李桂寧

摘 要：加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的題中之義。當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村基層民主發(fā)展面臨困境。要解決困境，必須夯實(shí)基層民主自治的基礎(chǔ)；增強(qiáng)村民民主觀念和參與意識；提升黨建引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展力度；創(chuàng)新基層民主管理的有效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村基層；民主自治

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，這也是我國“十三五”規(guī)劃的開局之初和實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)決定性階段。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展對我國的全面小康有著積極的意義，但必須看到，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢也對農(nóng)村的基層民主自治有著不可忽視的負(fù)面影響，必須高度加以重視。

一、當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展對基層民主自治的負(fù)面影響

（一）農(nóng)民大量外出，導(dǎo)致基層民主自治主體缺失

農(nóng)民是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，農(nóng)民的廣泛參與是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要標(biāo)志。從我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際來看，整體經(jīng)濟(jì)水平不高，農(nóng)村還有大量的貧困人口，農(nóng)民缺乏政治參與的物質(zhì)基礎(chǔ)。政治參與需要耗費(fèi)農(nóng)民大量的時(shí)間和精力，而其所獲得的收益卻是不明確的，當(dāng)多數(shù)農(nóng)民還在為生計(jì)而奔波的時(shí)候，他們就沒有更多閑暇和條件去進(jìn)行整治參與。但是在城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村大量的勞動(dòng)力外流謀取生計(jì)，而其中大多數(shù)又都是具有一定文化知識的青壯年，據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，在我國外出的務(wù)工人員中，19-45隨的青壯年約占75%，有初中以上文化程度的站80%，而且其中男性比例高達(dá)67.2%，而正是這些農(nóng)村中的中堅(jiān)力量的大量流失，使得基層民主自治的主體嚴(yán)重缺失。

（二）留守人員龐大，導(dǎo)致農(nóng)村文化教育問題凸顯

文化是人類社會實(shí)踐的結(jié)晶。農(nóng)村教育不僅關(guān)系到農(nóng)民文化素質(zhì)的提升，也關(guān)系到基層民主政治在農(nóng)村的順利實(shí)施，更關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。新中國成立以來，特別是改革開放以來，特別是改革開放以來，九年義務(wù)教育的普及，國民綜合教育水平邁上了新臺階。但從整體來看，我國農(nóng)村地區(qū)教育水平普遍偏低，農(nóng)民整體文化素質(zhì)不高。有調(diào)查顯示，70%以上的農(nóng)民為高中及高中以下學(xué)歷，其中約半數(shù)的農(nóng)民為初中學(xué)歷。從基層民主自治的角度分析，文化素質(zhì)是制約農(nóng)民知政、參政、議政的重要因素。

（三）農(nóng)村人才缺乏，導(dǎo)致基層組織逐漸失去凝聚力

精英是社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者。農(nóng)村人才作為“社會精英”，以其特有的組織領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員號召力，在帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步、推動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會整合等方面產(chǎn)生著重要的影響。然而，城鎮(zhèn)化不僅帶走了農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力，也帶走了農(nóng)村的“思想庫”、“智慧庫”，致使農(nóng)村自治組織難以找到合適的帶頭人，其嚴(yán)重后果是村級干部的基礎(chǔ)弱化。由于沒有充足的后備人才，村民們難以通過選舉，優(yōu)中選優(yōu)的選出德才兼?zhèn)涞膸ь^人，村“兩委”成員的選擇面越來越窄。這一現(xiàn)象帶來的直接后果就是優(yōu)秀農(nóng)村干部的缺失，農(nóng)村基層普遍存在著“矮子當(dāng)中選高個(gè)子”的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織逐漸失去凝聚力。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層民主自治存在問題的成因分析

（一）農(nóng)村人口市民化造成基層自治的群眾基礎(chǔ)弱化

隨著農(nóng)村人口的大量流動(dòng)，農(nóng)業(yè)人口的市民化，村級“兩委”的服務(wù)和管理對象已經(jīng)不是全體村民，在人口流出地區(qū)，村級組織面對的只是留下的那一部分村民；而在人口流入地區(qū)，如城中村、城郊結(jié)合部、工業(yè)集中區(qū)等，其服務(wù)和管理的對象又必須包括大量的外來人口。這種人口結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致了村級組織的工作任務(wù)并不完全與村民對應(yīng)，而只與地域?qū)?yīng)。離開原來的戶籍地后，村民原有的民主自治權(quán)利也就無法行使。在村民外出打工、承包種地都已是自主行為的條件下，村民與村委會之間的選舉和被選舉、村務(wù)監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系已日漸松弛，村“兩委”的工作內(nèi)容及相應(yīng)考核，以及決定村干部收入的都已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，而不是村民群眾。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)致基層自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱化

農(nóng)村土地問題不僅關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展和社會穩(wěn)定，也關(guān)系到每一位農(nóng)民的切身利益，它是當(dāng)前農(nóng)村基層自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一方面，建立在土地承包基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制所釋放出的潛力已經(jīng)接近飽和，而且由于農(nóng)村土地權(quán)益不夠明確，農(nóng)村土地的非農(nóng)化過程中農(nóng)民的權(quán)益往往受到嚴(yán)重傷害；另一方面，原來作為農(nóng)村基層運(yùn)轉(zhuǎn)主要支撐的土地農(nóng)業(yè)收益，在農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等取消及農(nóng)村發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，已經(jīng)無法為基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)提供最基本的物質(zhì)保障。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅要通過土地確權(quán)、耕地保護(hù)等制度，保障農(nóng)民基本的土地權(quán)益和未來的土地收益，更要考慮如何保障基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）戶籍制度改革滯后引發(fā)基層自治的基礎(chǔ)弱化

以戶籍為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘把人按照戶籍加以區(qū)分，戶籍成為居民享受民主權(quán)利和社會保障的憑證，沒有戶籍為依據(jù)就意味著基本權(quán)利的喪失，城鄉(xiāng)二元體制與經(jīng)濟(jì)社會日益融合的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)不相適應(yīng)。在城鎮(zhèn)，社區(qū)建設(shè)是依據(jù)居住區(qū)域而不是戶籍屬性劃分社區(qū)居民，以社區(qū)服務(wù)而不是以經(jīng)濟(jì)分配作為社區(qū)管理目標(biāo)，以構(gòu)建生活共同體而不是經(jīng)濟(jì)共同體來重新塑造社區(qū)責(zé)任。新修訂的《村民委員會組織法》規(guī)定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可以參加農(nóng)村基層自治組織選舉。然而，在農(nóng)村現(xiàn)有的社會治理結(jié)構(gòu)下，非戶籍人口加入了農(nóng)村基層自治組織就意味著加入了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就會侵害原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這種帶有明顯封閉性和排外性的社會管理，不僅阻礙了城鄉(xiāng)之間合適過渡性的形成，也無法滿足外來人員的訴求，使他們難以融入城市社會。

三、解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層民主自治問題的途徑

（一）加快農(nóng)村發(fā)展，夯實(shí)基層民主自治的基礎(chǔ)

改革開放30多年來，我國 經(jīng)濟(jì)社會取得了舉世矚目的偉大成就，但相對于城市的快速發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還比較落后，農(nóng)村大多數(shù)年輕壯勞力選擇外出打工，對于他們來說，沒有精力和時(shí)間也沒有動(dòng)力參與政治活動(dòng)。而留守在農(nóng)村的多是一些老人、婦女和兒童，他們有民主自治的要求卻無民主自治的能力。以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，大力加強(qiáng) 農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施的建設(shè)。一是實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)戰(zhàn)略。運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，盤活長期閑置的土地，并通過市場運(yùn)作，籌集建設(shè)資金，拉大城市框架，集聚人氣。二是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。按照統(tǒng)籌發(fā)展的原則，積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，著重抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)配套建設(shè)，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，增強(qiáng)集鎮(zhèn)吸納力。三是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。抓好農(nóng)村水利基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)，籌集資金，全面維修中小型水庫、堤防工程和排澇泵站等，加大農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)和改造力度，完善農(nóng)田管排體系，提高抗自然災(zāi)害的能力。要以市場為導(dǎo)向，以資本為紐帶，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以企業(yè)化為龍頭，帶動(dòng)中介組織、專業(yè)大戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化和專業(yè)化，增強(qiáng)農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加大普法宣傳，增強(qiáng)村民明主觀念和參與意識

當(dāng)前，部分農(nóng)村基層干部整體素質(zhì)不高，年齡結(jié)構(gòu)偏大，民主意識不強(qiáng)，工作能力偏弱，文化層次偏低，工作方式簡單，不能科學(xué)地實(shí)行民主集中制，不能有效地開展農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。部分村民群眾民主意識淡薄，不能正確行使民主權(quán)利，有的甚至抱著“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，主動(dòng)放棄民主權(quán)利的行使，不愿加入村務(wù)管理事務(wù)中來。因此，必須加大普法宣傳的力度，切實(shí)增強(qiáng)村民民主觀念和參與意識。注重正面引導(dǎo)，培養(yǎng)農(nóng)民平等意識。要通過電視、電臺、廣播、報(bào)紙等新聞媒體和會議、板報(bào)、墻報(bào)、座談等各種形式，向農(nóng)民宣傳民主思想、平等思想、法制思想。鼓勵(lì)群眾參政議政。采取典型示范，培養(yǎng)農(nóng)民民主意識。引導(dǎo)農(nóng)民嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》辦事，建立健全村民會議、村民代表會議、村民小組等自治組織，正確處理相互之間的關(guān)系。要引導(dǎo)農(nóng)民完善村民選舉程序，進(jìn)一步健全村級民主選舉制度。認(rèn)真執(zhí)行黨和國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。公開陽光操作，培養(yǎng)農(nóng)民主人意識。要制定、修改、完善村民自治章程，進(jìn)一步健全村級民主管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。要完善公開辦事程序，進(jìn)一步強(qiáng)化村級民主監(jiān)督制約機(jī)制。要認(rèn)真貫徹落實(shí)關(guān)于實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的有關(guān)規(guī)定，對村級重大事務(wù)、重大決策、財(cái)務(wù)管理、人事安排實(shí)行陽光操作，公開辦事程序，定期向村民公布報(bào)告，接受村民監(jiān)督檢查，培養(yǎng)農(nóng)民主人翁意識。

（三）強(qiáng)化支部作用，提升黨建引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的水平

農(nóng)村基層黨組織是新型城鎮(zhèn)化的直接組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。但實(shí)事求是地講，當(dāng)前基層黨組織在引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展、推進(jìn)基層民主的制度體系保障力度不夠。有的基層組織缺乏民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度保障，村務(wù)黨務(wù)公開不透明，民主集中不明顯，甚至出現(xiàn)“一言堂”、“一手包”現(xiàn)象。因此，必須切實(shí)加強(qiáng)黨支部的作用，為推進(jìn)基層民主提供保障。一要實(shí)行能人治村，把思想政治素質(zhì)高，廣大群眾擁護(hù)，創(chuàng)業(yè)能力強(qiáng)，想干事、能干事、干成事的優(yōu)秀人才選拔到村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子中來，并從政治上、經(jīng)濟(jì)上、生活上關(guān)心他們，充分調(diào)動(dòng)村干部建設(shè)新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性。二要實(shí)行黨員建村。把黨支部的工作核心放在政治建設(shè)上，建立黨員長效學(xué)習(xí)機(jī)制，加強(qiáng)黨員先進(jìn)性教育和社會主義核心價(jià)值觀教育，開展學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章活動(dòng)，不斷提高黨員的黨性意識。充分發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用。三要山西民主治村。

（四）加強(qiáng)組織建設(shè)，創(chuàng)新新形勢下基層民主管理有效機(jī)制

隨著新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，需要進(jìn)一步深化基層民主改革，充分發(fā)揮億萬基層民眾的參與、支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。健全三級聯(lián)動(dòng)的基層民主管理制度，擴(kuò)大有序民主。探索建立城鄉(xiāng)基層群眾自治制度與人民代表大會制度、人民政治協(xié)商制度建設(shè)之間的銜接和配套的體制機(jī)制，將社會民主建設(shè)與國家民主建設(shè)有效聯(lián)結(jié)起來，將基層社會不斷擴(kuò)大的民主參與愿望和訴求與國家不同層次的民主制度建設(shè)和我說結(jié)合起來，充分發(fā)揮基層民主自治制度在發(fā)展社會主義民主自治的大局中的基礎(chǔ)性作用。完善多元參與的基層民主治理體制，強(qiáng)化公共服務(wù)。構(gòu)建運(yùn)行高效、制度規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、服務(wù)重心下沉的農(nóng)村基層治理體系，為基層群眾自治發(fā)展提供強(qiáng)有力的政治保障。

參考文獻(xiàn)：

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