武春　代文清

“特定問題調(diào)查”是縣級以上地方各級人大及其常委會就某一專門問題所進(jìn)行的一種調(diào)查活動，也是監(jiān)督法規(guī)定的各級人大常委會的一種監(jiān)督形式。就全國范圍來說，“特定問題調(diào)查”活動開展得較少，且一直處于探索階段。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。黨中央專門把特定問題調(diào)查寫入決定中，表明對此項(xiàng)工作的重視和支持，激活“特定問題調(diào)查” 勢在必然。

“特定問題調(diào)查”法律規(guī)定的演變

1954年憲法賦予了全國人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)，但沒有賦予縣級以上地方各級人大及其常委會此項(xiàng)權(quán)力。

縣級以上地方各級人大及其常委會擁有特定問題調(diào)查權(quán)，始于1986年修正地方組織法時增加的規(guī)定。當(dāng)時的地方組織法第二十六條規(guī)定：縣級以上的地方各級人大及其常委會可以組織特定問題調(diào)查委員會。

1995年修正地方組織法時將第二十六條改為現(xiàn)行地方組織法第三十一條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。

1992年的代表法第十六條規(guī)定，縣級以上的各級人大代表有權(quán)依法提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，第二十六條（現(xiàn)行代表法第二十八條）規(guī)定，縣級以上的各級人大代表根據(jù)本級人大或其常委會的決定，參加關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。

2006年出臺的監(jiān)督法第七章專章規(guī)定了特定問題調(diào)查制度，在地方組織法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對各級人大常委會的“特定問題調(diào)查”進(jìn)行了細(xì)化：各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。（監(jiān)督法第三十九條規(guī)定）

調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作。與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常務(wù)委員會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會。（監(jiān)督法第四十一條規(guī)定）

調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。（監(jiān)督法第四十二條規(guī)定）

關(guān)于特定問題的調(diào)查，地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法還有三個單獨(dú)的規(guī)定。

一是1995年修正地方組織法時增加的第二十六條第五款規(guī)定：向縣級以上地方各級人代會提出的罷免案可組織調(diào)查委員會；

二是監(jiān)督法第四十五條規(guī)定：縣級以上地方各級人大常委會行使撤職權(quán)可組織調(diào)查委員會；

三是現(xiàn)行預(yù)算法第八十四條規(guī)定：各級人代會和縣級以上人大常委會有權(quán)就預(yù)算、決算中的特定問題組織調(diào)查。

“特定問題調(diào)查”的特性

從地方組織法和監(jiān)督法的規(guī)定可以看出，“特定問題調(diào)查”具有以下特性：

1.特定問題調(diào)查委員會具有臨時性。它不是人大及其常委會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是對某一特定事件依法設(shè)立的組織，任務(wù)完成后將解散。

2.特定問題調(diào)查委員會的提議主體法定?？h級以上地方各級人大主席團(tuán)或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級人代會提議組織特定問題調(diào)查委員會；主任會議或五分之一以上人大常委會組成人員書面聯(lián)名，可以向本級人大常委會提議組織特定問題調(diào)查委員會。

值得注意的是，法律對特定問題調(diào)查委員會的提議主體的要求比一般議案的提出主體要求高。

3.特定問題調(diào)查委員會的設(shè)立主體法定。有權(quán)決定設(shè)立特定問題調(diào)查委員會的主體只能是人大或其常委會。

4. 特定問題調(diào)查委員會的組成人員法定。特定問題調(diào)查委員會組成人員必須是本級人大代表或常委會組成人員。特定問題調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作，但他們不是特定問題調(diào)查委員會組成人員。

5.特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查結(jié)果處理法定。特定問題調(diào)查委員會的任務(wù)就是對特定問題進(jìn)行調(diào)查，提出調(diào)查報(bào)告。由人代會決定設(shè)立的特定問題調(diào)查委員會向人代會負(fù)責(zé)并報(bào)告調(diào)查結(jié)果，由人大常委會決定設(shè)立的特定問題調(diào)查委員會向人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告調(diào)查結(jié)果。人代會可以授權(quán)它的常務(wù)委員會聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報(bào)告。人大或其常委會根據(jù)調(diào)查委員會的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議決定。

容易產(chǎn)生困惑的幾個問題

1. 特定問題界定難，實(shí)踐中缺乏可操作性

地方組織法對在什么情況下可以組織特定問題調(diào)查委員會沒有限制條件，監(jiān)督法雖然規(guī)定人大常委會“對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)需要做出決議決定但重大事實(shí)不清的事項(xiàng)可以組織特定問題調(diào)查委員會”，但“有關(guān)重大事實(shí)不清”在實(shí)際操作中也難以把握。再者，“可以組織”畢竟不是“必須組織”，也就是說，也可以不組織。畢竟開展特定問題調(diào)查，會引起一些麻煩，因而不愿意組織。

2. 調(diào)查時限沒有規(guī)定，兼顧質(zhì)量和時效難度大

由于法律對特定問題調(diào)查的時限沒有規(guī)定，如果人大及其常委會注重時效性，限定調(diào)查委員會在較短的時間完成調(diào)查任務(wù)，往往可能無法保證調(diào)查質(zhì)量；如果不注重時效，不限定時間，使得調(diào)查時間過長，往往又會影響人大及其常委會在公眾心目中的形象。

3. 調(diào)查對象如果不配合，缺少法定的制約手段

根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。但如果調(diào)查對象不履行義務(wù)，不提供材料，該如何處理，法律沒有賦予調(diào)查委員會必要的制約手段。

完善相關(guān)法律制度的建議

1.對組織特定問題調(diào)查委員會做出具體規(guī)定

建議全國人大及其常委會修改完善相關(guān)法律，對需要組織特定問題調(diào)查委員會的情況盡可能細(xì)化。在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架下，縣級以上地方各級人大及其常委會應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，自行制定關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的規(guī)定，盡可能或最大限度地規(guī)定在什么情況下組織特定問題調(diào)查委員會。

2. 有些“特定問題調(diào)查”可不按監(jiān)督法的規(guī)定實(shí)施

監(jiān)督法關(guān)于“屬于其職權(quán)范圍內(nèi)需要做出決議決定但重大事實(shí)不清的事項(xiàng)可以組織特定問題調(diào)查委員會”的規(guī)定，雖然比較具體，但縮小了地方組織法規(guī)定的范圍。有些事項(xiàng)需要設(shè)立特定問題調(diào)查委員會，但并不在監(jiān)督法規(guī)定的范圍內(nèi)。

如人大常委會在立法過程中，認(rèn)為某些問題應(yīng)設(shè)立特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。因而有些“特定問題調(diào)查”可不按監(jiān)督法的規(guī)定實(shí)施。再者，監(jiān)督法只是規(guī)范人大常委會實(shí)施監(jiān)督權(quán)的法律，不是規(guī)范人代會實(shí)施監(jiān)督權(quán)的法律。人代會行使監(jiān)督權(quán)時，可不按監(jiān)督法的規(guī)定落實(shí)，但必須遵循地方組織法的規(guī)定。

3. 明確“特定問題”的調(diào)查時限并注重質(zhì)量

公眾對特定問題調(diào)查委員會的評價(jià)，往往是以調(diào)查結(jié)果的質(zhì)量和調(diào)查的時效來衡量。人大及其常委會每次在組織特定問題調(diào)查委員會的同時，應(yīng)根據(jù)具體情況，對調(diào)查時限做出科學(xué)合理的規(guī)定，既要保證調(diào)查的質(zhì)量，又要注重調(diào)查的時效。

4.法律應(yīng)賦予特定問題調(diào)查委員會相應(yīng)權(quán)力

建議全國人大及其常委會在修改有關(guān)法律時，賦予特定問題調(diào)查委員會一些直接或間接的權(quán)力。解決調(diào)查對象不履行義務(wù)、不提供材料等問題。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會 安徽省鳳陽縣人民法院）