王明有

[摘要]董必武在新中國成立前后，就當(dāng)時(shí)我國的基本政治制度——人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了艱辛的探索，并就確立這一制度的必要性以及它的性質(zhì)、地位、職權(quán)、特征等作了深刻的闡述。他的這些探索為當(dāng)前加強(qiáng)和鞏固我國的人民代表大會(huì)制度提供了有益借鑒。

[關(guān)鍵詞]董必武；建國前后；人民代表大會(huì)制度

董必武是中華人民共和國的開國元?jiǎng)祝▏?，他長期擔(dān)任黨和國家的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，積累了豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)，對我國新民主主義的政治制度建設(shè)，特別是人民代表大會(huì)制度也作了艱辛探索，形成了較為完整的理論主張。筆者不揣淺陋，試著從以下幾個(gè)方面對董必武在建國前后關(guān)于人民代表大會(huì)制度建設(shè)的探索進(jìn)行闡述，以期引起拋磚引玉之作用。

一

首先，董必武提出新民主主義政權(quán)的組織形式就是人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)。隨著新民主主義革命勝利的不斷擴(kuò)大，如何建立代表廣大人民群眾的政權(quán)組織就成為擺在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前的一個(gè)迫切問題。1948年，他在《論新民主主義政權(quán)問題》一文中明確指出：“一個(gè)政權(quán)施行政策，要有許多機(jī)構(gòu)。拿我們新民主主義政權(quán)的機(jī)構(gòu)來說，有人民代表大會(huì)，有軍隊(duì)，有法院，有政府，政府內(nèi)又有民政、教育、財(cái)政、農(nóng)林等機(jī)構(gòu)?！盵1]他特別強(qiáng)調(diào)，在這些眾多的國家機(jī)構(gòu)里面，起著關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性作用的是人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)。早在1948年8月華北人民政府召開臨時(shí)人民代表大會(huì)時(shí)，董必武就非常明確地指出，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)將成為全國人民代表大會(huì)的前奏，我們政權(quán)的組織形式將是人民代表大會(huì)。

1951年9月，董必武發(fā)現(xiàn)，包括華北老解放區(qū)的很多干部，對人民代表會(huì)議在人民政權(quán)中的性質(zhì)和地位不清楚，為此，當(dāng)時(shí)的中央人民政府華北事務(wù)部，第一次召開了縣以上行政負(fù)責(zé)人會(huì)議。為了使會(huì)議達(dá)到預(yù)期的目的，他經(jīng)過精心準(zhǔn)備，專門作了《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》的報(bào)告。他在報(bào)告中對人民代表會(huì)議的地位、性質(zhì)等重要問題以及如何開好人民代表會(huì)議作了詳細(xì)闡述。當(dāng)時(shí)我們的干部大都忙于各種運(yùn)動(dòng)，無暇考慮我國的政治體制，董必武能夠在百忙之中潛心研究我國的政治體制，并針對人民代表會(huì)議進(jìn)行系統(tǒng)的闡述，實(shí)屬難能可貴。后來的實(shí)踐證明，董必武對我國新民主主義政權(quán)組織形式這些比較成熟的思考，不僅是正確的，而且是有遠(yuǎn)見的。

其次，董必武認(rèn)為我國人民代表大會(huì)的職權(quán)主要有三項(xiàng)。

第一，一個(gè)地區(qū)或全國的一切重大方針政策都必須由同級(jí)的人民代表大會(huì)來討論決定。人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)最重要的職權(quán)就是決定我國的一切重大問題，因?yàn)樗俏覈罡叩臋?quán)力機(jī)關(guān)。比如說，1948年8月舉行的華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，就要討論確定華北當(dāng)時(shí)乃至今后的重大任務(wù)，還有邊區(qū)政府的施政方針、工作報(bào)告、基本政策等。后來他又明確提出“這個(gè)代表大會(huì)，就是一切權(quán)力都要?dú)w它?！盵2]建國后的1951年，在回答有人提出的“誰是主人，誰是長工”這一問題時(shí)，董必武鮮明地指出：“只有人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是代表人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)，是代表人民做主人，這一點(diǎn)是必須認(rèn)清的?！盵3]全國或某一地區(qū)的一切重大問題的決定權(quán)，屬于全國或某一地區(qū)的人民代表大會(huì)。這實(shí)質(zhì)上是董必武“一切權(quán)力屬于人民”的新民主主義政權(quán)指導(dǎo)思想，在我國基本政治制度方面的重要體現(xiàn)，是對毛澤東同志的人民民主專政思想的有益補(bǔ)充。

第二，全國或某一地區(qū)的人民代表大會(huì)有權(quán)選舉和決定其同級(jí)國家機(jī)關(guān)的工作人員并監(jiān)督其工作。早在民主革命時(shí)期，董必武就提出“我們由人民代表大會(huì)選舉政府，政府的權(quán)力是由人民代表大會(huì)給的，它的工作要受人民代表大會(huì)限制，規(guī)定了才能做，沒有規(guī)定就不能做。如果有緊急措施，做了要向人民代表大會(huì)作報(bào)告，錯(cuò)了要受到批評，一直受到罷免的處分?！盵4]根據(jù)1951年我國當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，董必武強(qiáng)調(diào)指出，我們應(yīng)該抓緊建立能代行人民代表大會(huì)職權(quán)的人民代表會(huì)議，因?yàn)橹挥羞@樣，各級(jí)人民政府才能相應(yīng)產(chǎn)生。人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)有權(quán)選舉同級(jí)人民政府，并對其實(shí)施監(jiān)督。同級(jí)人民政府要對同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并自覺接受其監(jiān)督。由此可以看出，董必武憑借其深厚的政治法學(xué)理論素養(yǎng)，正確地指導(dǎo)了我國當(dāng)時(shí)的政權(quán)建設(shè)。

需要說明的是，人民代表大會(huì)選舉和決定國家機(jī)關(guān)的工作人員并監(jiān)督他們的工作，實(shí)質(zhì)上是發(fā)揚(yáng)人民民主、幫助國家機(jī)關(guān)的工作人員改進(jìn)并完成各項(xiàng)工作的最好方式。1954年9月，董必武在第一屆全國人大一次會(huì)議上講到全國人大對政府的監(jiān)督時(shí)，特意講到：“凡是認(rèn)真發(fā)揚(yáng)了民主，把人民政府的一切重大問題都提交人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)，在大會(huì)和小組會(huì)議上展開討論，并且充分進(jìn)行批評和自我批評的地方，那里人民的積極性和創(chuàng)造性就能得到發(fā)揮，政府工作就有朝氣，就可以少犯或不犯官僚主義的錯(cuò)誤?！盵5]筆者認(rèn)為，這些論述不僅當(dāng)時(shí)未過時(shí)，就是現(xiàn)在也具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。

第三，全國人民代表大會(huì)是我國唯一的立法機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)。董必武認(rèn)為，人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)不僅是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，還是我國的立法機(jī)關(guān)。也就是說一切法律只能由人民代表大會(huì)或人民代表會(huì)議審議通過才能成為真正意義的法律。當(dāng)然，必要的話，它也可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)制定法律。1954年5月，在中國共產(chǎn)黨第二次全國宣傳工作會(huì)議上的講話中，董必武再一次談到：“比如我們的憲法草案規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是國家唯一的立法機(jī)關(guān)。這就是說只有全國人民代表大會(huì)通過了的法規(guī)，才能叫做法律，它的意義是莊嚴(yán)的，通過它的手續(xù)是慎重的，它的公布是中華人民共和國主席的職權(quán)之一?！盵6]

再其次，董必武強(qiáng)調(diào)，在我國確立人民代表大會(huì)制度是新民主主義政權(quán)所必需的。何謂新民主主義呢？新民主主義這一概念是毛澤東在1940年所作的《新民主主義論》一文中正式提出來的。他把中國的民主主義革命分為新民主主義革命和舊民主主義革命，兩者的分界線就是1919年的五四運(yùn)動(dòng)。列寧曾說，一切革命的根本問題是國家政權(quán)問題。資產(chǎn)階級(jí)革命是這樣，新民主主義革命也是如此。董必武在1948年10月華北人民政府人民政權(quán)研究會(huì)上提出，政權(quán)既是關(guān)系千百萬人的生命和他們的生活方向，所以一切革命的政黨，最重要的問題，是奪取政權(quán)。那么政權(quán)是什么呢？“政權(quán)是一部分人代表著特定的階級(jí)，運(yùn)用國家的權(quán)力，發(fā)號(hào)施令，叫人民做什么事情，或禁止人民不得做什么事情。這樣的東西，就叫政權(quán)?！盵7]在這里，董必武用通俗的語言給“政權(quán)”下了一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

那么，我黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義政權(quán)的組織形式是什么呢？董必武非常明確地提出，我黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾建立的人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制度，就是新民主主義政權(quán)組織形式，這一形式完全適合我國國情。因?yàn)椋旱谝?，這一制度不是任何人憑空杜撰出來的，是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾經(jīng)過長期的革命斗爭總結(jié)出來的，并且實(shí)踐證明是正確的。第二，只有這一制度才能體現(xiàn)我們這個(gè)政權(quán)的本質(zhì)。我們的政權(quán)包括很多制度，土地制度、婚姻家庭制度、稅收制度、司法制度等，但沒有哪一項(xiàng)制度能代表我們國家的性質(zhì)，只有人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)才能體現(xiàn)國家的性質(zhì)。他還多次強(qiáng)調(diào)，這個(gè)基本制度不僅符合中國的國情，而且有巨大的優(yōu)越性。在《論新民主主義政權(quán)問題》中，他指出，現(xiàn)在我們的人民代表大會(huì)，它的代表性比蘇維埃廣泛些，比資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)更不用說了。所以用人民代表大會(huì)是能包括廣大的各民主階級(jí)的在內(nèi)的政權(quán)形式。隨著人民代表大會(huì)制度在全國的逐步實(shí)施，他進(jìn)一步說：“我們的政權(quán)機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)及各級(jí)人民政府。這樣的政權(quán)組織形式，是最好的基本的組織形式。它是最民主的、能包括一切人民群眾的組織。”[8]

建國后的1953年，面對在全國即將要實(shí)行普選的人民代表大會(huì)制度，董必武興奮地預(yù)言，我國人民一定會(huì)歡欣鼓舞地迎接這一個(gè)選舉運(yùn)動(dòng)，使我們?nèi)嗣衩裰髡?quán)建設(shè)更向前躍進(jìn)一步。

二

董必武在建國前后，運(yùn)用馬克思列寧主義的歷史唯物主義觀點(diǎn)，根據(jù)其對人民民主專政政權(quán)本質(zhì)的深刻認(rèn)識(shí)，比較完整地、系統(tǒng)地論述了即將在我國建立的人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制度的必要性、性質(zhì)、地位、職權(quán)等重大問題，這些論述為提高我國當(dāng)時(shí)干部的政治水平，建設(shè)人民民主專政的政權(quán)發(fā)揮了重要作用。

董必武對人民代表大會(huì)在我國國家政治生活中的性質(zhì)、地位等的闡述，是建國前后我們黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政政權(quán)建設(shè)的基本施政原則。中共黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國社會(huì)主義法制建設(shè)有了長足發(fā)展，作為基本政治制度的人民代表大會(huì)制度也日益完善。特別是黨的十八屆四中全會(huì)，正式通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這一決定提出并具體闡述了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，為我國的社會(huì)主義法治國家建設(shè)描繪了宏偉的藍(lán)圖。我們?yōu)槭裁匆罅ν菩蟹ㄖ螄医ㄔO(shè)？因?yàn)橹型鈬抑卫淼膶?shí)踐證明，法治盡管還有這樣那樣的不足，但到目前為止，應(yīng)該說還是最好的治理國家方式。當(dāng)然，實(shí)行依法治國，并不是說不要道德等其他方式了，只是說法在一個(gè)國家的治理中占據(jù)主要、支配的地位。堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和不斷完善我國的人民代表大會(huì)制度，確保人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行其職能，保證各項(xiàng)立法和重大決策能更好地體現(xiàn)全國人民的意志，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央十八大制定的政治建設(shè)和政治體制改革最重要的方針之一，需要我們積極努力地貫徹執(zhí)行。

董必武關(guān)于人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)的論述，對我們進(jìn)一步完善和增強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督機(jī)制有著重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。按照我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的主要職責(zé)，就是對“一府兩院”，即同級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院實(shí)施全方位監(jiān)督，這是我國大力推進(jìn)依法治國進(jìn)程，充分體現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)十分重要的方面。中外歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，不受監(jiān)督的權(quán)力百分之百地會(huì)產(chǎn)生腐敗。腐敗現(xiàn)象，不僅中國有，其他國家也有；不僅在發(fā)展中國家會(huì)產(chǎn)生，在像美國這樣的發(fā)達(dá)國家也會(huì)產(chǎn)生。消除腐敗在中國是一個(gè)難題，在世界范圍內(nèi)也是一個(gè)難題。在中國目前情況下，消除腐敗不僅要靠理想、信念、道德等的教育，更重要的是靠完善的黨紀(jì)、政紀(jì)、法律制度。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。應(yīng)該說，進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度，不斷鞏固和完善人民代表大會(huì)制度在依法治國進(jìn)程中的地位和作用，是從源頭上根除腐敗現(xiàn)象的法寶。

綜上所述，董必武在建國前后對我國人民代表大會(huì)制度的一些重大問題所作的探索，豐富和發(fā)展了毛澤東關(guān)于人民民主專政的思想，也為新中國成立后在我國確立人民代表大會(huì)制度，提供了重要的理論依據(jù)。挖掘和整理董必武這份珍貴的歷史遺產(chǎn)，對于當(dāng)前加強(qiáng)和完善我國的人民代表大會(huì)制度，鞏固和提高我黨的執(zhí)政能力，有著極為重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

[注釋]

[1][2][3][4][6][8]董必武選集[M].北京：人民出版社，1985.

[5]董必武法學(xué)文集[M].北京：法律出版社，2001.

[7]董必武.論社會(huì)主義民主和法制[M].北京：人民出版社，1979.