴(yán)重打擊了各類投資者和金融機(jī)構(gòu)對光伏產(chǎn)業(yè)的信心，造成光伏企業(yè)融資難的困境。銀行對光伏企業(yè)加緊收回貸款、限制貸款，證監(jiān)會(huì)對光伏企業(yè)上市進(jìn)行更為嚴(yán)厲的審核甚至?xí)和９夥髽I(yè)上市，機(jī)構(gòu)投資者對光伏企業(yè)債券更是毫無信心，無論是銀行融資、股權(quán)融資還是債券融資都是難上加難。盡管國家對光伏產(chǎn)業(yè)依舊重視，但融資渠道與政策態(tài)度嚴(yán)重脫節(jié)，光伏產(chǎn)業(yè)的地位與金融支持力度極不相符。我國金融市場本身就存在問題，當(dāng)遇到處在快速增長、劇烈變化的光伏產(chǎn)業(yè)時(shí)，兩者所暴露出來的矛盾就更為復(fù)雜了。

二、推動(dòng)我國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的對策

（一）轉(zhuǎn)變政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀念，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與監(jiān)督作用

過去，光伏產(chǎn)業(yè)被政府視為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和政績的體現(xiàn)，動(dòng)用各種資源支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有考慮到大量資源投入可能帶來的產(chǎn)能過剩問題，同時(shí)也放松了產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，造成了高能耗高污染的惡果。因此，在未來的工作中政府應(yīng)當(dāng)將這種盲目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極推動(dòng)新能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，塑造具有國際競爭力的新興產(chǎn)業(yè)的觀念。要立足于國家能源戰(zhàn)略層面而非經(jīng)濟(jì)增長和政績層面，為光伏產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境和平臺(tái)。在這一過程中，政府主要的作用是引導(dǎo)和監(jiān)督：第一，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)能布局，避免某些環(huán)節(jié)產(chǎn)能過高、開工不足的問題；第二，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用市場機(jī)制淘汰落后生產(chǎn)方式，向微笑曲線上端轉(zhuǎn)型；第三，提供配套公共服務(wù)，建立光伏產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對政策及市場的跟蹤，做好行業(yè)信息收集于分析，處理好企業(yè)與政府關(guān)系；第四，監(jiān)督企業(yè)遵守市場經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范，處理好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境、企業(yè)與利益相關(guān)者的關(guān)系。

（二）進(jìn)一步拓展國內(nèi)光伏應(yīng)用市場，降低國際市場依賴度

我國光伏發(fā)電應(yīng)用市場具有起步晚、基數(shù)小、發(fā)展快的特點(diǎn)。從我國光伏發(fā)電裝機(jī)量增長趨勢來看，“金太陽計(jì)劃”和“分布式光伏發(fā)電”等政策對國內(nèi)光伏應(yīng)用市場的推動(dòng)作用是明顯的。2011年我國光伏裝機(jī)量只占全部發(fā)電裝機(jī)量的2.2%，2013年該比例增長到12%，可見國內(nèi)光伏應(yīng)用市場發(fā)展是非常迅速的，這也是我國光伏產(chǎn)業(yè)能夠從低谷中強(qiáng)勢恢復(fù)增長的主要原因。為了降低國際市場依賴度，減少貿(mào)易摩擦案，我們應(yīng)該進(jìn)一步拓展國內(nèi)光伏應(yīng)用市場。這樣做不僅有利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，更有利于國家能源安全和建設(shè)美麗中國的需要。將來幾年，在貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》的過程中，各地因結(jié)合自身實(shí)際情況，拓寬光伏應(yīng)用領(lǐng)域。主要有以下三個(gè)領(lǐng)域可供開發(fā)：第一，進(jìn)一步鼓勵(lì)建設(shè)屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)安裝，采取“自身利用，余量上網(wǎng)”的方式，在各類大型場館、商業(yè)辦公樓、公共建筑物、居民住宅樓上推廣應(yīng)用；第二，進(jìn)一步建設(shè)公共場所光伏照明系統(tǒng)，在廣場、公園、園區(qū)、景區(qū)等安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)；第三，高效利用國土資源和日照資源，建設(shè)大型地面光伏電站。有了強(qiáng)大的國內(nèi)市場根基，我國光伏產(chǎn)業(yè)才能在世界市場保持競爭力，幫助我國在能源革命中占得一席之地。

（三）加大自主創(chuàng)新力度，掌握核心技術(shù)

目前我國光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)的發(fā)明創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步成果與巨大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模極不相配。要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、保持持續(xù)國際競爭力，唯有加大自主創(chuàng)新力度，掌握核心技術(shù)。第一，政府帶頭與企業(yè)、科研院所、高校成立科技創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)小組，主要任務(wù)是研究制定產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展計(jì)劃，建立產(chǎn)業(yè)科技信息服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展。第二，加大科研投入、促科研成果產(chǎn)出。一方面各級政府提供配套財(cái)政支持、專項(xiàng)基金和科技貸款，用以支持企業(yè)的科技攻關(guān)；另一方面光伏企業(yè)也要認(rèn)識(shí)到科研重要性，提高科研投入與銷售額比重，加大自主創(chuàng)新與引進(jìn)吸收在創(chuàng)新力度。第三，堅(jiān)持人才戰(zhàn)略，做到引進(jìn)高層次人才與培養(yǎng)人才儲(chǔ)備并舉。采用各種激勵(lì)措施，大力引進(jìn)光伏領(lǐng)域高層次管理與研究人才；同時(shí)重視培養(yǎng)后備人才，完善人才培養(yǎng)體系，建立人才培養(yǎng)基地。第四，制定科學(xué)、先進(jìn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)、促使光伏企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)， 縮短與光伏強(qiáng)國的技術(shù)水平差距。

（四）改善融資環(huán)境，提供金融支持

在光伏產(chǎn)業(yè)快速成長、光伏應(yīng)用市場迅速擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)重組整合進(jìn)入高潮的現(xiàn)實(shí)背景下，良好的金融環(huán)境和堅(jiān)定的金融支持對我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。財(cái)政補(bǔ)貼促增長在產(chǎn)業(yè)化初始階段很有效，但隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到一定程度，金融支持就成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更進(jìn)一步發(fā)展的重要力量。因此，為落實(shí)中央部委政策精神，達(dá)到中央對于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與改進(jìn)我國光伏產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)。第一，充分認(rèn)識(shí)光伏產(chǎn)業(yè)潛力，提升金融支持信心。經(jīng)過前一發(fā)展階段的劇烈波動(dòng)，我國光伏產(chǎn)業(yè)正在回歸理性發(fā)展，在國際國內(nèi)市場均具有很大的發(fā)展?jié)摿Γ鹑谑袌鰬?yīng)該對此有充分的認(rèn)識(shí)，對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展有信心。第二，客觀考察光伏企業(yè)，加強(qiáng)互信合作。對有融資要求的光伏企業(yè)要區(qū)別對待、客觀考察，杜絕全盤否定光伏企業(yè)的融資資質(zhì)，對發(fā)展勢頭好、財(cái)務(wù)狀況好的企業(yè)，要堅(jiān)定地提供金融支持。同時(shí)，借貸雙方要加強(qiáng)溝通交流，構(gòu)建互信合作的金融關(guān)系，避免發(fā)生抽貸、拖貸的不良現(xiàn)象。第三，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，完善金融服務(wù)。光伏產(chǎn)業(yè)的融資應(yīng)當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，做到金融支持多樣化，比如信貸多樣化、融資國際化、資產(chǎn)證券化等，同時(shí)探索新型金融業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品，提供投行業(yè)務(wù)等綜合金融服務(wù)。第四，加大監(jiān)測力度，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。對融資后的光伏企業(yè)要做到定期監(jiān)測財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，制作信貸監(jiān)測報(bào)告，以此保證資金有效運(yùn)作，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。