姚丹青

非營利組織在農村治理中的角色定位——基于多中心治理理論

姚丹青

［提要］改革開放以來，我國農村中出現的非營利組織既是維護農民個人的經濟和社會權利的現實需要，也是社會經濟發(fā)展的必然結果。隨著政府體制改革的不斷深化、市場經濟結構的轉型升級和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進一步發(fā)展，非營利組織以其獨特的功能和優(yōu)勢，將在農村社會治理過程中發(fā)揮不可小覷的作用。從多中心治理理論的視角，探析非營利組織在農村治理中的角色定位，以期更好地發(fā)揮非營利組織在農村治理中的作用。

非營利組織；農村；社會治理；多中心治理理論

黨的十八屆三中全會明確提出了創(chuàng)新社會治理體系以及推進治理能力現代化的總目標與任務，并具體提出了改進社會治理方式和激發(fā)社會組織活力的具體任務。非營利組織作為獨立于政府和市場的社會組織，在公共物品供給、生態(tài)環(huán)境保護、公平正義維護等方面均發(fā)揮著獨到的作用。而多中心治理理論作為公共管理領域出現的一種新理論，強調治理主體的多元化。基于此，本文在多中心治理理論的視角下研究非營利組織在農村治理中的角色定位，這對于推進我國社會治理體系創(chuàng)新，促進政府治理能力現代化具有重要的現實意義。

一、相關概念和理論

（一）農村非營利組織

農村非營利組織是非營利組織的一種特殊形式，是指在遵守國家法律法規(guī)、尊重社會公德的基礎上，以農民為參與主體或服務對象，以農村為主要場所，以維護農民權益、改善農村生產生活、推動農村社會的全面發(fā)展為主要目標而自發(fā)形成的社會組織。

（二）農村治理

農村治理是公共治理理論在農村中的應用。雖然目前還沒有對“治理”這一概念進行統(tǒng)一的界定，但對“農村治理”這一概念，我們可以理解為：農村的各管理主體通過合作協(xié)商的方式管理農村社會，處理農村公共事務，確定農村發(fā)展的共同目標，以增進農村的公共利益。

（三）多中心治理理論

多中心治理理論是一個復合的概念，以“多中心”為核心概念，是在多中心的概念上發(fā)展而來，其核心在于多個中心的競爭與合作。多中心理論以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互協(xié)商與合作的方式給予公民更多的選擇權和更好的服務，擴展了治理的公共性。它對社會治理最大的貢獻在于其主要思想是相對于一元或者單中心權威秩序而言，成功打破了以政府為單一主體的治理模式，啟發(fā)并構建了一個政府、市場、社會的三維框架。

二、農村治理模式的困境和出路

（一）農村治理模式的困境

農村治理關系著社會發(fā)展和國家穩(wěn)定，是我國基層社會治理的重要組成部分。改革開放至今，我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然實行著“鄉(xiāng)村村治”的治理模式，即在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立村民委員會，實行村民自治，它對農村發(fā)展有著重要的影響。但在肯定這一模式的前提下，我們更要看到它在實際運行中的不足和農村治理面臨的無奈困境。

1.治理主體單一

在農村治理中，政府占據了權威地位，成為治理的單一中心，獨自承擔著領導重任，在農村治理中仍然發(fā)揮著主導作用。作為農村社區(qū)自上而下的唯一領導主體，政府組織幾乎掌握了所有資源和權力。主要表現在：一是公共產品供給的主體單一。政府作為占主導地位的供給主體，在自身能力有限或資金不足的情況下，無法提供能滿足農民需求的公共產品；二是管理手段單一。政府在農村治理中仍以強制性的行政方式和法律方式為主。政府對公共事務實行單一向度的壟斷性和強制性的管理，通過掌握組織與資源的控制權來達到治理的目的。而村民委員會的獨立性和法律規(guī)定的自治性根本無法正常發(fā)揮，只能淪為政府權威的附屬品。因此，農村治理主體的過于單一極大限制了民主機制的健全和完善，不能發(fā)揮其應有的作用。

2.農村基層政治效能低下

在農村治理過程中，村兩委會，即村黨委會和村民委員會都各有其管理事務和管轄范圍，理論上都應該要充分發(fā)揮各自的效能和作用。但在實際運行中，村兩委會作為鄉(xiāng)村自治管理組織，和政府一樣也會面臨著政治效能低下的困境。主要體現在：一是基層組織渙散。農村村民居住和生產活動呈分散化，村民往往以村民小組為單位進行生活和生產活動，與其他村民小組之間缺乏交流和溝通，對集體事務關心程度不夠，從而導致整個行政村的組織程度不高；二是領導干部素質較低。農村基層干部多都是本地較為“德高望重”的人，大多數都是中老年人，因此其知識結構和思維方式難以緊跟時代的步伐和政策的變化，在村民中的帶動作用也就較差。此外，由于自己也從事農業(yè)生產活動，導致無法專心于自身的領導管理工作，其發(fā)揮的政治效能自然也不高。

3.農民缺乏對農村社會事務的話語權

農民參與農村社區(qū)活動和行使民主權利的廣度和深度都遠遠不夠，在對農村社會事務的參與方面缺少話語權。在社會主義市場經濟的轉型時期，由于村民的的農村社區(qū)意識不強、參與的主動性差、政治地位低下、經濟資源匱乏、整體素質偏低，無力把握市場和村政，因此村民對政府具有強烈的依賴性，治理關系為依附和庇護關系。同時，利益表達機制也不健全。雖然村民在政治上是村級權利的委托者和授權者，但由于他們科學文化水平低、接受政治信息少、利益渠道狹窄，在村級事務中處于從屬的地位，只能被動地依靠村級精英來表達自己的政治態(tài)度和經濟利益。因此，村民在失語的政治語境中，本能地把利益訴求與政治表達更多地寄托于村莊精英身上，依附于各種非正式組織乃至非法組織，自己不能成為基層權力的有力監(jiān)督者，導致基層政權出現無人監(jiān)管的局面。

（二）農村治理模式的出路

面對農村治理模式的重重困境，我們發(fā)現“鄉(xiāng)村村治”的模式已經無法適應新時期農村治理的新要求。在黨的十八屆三中全會提出改進社會治理方式和激發(fā)社會組織活力的具體任務這一背景下，我們必須思考村治的道路和模式。農村治理困境出現的根源是單中心治理體制，要想改變這一體制，出路在于在多中心治理理論的基礎上構建多中心的鄉(xiāng)村治理體系。讓政府、市場和社會之間形成協(xié)商合作機制，依靠多元治理主體的力量共同管理農村公共事務。因此，在多中心治理模式下，如何定位非營利組織在農村治理中的角色，對農村公共事務的管理和發(fā)展有著重要作用。

三、非營利組織在農村治理中的角色定位

（一）價值定位

農村治理的根本目的就是實現村民公共利益的最大化。為了實現這一目的，就必須關注公平和效率的關系。長期以來，政府為農村社會提供公共物品具有不平等性。例如，對農村基礎設施和教育經費的投入過低、城鄉(xiāng)受教育機會和社會保障機會不平等、農村醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度缺失等。村民本應享有的權益得不到維護，最主要原因還是在于政府能力和財力的有限。非營利組織在一定程度上可以彌補由政府供給公共物品的不足，為農村村民提供準公共物品，更好地滿足農村對公共物品的需求。因此既要實現公平又要注重效率，可以把追求社會公益當做宗旨的非營利組織作為公共物品供給的主體。由于它具有獨立性、自愿性和民間性特征，擁有多樣、靈活和平等的組織機構，在某些農村公共物品的供給中具有低成本高效率的優(yōu)勢。因此，在農村治理中，非營利組織所堅守的價值定位是兼顧效率與公平。

（二）主體地位

多中心治理理論下，農村治理的主體是多元化的，包括政府、市場和非營利組織等其他社會主體。雖然各治理主體是在自愿平等的基礎上共同協(xié)商合作，但是在這多重主體之間，政府在農村治理中的引導地位是不可動搖的。原因在于政府是我國國家和社會的主要治理者，它擁有國家政權，對社會公共事務進行管理是其職能所在，實現公共利益的最大化也是其目標要求。在政府職能轉變改革中，盡管要求政府從社會公共事務中有所退出，但其不能交出自己的引導地位，否則就背離了政府的基本職責。而且也只有政府才具有統(tǒng)籌引導整個社會資源進行社會治理的力量，我國非營利組織還不具備引導統(tǒng)籌作用。因此，只有在明確政府地位的情況下，非營利組織在農村社會治理中才能明確自己主體地位的具體職責是作為政府的補充角色，更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用，積極與政府、營利性組織和其他社會組織攜手合作，實現公共利益的最大化。

（三）功能定位

在當前社會環(huán)境不斷變化的環(huán)境下，政府作為單一權力中心治理社會事務已經無法適應發(fā)展的需求，非營利組織作為獨立于政府與市場之外的第三部門，在農村治理中有著重要的中介功能。一是充當農民需求表達的中介。作為公民社會中一種最積極、最具有社會效益的組織形式，非營利組織可以更接近農民生活，了解農民需求，可以通過參與政府決策表達農民的需求。還可以利用其民間性的特征，協(xié)調不同利益集團之間的矛盾和沖突，作為相互溝通和理解的中介橋梁，促進問題的解決；二是充當社會服務所需資金的籌集和分配的中介。在農村治理中，非營利組織除了可以直接提供某些農村社會服務外，還可以利用能動員民間資源的優(yōu)勢，為公民提供參與公益事業(yè)的機會，在政府顧及不到的農村社會產品供給和服務上，自愿出資出力。此外，非營利組織還可以在通過接收捐款和籌集資金的方式，分配給提供農村社會服務的機構，這有利于彌補政府對農村社會服務投入不足的問題；三是充當企業(yè)和農戶之間的中介。家庭聯(lián)產承包責任制已經無法適應市場經濟的不斷發(fā)展，農民只有組織起來通過優(yōu)勢互補才能提高市場競爭力。建立農戶之間的經濟合作型非營利組織，可以有效地發(fā)揮懂技術、會管理、熟悉市場的農業(yè)龍頭企業(yè)及農村專業(yè)大戶的帶動作用，實現技術、信息、資源、市場共享，將千家萬戶分散的小生產與千變萬化統(tǒng)一的大市場對接起來，從而增強農民抵御市場風險的能力。因此，非營利組織又是龍頭企業(yè)和農戶之間的重要中介，既能維護農民利益，又能降低龍頭企業(yè)與眾多分散農戶連接交易的成本。

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［責任編輯：上官濤］

姚丹青（1992—），女，西南大學政治與公共管理學院碩士，研究方向為公共部門人力資源管理、行政管理。（重慶北碚區(qū)400715）