土地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問(wèn)題之一，我國(guó)應(yīng)抓緊完善現(xiàn)行法律和政策，為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境，鼓勵(lì)集體土地股份制改革，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，通過(guò)完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)最大化。

一、農(nóng)村土地股份制改革過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）對(duì)土地股份制改革認(rèn)識(shí)不夠。一些地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地整治尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的理解不到位，執(zhí)行方面存在偏差。不少地方為了獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，不惜將土地整治新增節(jié)約指標(biāo)全部用于城市建設(shè)用地和工業(yè)用地，而不是站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，忽視了農(nóng)民群眾的利益。

（二）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和主體界定模糊?，F(xiàn)階段，在家庭承包制下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍然存在著多元主體，而且產(chǎn)權(quán)主體界定模糊不清。《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定明確了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體”，農(nóng)民擁有的只是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但“集體”的概念顯得含糊，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三個(gè)層級(jí)，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)代表。農(nóng)村土地集體所有，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，某種程度上是虛無(wú)的。在實(shí)際操作中，土地產(chǎn)權(quán)主體不清必然形成三個(gè)層級(jí)對(duì)同一塊地都擁有所有權(quán)和控制力，甚至以此為名義侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，而農(nóng)民實(shí)際缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中處于弱勢(shì)地位。

（三）土地股份制法律地位不明確。依照我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，土地股份制是沒(méi)有相關(guān)法律桂法支持的。土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國(guó)家對(duì)土地股份合作制企業(yè)沒(méi)有立法，不能得到國(guó)家法律和行政機(jī)關(guān)的承認(rèn)，工商管理部門(mén)不予登記注冊(cè)。同時(shí)，稅務(wù)部門(mén)按個(gè)人所得稅法的規(guī)定，對(duì)村民獲取的股金紅利將征收個(gè)人所得稅。

二、農(nóng)村土地股份制改革中問(wèn)題的解決措施

（一）提高對(duì)土地股份制改革的認(rèn)識(shí)。一是加強(qiáng)宣傳。建議地方各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造有利于實(shí)施土地股份制改革的社會(huì)氛圍，積極爭(zhēng)取人民群眾的擁護(hù)支持，讓他們理解實(shí)施土地股份制改革，讓他們成為實(shí)施土地整治的堅(jiān)強(qiáng)后盾；二是調(diào)動(dòng)各界的積極性。建議地方各級(jí)政府在深刻理解開(kāi)展農(nóng)村土地股份制改革重大意義的基礎(chǔ)上，深人調(diào)查研究，全面把握開(kāi)展農(nóng)村土地整治的有利條件和不利條件，做到揚(yáng)長(zhǎng)避短，同時(shí)鼓勵(lì)對(duì)土地整治進(jìn)行多種模式的探索，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾、社會(huì)各界投入土地整治工作的積極性和熱情。

（二）明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實(shí)現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時(shí)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系—土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，進(jìn)一步明確集體委托與農(nóng)民代理的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的經(jīng)營(yíng)形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對(duì)土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲写黻P(guān)系，并通過(guò)合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護(hù)。通過(guò)合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場(chǎng)的關(guān)系，以便更好地適應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問(wèn)題。土地股權(quán)問(wèn)題是股份制改革的核心問(wèn)題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關(guān)系的管轄范圍，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來(lái)界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對(duì)土地的收益享有平等合法的權(quán)益。這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問(wèn)題，新增的人口如果沒(méi)有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上，已故的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平。

（三）完善相關(guān)的法律規(guī)范。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的股份制改革還需要其它配套實(shí)施的完善和相關(guān)機(jī)制的健全，其中以法律最為重要。針對(duì)我國(guó)推行土地股份制所面臨的現(xiàn)狀，有必要盡快制定和健全有關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)以及土地股份制改革方面的內(nèi)容，從而解決土地股份制在改革過(guò)程中存在的合法性不足或法律空白等問(wèn)題。具體來(lái)講，主要應(yīng)該對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：集體土地所有權(quán)的主體；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容；土地價(jià)格的評(píng)估機(jī)制；土地股權(quán)的分配；土地入股的條件、權(quán)利和義務(wù)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件與范圍；土地股份制企業(yè)的性質(zhì)、設(shè)立條件與法律地位等。

（作者單位為邢臺(tái)市橋東區(qū)農(nóng)業(yè)局，中共河北省委黨校在職研究生學(xué)員 ）