李勇

(中國人民銀行懷化市中心支行，湖南418000)

國庫集中收付業(yè)務流程再造探討

李勇

(中國人民銀行懷化市中心支行，湖南418000)

我國于2001年9月開始國庫集中收付制度改革，地方改革現(xiàn)已推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新《預算法》也作了明確規(guī)定。從業(yè)務流程的角度，限于當時網(wǎng)絡信息技術等條件，通過引入代理銀行解決需手工操作、國庫支付能力不足等困難，同時，也實行以“先支付、后清算”為核心的收支流程，導致收支效率不高、收支成本較大以及違背了銀行不墊款的支付結算原則等問題。本文以流程再造理論為基礎，觀察現(xiàn)存國庫集中收付業(yè)務流程及存在的缺陷，探討業(yè)務流程再造的主要思路及存在的難點，并提出實現(xiàn)業(yè)務流程再造的可行性及政策建議。

國庫集中收付 制度創(chuàng)新 流程再造 直接支付

我國國庫集中收付制度改革于2001年9月率先在6個中央部門試點，按照中央推進改革的要求，目前已在中央、地方各級全面推行國庫集中收付制度改革，新《預算法》已將其作為一項制度進行確立[1]。但從試點運行情況看，仍然面臨許多問題需要解決，本文主要探討國庫集中收付制度業(yè)務流程存在的問題及改進思路，從流程再造的角度，實現(xiàn)國庫集中收付的目標。

一、現(xiàn)存國庫集中收付流程及缺陷

(一)現(xiàn)存流程

現(xiàn)存國庫集中收付設計了兩種收入收納方式，一是直接繳庫，由繳款人直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶體系(國庫庫款戶、財政專戶，下同)，目前，稅收收入和極小部分非稅收入通過這種方式繳庫；二是集中匯繳，由征收機關將所收的應繳收入，匯總繳入國庫單一賬戶體系，目前，絕大部分非稅收入都采用這種方式繳庫。同時，還設計了兩種支出支付方式，一是財政直接支付，由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到最終收款人(即商品和勞務供應者，下同)或用款單位賬戶；二是財政授權支付，預算單位根據(jù)財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到最終收款人或用款單位賬戶[2]。國庫庫款收支流程如圖1(○為收入流程序號，( )為支出流程序號，下同)，財政專戶收支流程如圖2。

(二)主要缺陷

1.流程的多元化，割裂了政府收支完整?，F(xiàn)行流程存在兩種收入收納方式，納入預算管理的資金，實行國庫庫款收納，預算外資金實行財政專戶收納；相應也存在兩種支付方式，納入預算管理的資金，實行國庫庫款支付，預算外資金實行財政專戶支付。對于兩種收納、支付方式，制度沒有進行嚴格的邊際界定，財政專戶資金通過集中匯繳轉變成國庫庫款，國庫庫款通過財政撥款轉變成財政專戶資金，通過財政專戶可以方便地實現(xiàn)“空轉”預算收入，方便地實現(xiàn)超預算撥款等違規(guī)操作，在“預算外資金成為歷史”的新階段，仍然出現(xiàn)了財政專戶濫設的問題，大量財政資金分散在龐大的財政專戶之中，政府財政資金并未全部集中于國庫單一賬戶，大量財政資金游離于國庫管理之外，不利于政府集中調度財力和盤活財政存量資金[3]。

圖1 國庫庫款收支流程圖

圖2 財政專戶收支流程圖

2.流程的倒逼式，失去了部門相互制衡。我國實行人民銀行經(jīng)理國庫體制，就是為了建立國家預算執(zhí)行的部門間制衡機制，其主要方式就是“執(zhí)行和拒絕執(zhí)行”?，F(xiàn)行流程的一個特點是“先支付，后清算”，支付由商業(yè)銀行代理執(zhí)行，清算由國庫執(zhí)行，最核心的預算執(zhí)行庫款支付，通過追求商業(yè)利潤的由財政通過市場化運作確立的代理銀行先行支付，再由其提供支付清單到國庫清算資金，國庫無法實現(xiàn)實時的、事中的、逐筆的審核監(jiān)督，只要有額度、已支付，就要清算資金，否則，商業(yè)銀行會墊付資金，倒逼國庫無法“拒絕執(zhí)行”，部門間的相互制衡已不復存在。

3.流程的多環(huán)節(jié)，延遲了資金流動速度?，F(xiàn)行流程存在兩種收入繳庫方式，直接繳庫規(guī)定當日繳庫，當日來不及的，最遲次日入庫；集中匯繳沒有統(tǒng)一規(guī)定繳庫日期，如國有土地出讓收入規(guī)定了10日繳庫[4]，稅收收入、非稅收入通過稅收過渡賬戶、非稅匯繳賬戶劃繳國庫或財政專戶，由于沒有繳庫的具體時間規(guī)定，過渡賬戶可以人為地調節(jié)入庫進度，有的收入項目長期滯留匯繳賬戶，延遲了繳庫速度。政府資金的支付流程，通過引入代理銀行，增加了支付環(huán)節(jié)。實行國庫庫款清算方式，需要代理銀行對已支付的資金進行統(tǒng)計匯總，很難實現(xiàn)實時清算，受支付系統(tǒng)時間限制，也難以做到當日清算，造成代理銀行墊付資金；實行財政專戶清算，受代理銀行數(shù)量、專戶資金規(guī)模的限制，有的支付需要進行跨行清算，增加了支付環(huán)節(jié)。

4.流程的代理制，增加了推進改革成本。代理制規(guī)定，商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務，應先取得代理資格。由商業(yè)銀行進行申請，人民銀行負責資格認定，財政部門對具備代理資格的商業(yè)銀行，通過招投標選擇代理銀行。代理國庫集中收付業(yè)務不是商業(yè)銀行的普遍業(yè)務，需要進行行政許可，行政許可需要增加行政成本，壟斷或不充分市場競爭，需要承擔社會成本。代理銀行承擔代理支付業(yè)務，需要按財政部門的要求改造會計核算系統(tǒng)，由于沒有統(tǒng)一的模式、標準，各商業(yè)銀行為了爭取財政性存款，爭相建立、改造系統(tǒng)，以滿足財政的需要，投入了大量的財務費用[5]。代理銀行先行支付，不能及時清算資金，造成大量的墊款，財政部門需要支付利息和辦理業(yè)務的手續(xù)費，增加了公共財政支出。

二、流程再造改進設想及難點

(一)流程再造的目標、基礎、核心及原則

按照哈默與詹姆斯·錢皮的《再造公司——企業(yè)革命的宣言》，“流程再造”，需要從根本上重新思考業(yè)已形成的基本信念；需要拋棄現(xiàn)有的業(yè)務流程和組織結構及陳規(guī)陋習，另起爐灶；可以取得顯著的、飛躍式的進步；從重新設計業(yè)務流程開始[6]。國庫集中收付制度改革，從試點運行到新《預算法》確定為一項制度，需要改變試點運行及原有技術條件限制下的觀念、制度、框架、流程，實現(xiàn)國庫集中收付業(yè)務流程再造。

1.流程再造的目標：實現(xiàn)“兩個直達”。一是所有政府財政性資金由繳款人直接繳入國庫單一賬戶，取消收入過渡賬戶、非稅匯繳賬戶、財政收入專戶等；二是全部政府財政性支出由該賬戶直接支付給商品或勞務供應商，取消財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、財政支出專戶等。

2.流程再造的基礎：建立“兩個系統(tǒng)”。一是建立政府收支信息系統(tǒng)，為納稅人、預算單位、財政、稅務、國庫、商業(yè)銀行繳納政府收入，支付財政資金的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)政府預算、收入、支出的信息傳遞；二是建立政府收支支付系統(tǒng)，為政府資金收納、支付的資金結算系統(tǒng)，根據(jù)收支信息系統(tǒng)的相關信息，實現(xiàn)政府資金收支的支付。

3.流程再造的核心：設立“兩個賬戶”。一是設立國庫單一賬戶，為現(xiàn)金管理賬戶，記錄所有政府財政性資金的收納、支付、結存等現(xiàn)金活動；二是設立預算單位分類賬戶，以部門預算為基礎，記錄預算單位的部門預算支出，反映經(jīng)濟分類、功能分類等預算執(zhí)行情況。

4.流程再造的原則：堅持“四個優(yōu)化”。一是優(yōu)化系統(tǒng)，實現(xiàn)環(huán)節(jié)最少，充分利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡、信息系統(tǒng)，取消不必要的環(huán)節(jié)；二是優(yōu)化操作，實現(xiàn)手續(xù)最簡，統(tǒng)一開發(fā)、共享政府收支信息，公開使用，方便納稅人、繳款人、用款人操作；三是優(yōu)化配置，實現(xiàn)成本最低。統(tǒng)一標準，防止重復建設，批量處理，實現(xiàn)效益最大化；四是優(yōu)化流程，實現(xiàn)風險最小，政府收支信息流、資金流封閉運行，相互比對配套，對原始信息多部門核審，設立監(jiān)督標準，系統(tǒng)自動審核、人工監(jiān)督相結合，確保資金安全。流程如圖3。

(二)收入收納流程改進設想

1.繳款人(納稅人、納非稅人)根據(jù)納稅、納非稅申報情況，在“政府收支系統(tǒng)”填寫稅收繳款書、非稅繳款書，提交開戶銀行。

2.開戶銀行對加蓋印鑒的稅收繳款書、非稅繳款書進行憑證要素審核，不符要求的附理由退回，符合要求的將稅收繳款書、非稅繳款書信息提交國庫，并將繳款信息導入銀行會計系統(tǒng)；將轉賬或現(xiàn)金資金劃入待結算國庫資金戶；將繳款回單加蓋印章退繳款單位，繳款單位導入會計系統(tǒng)。

3.國庫對稅收繳款書、非稅繳款書信息進行項目要素審核，不符要求的附理由退回，符合要求的提交征收機關；征收機關對稅收繳款書、非稅繳款書信息進行政策性審核，不符要求的附理由退回國庫，符合要求的提交國庫，并導入征管會計系統(tǒng)；國庫對需退回的稅收繳款書、非稅繳款書信息及退回理由提交原開戶銀行，對符合要求的稅收繳款書、非稅繳款書信息導入國庫會計系統(tǒng)。

4.開戶銀行將退回的稅收繳款書、非稅繳款書信息導入銀行會計系統(tǒng)；將退回的待結算國庫資金戶資金退回繳款人賬戶，其余資金上劃國庫。國庫會計系統(tǒng)對資金、信息進行會計核算，將核算后信息導入“政府收支系統(tǒng)”，提交同級財政、上級國庫，并與征收機關對賬；財政機關將核算信息導入預算會計系統(tǒng)，并與國庫對賬。

(三)資金支付流程改進設想

1.預算單位根據(jù)部門預算、用款計劃情況，在“政府收支系統(tǒng)”填寫國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票，提交財政部門，并在財政支付部門預留印鑒。

圖3 國庫集中收付流程設想圖

2.財政部門對加蓋印鑒的國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票進行要素、預算、政策審核，不符要求的附理由退回，符合要求的將國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票信息提交國庫，并簽發(fā)支付令，在國庫預留印鑒。

3.國庫對國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票、財政支付令信息進行設定項目要素審核，不符要求的附理由退回，符合要求的按收款人開戶行分轉賬、現(xiàn)金提交相應的商業(yè)銀行，并導入國庫會計系統(tǒng)進行核算，將資金劃入各收款銀行待結算國庫資金戶(轉賬戶、現(xiàn)金戶)；國庫會計系統(tǒng)對資金、信息進行會計核算，將核算后的信息導入“政府收支系統(tǒng)”，提交同級財政；將國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票回單加蓋印章退預算單位；預算單位導入預算單位會計系統(tǒng)。

4.財政將國庫核算后信息導入預算會計系統(tǒng)，并與國庫對賬。

5.收款商業(yè)銀行將國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票信息導入銀行會計系統(tǒng)，不符合要求的，原路退回政府收支信息系統(tǒng)，符合要求的劃轉資金；將國庫轉賬支票資金從待結算國庫資金戶(轉賬戶)劃入收款人賬戶；將國庫現(xiàn)金支票留底聯(lián)專戶保管，待預算單位提交加蓋財政、國庫印章的回單聯(lián)，進行“刷臉”配對后支付現(xiàn)金。從資金流的角度，可以對收支進行軋差劃轉，并配合國庫現(xiàn)金管理操作，如果收支軋差后，商業(yè)銀行“待結算國庫資金戶”余額較大，根據(jù)國庫現(xiàn)金管理招投標余額及國庫現(xiàn)金盈余情況，可以在“政府收支系統(tǒng)”開出國庫定期存單，以抵銷商業(yè)銀行上劃國庫資金。

(四)存在的困難

一是觀念改變難。按照2001年《財政國庫管理制度改革試點方案》，“建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度”，經(jīng)過十多年的運行，在相關部門領導、經(jīng)辦人員，甚至專家學者的觀念中，國庫集中收付制度，就是政府收入實行直接繳庫、集中匯繳的方式繳入國庫或財政專戶，政府支出實行財政直接支付、授權支付，通過財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶先支付，再與國庫或財政專戶清算資金。這種試點方案的標準流程，在人們的觀念中已經(jīng)“根深蒂固、開花結果”[7]，建立了穩(wěn)定的框架，形成了成熟的模式，有了初步的成效，試圖改變這種過渡性流程，難以接受。

二是部門協(xié)調難。國庫集中收付制度的建立，涉及到多個部門，各部門建立的不僅是業(yè)務聯(lián)系，還有利益聯(lián)系，流程再造不僅要打破業(yè)務聯(lián)系，還要調整利益格局。拋棄原有的流程，就要廢除原已建立的系統(tǒng)，涉及到財政、代理銀行、國庫等多個部門，會涉及到部門、人員、內設機構調整，系統(tǒng)構建需要費用投入，改變流程也會改變政府性資金的分配方式、使用流向等，而體現(xiàn)最大的是社會效益，部門難以發(fā)揮主動性，流程再造比原來建立流程難度會更大。

三是制度建立難。流程再造需要相應的制度提供保障，目前年度預算在時間上有“空檔期”，部門預算不精細，不便于財政、國庫按預算、進度批量審核支付信息；支出分類不明確，如何進行功能分類和經(jīng)濟分類，直接影響財政、國庫為預算單位設立分類賬戶；沒有對預算單位、財政、國庫在國庫集中支付中明確各自的職責，國庫轉賬支票、國庫現(xiàn)金支票的要素如何確定，都需要相應的制度規(guī)范。

四是系統(tǒng)整合難。目前已建立的系統(tǒng)有國庫信息處理系統(tǒng)(TIPS)，但財政部門沒有接入，支出沒有聯(lián)網(wǎng)；非稅收入實行匯總繳庫，TIPS也不具備接收非稅收入逐筆繳庫的功能。國庫會計開發(fā)了數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)，但代理國庫目前沒有使用，TCBS也不支持“兩個直達”處理；財政總預算會計系統(tǒng)、商業(yè)銀行會計系統(tǒng)版本多樣，與TIPS有的兼容，有的不兼容，整合現(xiàn)有系統(tǒng)，滿足新的流程需要，難度很大，開發(fā)新系統(tǒng)，需要大量投入，難以取舍。

三、可行性分析及政策建議

(一)可行性分析

1.信息化可解決業(yè)務增加問題。實行國庫單一賬戶管理，必然會增加業(yè)務，特別是國庫業(yè)務量會增加。目前，國庫業(yè)務種類大體上是實撥資金筆數(shù)占15%、金額占60%；直接支付筆數(shù)占75%、金額占35%；授權支付筆數(shù)占10%、金額占5%左右[8]。業(yè)務種類、數(shù)量都還屬小數(shù)量級增長，遠沒有達到爆發(fā)式增長，沒有超出現(xiàn)有信息系統(tǒng)處理的范圍，全部業(yè)務實現(xiàn)信息化，完全可以解決業(yè)務增加的問題。

2.網(wǎng)絡化可解決信息共享問題。國庫收支流程通過“政府收支系統(tǒng)”實現(xiàn)網(wǎng)絡化管理，信息源是唯一的，收入的源信息是繳款人填寫的繳款憑證，支出的源信息是預算單位填寫的支付憑證，商業(yè)銀行、財稅機關、國庫都是對源信息按各自的職責進行審核、核算，不需要增加處理信息，進一步緩解集中收付財政、國庫的業(yè)務量，系統(tǒng)可以對憑證要素進行自動匯總、提出，并與各自的會計核算系統(tǒng)無縫連接，確保了信息的真實、完整，核算的安全、高效。

3.標準化可解決實時監(jiān)督問題。按照現(xiàn)行法律、法規(guī)和各部門在國庫集中收付制度中的職責，建立監(jiān)督標準，將標準輸入系統(tǒng)，由系統(tǒng)對收入、支付源信息進行審核，實現(xiàn)實時、事中監(jiān)督。如國庫可以將年度預算、部門預算輸入“政府收支系統(tǒng)”，將源信息與預算進行審核，發(fā)現(xiàn)超預算、無預算情況；可以對收款賬戶進行設定，發(fā)現(xiàn)撥款到財政專戶情況；可以對收款用途進行設定，發(fā)現(xiàn)撥款用途違規(guī)情況。

(二)政策建議

1.實行頂層設計，自上而下推行。國庫集中收付制度改革，在許多地方是脫胎于會計集中核算、工資統(tǒng)發(fā)，雖然限于當時分散型財政管理方式和落后的信息、支付技術，具有試點運行的特點，但經(jīng)過十多年的運行，已形成了成熟的機構、流程、系統(tǒng)，同時，還新增加了代理銀行選擇、預算單位用款的流程、系統(tǒng)等，要進行流程再造，需要以《預算法》實施為契機，改變觀念，統(tǒng)一思想，實行頂層設計，通過法律、法規(guī)的強制力，從中央向地方逐級推進。

2.統(tǒng)籌部門職責，減少推行阻力。在中央政府層面，要成立國家國庫集中收付制度建設領導機構，明確規(guī)定財政、稅務、國庫、商業(yè)銀行等相關部門的職責，統(tǒng)籌相關方的訴求，減少部門阻力，對制度建設、系統(tǒng)開發(fā)等進行合理分工，分階段、分步驟穩(wěn)步推進。地方國庫集中收付要按照中央的要求，建立領導機構，協(xié)調各方職責，按職責分工，建立時間表，按“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一平臺”，分步實施。

3.開發(fā)統(tǒng)一系統(tǒng)，建立操作平臺。按照國庫集中收付流程再造的需求，開發(fā)全國統(tǒng)一的“政府收支系統(tǒng)”，所有政府性收支信息在該系統(tǒng)傳遞，滿足收入信息通過系統(tǒng)直達國庫，支出信息通過系統(tǒng)從國庫直達最后收款人，同時，財政、征收機關、國庫能通過系統(tǒng)對收支信息進行審核監(jiān)督，并通過與財政總預算會計、國庫會計、征管會計、銀行會計系統(tǒng)的無縫連接，實現(xiàn)資金支付、收支對賬、報表查詢、回單打印等功能。

〔1〕馬海濤.新預算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財政，2015(1):66-67.

〔2〕財政部，中國人民銀行.財政國庫管理制度改革試點方案，2001.

〔3〕劉貴生.現(xiàn)代國庫論[M].北京:中國金融出版社，2014:17-19.

〔4〕財政部，國土資源部，中國人民銀行.關于加強土地成交價款管理規(guī)范資金繳庫行為的通知，2010.

〔5〕龐文軍.我國國庫集中收付制度現(xiàn)狀及改革對策[J].中國經(jīng)貿，2013(10):203-203.

〔6〕邁克爾·哈默，詹姆斯·錢皮，王珊珊.企業(yè)再造:企業(yè)革命的宣言書[M].上海:上海譯文出版社，2007.1.

〔7〕中國人民銀行國庫局.國庫改革與發(fā)展[M].北京:中國金融出版社，2007:169-173.

〔8〕劉貴生.積極推動以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度改革[J].金融時報，2011.3.25.

【責任編輯 郭艷嬌】

F812.2

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1672-9544（2016）04-0056-05

2015-10-21

李勇，高級會計師，研究方向為金融財務管理。