徐楓

中國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)人大的預(yù)算修正權(quán)沒(méi)有明確的規(guī)定，人大在表決預(yù)算草案時(shí)，只有“整體否決”或“整體通過(guò)”兩種選擇。如何加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督？浙江溫嶺市預(yù)算修正議案制度，呼應(yīng)了人大代表的資源申請(qǐng)，調(diào)整了政府的預(yù)算安排，優(yōu)化了預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，使人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步發(fā)揮了作用。

公共預(yù)算的審查監(jiān)督是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)率先在全國(guó)試水的預(yù)算修正議案，優(yōu)化了預(yù)算的結(jié)構(gòu)，使資金的安排更加貼近民意，也使人大這一掌握國(guó)庫(kù)的核心權(quán)力真正發(fā)揮了作用。

中國(guó)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人代會(huì)中的

預(yù)算修正議案

2005年7月，在民主懇談與預(yù)算相結(jié)合的過(guò)程中，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)啟動(dòng)了參與式預(yù)算改革，在人代會(huì)召開(kāi)之前增加了半天時(shí)間專門(mén)用于預(yù)算初審懇談。

新河鎮(zhèn)預(yù)算修正議案的程序由提出、辯論和表決三個(gè)階段組成。在經(jīng)過(guò)前期預(yù)算初審民主懇談會(huì)，政府聽(tīng)取代表們的審議意見(jiàn)并進(jìn)行修改之后，如果仍有不同意見(jiàn)的，在人大主席團(tuán)規(guī)定的提交議案截止時(shí)間之前，通過(guò)5 名以上人大代表聯(lián)名，可以提出預(yù)算修正議案。

預(yù)算修正議案必須對(duì)所提議案的案由、案據(jù)和具體方案作出說(shuō)明，其修正的權(quán)限包括削減、否決或增加某項(xiàng)預(yù)算的收支。其中要求增加某項(xiàng)預(yù)算的議案，必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算的整體平衡。

預(yù)算修正議案提出之后，經(jīng)人大主席團(tuán)審查決定是否提交人代會(huì)全體會(huì)議表決。在表決之前，還要組織全體代表對(duì)即將付諸表決的修正議案進(jìn)行集中辯論，由領(lǐng)銜代表向大會(huì)說(shuō)明案由，讓支持者和反對(duì)者的觀點(diǎn)充分展示。最后，全體會(huì)議投票表決預(yù)算修正議案，獲得出席全體會(huì)議代表過(guò)半數(shù)贊成即為通過(guò)，預(yù)算修正議案通過(guò)之后，鎮(zhèn)政府就必須按此對(duì)整個(gè)預(yù)算作出修改。

2006年是新河鎮(zhèn)人大代表行使預(yù)算修正權(quán)的第一年。當(dāng)年，人大代表共提出8 件預(yù)算修正議案，其中6 件由于格式不規(guī)范、沒(méi)有涉及到具體金額的調(diào)整、與預(yù)算內(nèi)容無(wú)關(guān)等原因，被作為普通意見(jiàn)處理。僅有兩件可提交表決，一是由趙敏華代表領(lǐng)銜提出的“把計(jì)生四項(xiàng)手術(shù)及外出調(diào)查經(jīng)費(fèi)100 萬(wàn)元中減少50 萬(wàn)元，增加對(duì)農(nóng)村村莊整治50 萬(wàn)元”；二是由陳元方代表領(lǐng)銜提出的“垃圾清運(yùn)經(jīng)費(fèi)追加50 萬(wàn)元，在鎮(zhèn)預(yù)備費(fèi)中劃撥” 預(yù)算修正議案，提交大會(huì)表決，并均獲全票通過(guò)。

中國(guó)市（縣）級(jí)人代會(huì)中的

預(yù)算修正議案

在全面總結(jié)新河和全市各鎮(zhèn)預(yù)算修正議案經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，2015年，溫嶺市人大又進(jìn)一步在市（縣）級(jí)人代會(huì)上試行預(yù)算修正議案。

2015年3月8日，在溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議預(yù)備會(huì)議上，通過(guò)了《預(yù)算修正議案處理辦法》，該處理辦法共有十七條具體規(guī)定。

1、第四條規(guī)定了基本要求。代表提出預(yù)算修正議案，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講求績(jī)效，確保重點(diǎn)，收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項(xiàng)目。

2、第五條規(guī)定了基本條件：由代表十名以上聯(lián)名向市人民代表大會(huì)提出；內(nèi)容屬于市人民代表大會(huì)預(yù)算審查職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；要求列入市人民代表大會(huì)會(huì)議議程的事項(xiàng)。

3、第六、七條規(guī)定了基本內(nèi)容。

4、第八條規(guī)定了時(shí)間要求。預(yù)算修正議案應(yīng)當(dāng)在大會(huì)會(huì)議期間提出，由各代表團(tuán)在大會(huì)規(guī)定的議案截止時(shí)間前送交大會(huì)秘書(shū)處。

以上第四條至第八條都屬“條件修正”，構(gòu)成了對(duì)預(yù)算修正的約束條件。其中第四條是法理方面的要求；第五條是意見(jiàn)充分性方面的要求；第六、七兩條是資源有限性方面的要求；第八條是時(shí)間方面的要求。

5、第十、十一、十二、十四、十五條規(guī)定了基本程序。

在溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，共收到代表10人以上聯(lián)名提出的預(yù)算修正議案9件，內(nèi)容涉及：太湖水庫(kù)清淤、白龍?zhí)端畮?kù)凈水廠及管線建設(shè)、礁山港漁用碼頭建設(shè)等方面。經(jīng)計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)審查，大會(huì)主席團(tuán)研究，建議將林于法等12名代表提出的《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》作為大會(huì)預(yù)算修正議案，其余8件預(yù)算修正議案改作預(yù)算審議意見(jiàn)處理。

2015年3月13日，溫嶺市十五屆人大四次會(huì)議舉行全體會(huì)議，票決通過(guò)了《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》。

2016年3月24日，溫嶺市人大常委會(huì)組織住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局、交通運(yùn)輸局、城市管理行政執(zhí)法局等部門(mén)（單位）負(fù)責(zé)人專程到市治堵辦專題調(diào)研。大家一致認(rèn)為：2015年預(yù)算修正議案調(diào)增的交通治堵項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)500萬(wàn)元，重點(diǎn)用于交通治堵嚴(yán)管區(qū)域、嚴(yán)管路段整治、停車(chē)設(shè)施建設(shè)、公交優(yōu)先、新建咪表車(chē)位、假日交通優(yōu)化等，改善了交通硬環(huán)境，取得了一定成效。

鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）與市（縣）預(yù)算

修正議案的比較研究

1、對(duì)不符合基本要求的預(yù)算修正議案的處置

預(yù)算修正議案的提出，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不符合基本要求的現(xiàn)象，譬如：格式不規(guī)范、沒(méi)有涉及到具體金額的調(diào)整、與預(yù)算內(nèi)容無(wú)關(guān)等。這在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)試行時(shí)，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)審查，對(duì)不符合基本要求的，被作為普通意見(jiàn)處理，不列入大會(huì)票決。而向上延伸至市（縣）一級(jí)時(shí)，則明確規(guī)定：退回代表，由代表決定修改后提出，或撤回。

2、辯論程序的設(shè)置

自2008年起，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)在預(yù)算修正議案票決之前，還增加了辯論這一程序，先由領(lǐng)銜代表向大會(huì)說(shuō)明案由，然后讓支持者和反對(duì)者充分辯論，并允許領(lǐng)銜人撤回議案。這有利于與會(huì)代表在投票時(shí)更好地把握自己的態(tài)度，使投票更具理性。

而這在溫嶺市《預(yù)算修正議案處理辦法》上沒(méi)有明確的規(guī)定，只是提到：領(lǐng)銜代表應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，使參加聯(lián)名附議的代表了解預(yù)算修正議案內(nèi)容。這可能與會(huì)議的規(guī)模有關(guān)。溫嶺鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)的人大代表，人數(shù)一般在100人左右，而溫嶺市的人大代表則達(dá)到將近400人。

3、提交大會(huì)票決的修正議案多少才是合適的

無(wú)論鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）還是市（縣）一級(jí)，都設(shè)置了經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)決定修正議案是否列入大會(huì)議程這一程序。當(dāng)預(yù)算修正議案的門(mén)打開(kāi)之后，往往會(huì)出現(xiàn)擁擠的“排隊(duì)”現(xiàn)象，需要有一個(gè)“過(guò)濾”裝置，這是必要的。問(wèn)題在于多少才是合適的？多了便會(huì)有兩個(gè)顧慮：時(shí)間和精力夠不夠？會(huì)不會(huì)對(duì)整個(gè)預(yù)算造成“傷筋動(dòng)骨”？從實(shí)踐來(lái)看鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)一般是選擇2至3個(gè)，這次溫嶺市一級(jí)是9個(gè)當(dāng)中選了1個(gè)。

沒(méi)有預(yù)算修正議案制度，代表提出的預(yù)算意見(jiàn)往往得不到足夠的重視，而有了這項(xiàng)制度，符合要求的修正議案提出來(lái)之后如果不被采納，會(huì)不會(huì)影響其積極性的發(fā)揮？

預(yù)算修正案呼應(yīng)了人大代表的資源申請(qǐng)，調(diào)整了政府的預(yù)算安排，優(yōu)化了預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，也使人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)真正發(fā)揮了作用。

預(yù)算修正議案的價(jià)值在于補(bǔ)“短板”。交通治堵是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是新出現(xiàn)的問(wèn)題，是“短板”所在。人大代表林于法關(guān)于要求增加交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案，反映了這一社會(huì)民生問(wèn)題的緊迫性，預(yù)算修正議案的表決通過(guò)，為補(bǔ)“短板”提供了可靠的資源保障，找到了公共利益的平衡點(diǎn)。

在溫嶺市的參與式預(yù)算實(shí)踐中，在公眾和人大代表通過(guò)“預(yù)算民主懇談”“專題審議”等多種方式，對(duì)政府的預(yù)算報(bào)告“說(shuō)長(zhǎng)道短”之后，政府會(huì)主動(dòng)修改預(yù)算，如果人大代表對(duì)預(yù)算仍“不滿意”，可以通過(guò)預(yù)算修正議案進(jìn)一步表達(dá)，預(yù)算修正議案一經(jīng)表決通過(guò)，政府必須按此執(zhí)行，這一“剛性”約束可以破解“霍布森選擇”（沒(méi)有選擇的選擇）的困局。

（作者單位：浙江省溫嶺市委黨校）