黃子明

摘 要 審計全覆蓋是新形勢下完善國家治理的要求，是審計保障和監(jiān)督的全方位“升級”。審計全覆蓋包括對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的全覆蓋。目前，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋面臨的主要困難和問題有審計力量不足、審計管理模式和審計組織方式不盡適應(yīng)、審計方法及技術(shù)手段相對滯后、審計隊伍專業(yè)勝任能力差距較大等。必須強(qiáng)化審計能力建設(shè)，通過改革創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)審計隊伍的增量提質(zhì)升級，創(chuàng)新審計方法和審計技術(shù)手段，強(qiáng)化國家審計、內(nèi)部審計、社會審計“三輪驅(qū)動”等途徑和對策，提升審計能力，推進(jìn)審計全覆蓋。

關(guān)鍵詞 審計監(jiān)督 審計全覆蓋 審計能力 創(chuàng)新

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，在依法治國中有著重要地位和作用。黨的十八屆四中全會在“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”中，明確提出要完善審計制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋，賦予了審計工作新的內(nèi)涵和要求。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件，就完善審計制度，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，切實(shí)推進(jìn)審計全覆蓋等重大問題做出了決定。

一、實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋面臨的主要困難和問題

審計全覆蓋是新形勢下完善國家治理的要求，是黨中央、國務(wù)院對審計工作提出的明確要求，是審計保障和監(jiān)督的全方位“升級”。對審計機(jī)關(guān)來說，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。從目前的實(shí)際情況來看，實(shí)行審計全覆蓋還面臨著不少困難和問題，主要有：

（一）審計任務(wù)繁重與審計力量嚴(yán)重不足矛盾突出

審計全覆蓋任務(wù)重，要求高，而目前各級審計機(jī)關(guān)的人力資源十分有限，審計力量不足的矛盾非常突出，以現(xiàn)有的審計力量，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的目標(biāo)，審計任務(wù)和難度是非常大的。

（二）審計計劃管理模式和審計組織方式與審計全覆蓋要求不盡適應(yīng)

由于體制、機(jī)制等原因，國家審計對象分屬中央和省、市、縣各級地方審計機(jī)關(guān)管轄，在審計的計劃管理和審計項目組織管理上，不免存在條塊分割、力量分散等情況，這種“分灶吃飯”的審計計劃管理模式和審計項目管理方式與審計全覆蓋的要求不盡適應(yīng)。

（三）審計方法、技術(shù)手段相對滯后

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及信息化的快速發(fā)展，以往的審計方法和技術(shù)手段已不適應(yīng)新的形勢的要求。但由于受自身條件所限，地方審計機(jī)關(guān)的審計方法和審計技術(shù)手段相對滯后，與國際、國內(nèi)先進(jìn)的審計方法和審計技術(shù)手段相比存在著巨大的差距。

（四）審計隊伍專業(yè)勝任能力與審計全覆蓋的要求差距較大

審計全覆蓋對審計人員的知識、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、能力提出了新的更高要求，需要更多的一專多能型的復(fù)合人才和高端人才。但目前地方審計機(jī)關(guān)審計隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，審計人員以財務(wù)會計專業(yè)為主，投資融資、環(huán)境保護(hù)、法律、計算機(jī)、工程、經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人員偏低，復(fù)合型高素質(zhì)的審計人才非常缺乏，專家型審計人才更是寥寥無幾。

從以上分析可見，制約審計全覆蓋實(shí)現(xiàn)的主要矛盾是審計能力的差距。實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，必須要抓住主要矛盾破解難題，強(qiáng)化審計能力建設(shè)。

二、加強(qiáng)審計能力建設(shè)，推進(jìn)審計全覆蓋的途徑和對策

（一）改革創(chuàng)新體制機(jī)制，提升審計能力

（1）加大改革創(chuàng)新力度，突破制度瓶頸，進(jìn)一步完善審計制度。要認(rèn)真落實(shí)并執(zhí)行中央出臺的關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見，以及關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見等相關(guān)配套文件，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化審計隊伍建設(shè)，提升審計能力和水平。逐步形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機(jī)制。

（2）創(chuàng)新審計資源管理方式，優(yōu)化審計資源配置。一是要加大資源整合力度，科學(xué)統(tǒng)籌，合理配置審計資源，整合審計力量，對重大的全國性、行業(yè)性、區(qū)域性的審計項目，加強(qiáng)各專業(yè)、跨區(qū)域聯(lián)合審計和協(xié)作，統(tǒng)一組織、整體作戰(zhàn)，條塊結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成規(guī)模效應(yīng)。二是各審計機(jī)關(guān)要優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理調(diào)整和搭配審計力量。在充分利用已有審計成果、協(xié)助外調(diào)有關(guān)資料等方面加強(qiáng)合作，相互支持。

（3）創(chuàng)新審計計劃管理，實(shí)現(xiàn)審計計劃全覆蓋。要提高審計項目計劃制定的科學(xué)性。在摸清審計對象底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲媽ο髷?shù)據(jù)庫，分類確定審計重點(diǎn)和審計頻次，編制中長期審計項目規(guī)劃和年度計劃，消除審計監(jiān)督盲區(qū)。要把握審計對象、審計范圍、審計重點(diǎn)，重復(fù)審計，實(shí)行審計計劃的全覆蓋。

（4）創(chuàng)新審計組織方式，提升整體工作效能。一是靈活運(yùn)用“上審下”、“交叉審”、統(tǒng)一編組、扁平化管理等行之有效的組織方式，既保障審計的獨(dú)立性，又提高工作效率。二是將“上審下”與“同級審”、“交叉審”與“聯(lián)合審”，“就地審”與“送達(dá)審”，“事后審”與“事中審”及“分階段跟蹤審”有機(jī)結(jié)合，做到一審多項、一審多用、一審多果，減少重復(fù)進(jìn)點(diǎn)、重復(fù)取證、重復(fù)征求意見等環(huán)節(jié)。三是充分利用行業(yè)審計和專項審計調(diào)查覆蓋面廣、涉及單位多的優(yōu)勢，集中力量，重點(diǎn)突破，全面揭示和反映問題，發(fā)揮審計監(jiān)督的整體性和宏觀性作用，增強(qiáng)審計監(jiān)督整體效能。

（二）加強(qiáng)審計隊伍的增量提質(zhì)升級，提升審計能力

（1）增加審計人員編制和聘請專家，充實(shí)審計力量。要根據(jù)審計工作的任務(wù)量，科學(xué)測算審計機(jī)關(guān)人員編制總量，充實(shí)審計機(jī)關(guān)尤其是基層審計機(jī)關(guān)人員力量，解決審計工作任務(wù)量與人員規(guī)模比例嚴(yán)重失調(diào)的問題。建立相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜規(guī)?，聘請專家參加審計工作，特別是對專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的科技創(chuàng)新、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境評估、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、計算機(jī)信息技術(shù)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計工作，不求所有，但求所用，緩解審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾。

（2）改進(jìn)審計人員準(zhǔn)入制度，優(yōu)化審計隊伍結(jié)構(gòu)。完善審計機(jī)關(guān)人員準(zhǔn)入制度，一是根據(jù)公務(wù)員法和審計職業(yè)特點(diǎn)，建立適應(yīng)審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列。二是構(gòu)建多元化結(jié)構(gòu)審計隊伍，引進(jìn)和充實(shí)高層次、高素質(zhì)、多門類、復(fù)合型的專業(yè)人才，包括法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、信息化技術(shù)、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多學(xué)科的專業(yè)人才，擴(kuò)大有實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的人員的比例。三是加強(qiáng)審計人才交流和崗位交流力度。審計機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人要異地任職，避免受地域、人情等社會因素的影響，保證審計獨(dú)立性。上下級審計部門之間、審計機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)管理部門人員之間通過交流任職、掛職鍛煉、輪崗交流等形式，拓寬審計人員的視野和知識面，培養(yǎng)復(fù)合型人才。

（3）完善審計干部教育培訓(xùn)機(jī)制，提高審計人員的專業(yè)能力。增強(qiáng)審計干部教育培訓(xùn)的系統(tǒng)性、計劃性和科學(xué)性。采取分級管理、分類培訓(xùn)等辦法，滿足審計人員不同層次的學(xué)習(xí)需求，立足審計工作實(shí)際，加大案例教學(xué)、審計模擬實(shí)驗(yàn)室及網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)平臺的應(yīng)用和推廣力度，不斷提升審計人員的實(shí)戰(zhàn)技能，拓展思路、開闊視野，盡快提升專業(yè)能力。

（4）推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)，建立具有審計職業(yè)特點(diǎn)的審計人員管理制度。根據(jù)審計職業(yè)特點(diǎn)，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制，確保審計隊伍的專業(yè)化水平。實(shí)施審計人員職稱與薪酬待遇掛鉤的辦法，提高審計干部隊伍的職業(yè)化水平和履職能力。

（三）創(chuàng)新審計方法和審計技術(shù)手段，提升審計能力

（1）創(chuàng)新審計技術(shù)手段，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式。推進(jìn)審計信息化建設(shè)，加強(qiáng)計算機(jī)數(shù)據(jù)審計和計算機(jī)輔助審計。適應(yīng)大數(shù)據(jù)審計需要，構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺，逐步建立審計數(shù)據(jù)中心，依托大數(shù)據(jù)分析平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合比對和關(guān)聯(lián)分析力度，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，擴(kuò)大審計監(jiān)督的廣度和深度，提高審計效率。

（2）創(chuàng)新審計方法，提高審計質(zhì)量水平。改變過去“眉毛胡子一把抓”、“賬簿憑證全面翻”的陳舊方法，創(chuàng)新審計方法。一是運(yùn)用審計重要性與審計風(fēng)險理論，以及審計風(fēng)險模型，準(zhǔn)確判斷審計重要性水平，評估審計風(fēng)險并采取應(yīng)對措施，突出審計重點(diǎn)。二是以內(nèi)控制度測評為入口，對被審計單位內(nèi)控制度的健全性、符合性進(jìn)行測評，找準(zhǔn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)和審計突破口。三是以資金流向?yàn)橹骶€，向資金收付的單位、環(huán)節(jié)和項目延伸，順藤摸瓜，發(fā)現(xiàn)問題，揭露嚴(yán)重違法違紀(jì)問題和查處大案要案。四是對涉及經(jīng)濟(jì)安全的重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)資金實(shí)行動態(tài)風(fēng)險監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督關(guān)口前移。

（3）突出重點(diǎn)，打造財政審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、投資審計三個綜合性審計平臺。一是構(gòu)建財政審計平臺。按照財政審計大格局的要求，以預(yù)算執(zhí)行審計為主體，囊括部門預(yù)算執(zhí)行審計、專項資金審計、社保資金審計、稅收征管審計等專業(yè)審計，豐富預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容。二是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計平臺。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與預(yù)算執(zhí)行審計、財政財務(wù)收支審計、績效審計、專項審計結(jié)合起來。三是構(gòu)建政府投資審計平臺，將招標(biāo)控制價審計、全程跟蹤審計、竣工決算審計結(jié)合起來。擴(kuò)大審計覆蓋范圍，放大審計效應(yīng)，提高審計效率。

（四）國家審計、內(nèi)部審計、社會審計“三輪驅(qū)動”，提升審計能力

國家審計、內(nèi)部審計、社會審計這“三駕馬車”構(gòu)成了我國審計監(jiān)督體系，要在國家審計主導(dǎo)下，充分發(fā)揮內(nèi)部審計、社會審計的作用，“三輪驅(qū)動”，形成審計機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計、社會審計共同作戰(zhàn)的整體合力。

一是要加強(qiáng)內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用。要按審計法的規(guī)定，加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，把內(nèi)部審計作為國家審計的“第一道防線”，有針對性、有重點(diǎn)地指導(dǎo)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)有效地開展工作，合理運(yùn)用內(nèi)審成果，為審計機(jī)關(guān)的深度審計創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)。一些大的行業(yè)審計或?qū)徲嬚{(diào)查可以抽調(diào)內(nèi)審人員參加，采取“以審代培”、“并肩作戰(zhàn)”的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)方式。運(yùn)用好內(nèi)部審計力量開展審計基礎(chǔ)性工作和督促審計整改，提高審計監(jiān)督成效。

二是有效利用社會審計力量。特別是在專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的投資建設(shè)項目審計、資源環(huán)境審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、績效審計上，靠審計機(jī)關(guān)自身技術(shù)力量難以完成，可以采取聘用制、購買社會服務(wù)等方式，充分利用社會審計力量，彌補(bǔ)國家審計人員不足和專業(yè)化程度不足。一方面，審計機(jī)關(guān)可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定，除涉密項目外，根據(jù)審計項目實(shí)施需要，向社會購買審計服務(wù)；另一方面，在審計力量不足、相關(guān)專業(yè)知識不能滿足審計工作需要時，從外部聘請相關(guān)專業(yè)人員參與審計。

（作者單位為廣州城建職業(yè)學(xué)院）

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