陳志　張?zhí)炷?/p>

在現(xiàn)代社會，政府將承受更多的職責，因為人們隨著社會發(fā)展有了更多的一致性追求目標即公共需求增多，而這些追求很難由個人集體或某個組織來實現(xiàn)，而政府作為公共利益訴求的產(chǎn)物，被視為首先考慮對象，盡管存在著種種責難。由政府提供公共物品被認為是理所當然的事，同時公共物品的首要特性（非競爭和非排他性）注定私人很難主動提供，搭便車的心理抑制了私人投資欲望。但是政府不是一個生來只會做好事，不會做壞事的道德楷模，其一旦產(chǎn)生就有了與公共利益不一致的相對獨立的自身利益，在古今中外都不乏公共利益被濫用和假公共利益之名實則偏離扭曲甚至損害公共利益的政府活動，政府畢竟是由人來運作。公共物品這塊巨大的利益蛋糕引發(fā)權力尋租的虎視眈眈。眾所周知，法律是對權力的最好約束，但怎樣約束？不能約束過死以致公共物品供給萎縮，這是在浪費社會資源，同時降低人們生活水平。于是法律又想到了市場，市場在促進效率財富提升在目前來說有著舉足輕重的地位。但市場也因為自身缺陷失靈而為人詬病。所以法律要在政府和市場間進行權衡。需要說明的是政府和市場之間的選擇并不是一種純粹的或二選一的問題，而是一個程度問題。

單純的市場提供存在著嚴格的成本——收益考量，并且市場中的每一員的評判標準也不唯一，其不可能將公共利益作為其主要考慮因素。相反，對公共物品提供的考慮因素有：①資質風險承受能力。公共物品大多是高度專業(yè)化，需要大資本投入，風險巨大的項目，市場滿足條件的主體并不太多。②利潤因素，其肯定傾向于高于成本的最大化利潤回報，這使得公共物品作為面向全體社會公民的目標得不到落實③傾向于短期獲得投資回報。財富在運動中才能創(chuàng)造更多利潤。若資本長期套牢沉淀，則其只有以超額利潤作為等價回報，但這往往會引起公眾反抗。完全的市場化也會構成對政府公共責任的沖擊。若政府完全剝離公共物品責任，其存在意義將大打折扣，社會將被私人控制，公眾的“生殺大權”將掌握在壟斷集團的手中。而當公共物品完全由政府計劃調配的時候，則也有其公平與效率失衡問題。如當前社會廣泛批評的“形象工程”，“豆腐渣工程”，重復建設，準公共產(chǎn)品支出過多，大量資金流向公共自留地（如政府的樓堂館所），行政經(jīng)費支出膨脹，機構龐大卻效率低下，善于推脫責任。

為了避免市場失靈和政府的官僚主義成本的拖累，實現(xiàn)在盡可能少的增加居民負擔的情況下，公共物品的有效供給最大化，社會福利的提高，就要將市場一樣的過程和動因加入到非市場部門的職能之中，而不是相反，政府的相對優(yōu)勢就能得以實現(xiàn)，并減少政府對整個社會強制干預和官僚化的侵蝕。

在這方面，提供公共物品，融合政府和市場世界各國已有諸多嘗試，總結如下：

一、協(xié)議提供，即通過招標、承包形式。如很多市政工程的建設和維護，多采取此種，以使有資質企業(yè)用最低價投標，減少政府投入成本。但此間也產(chǎn)生了眾多行賄受賄丑聞，具備資質企業(yè)倒賣合同造成質量低劣，頻繁維護。必須建立更多硬性標準，分離招標部門和決定中標部門的職能。

二、政府授權經(jīng)營的BOT模式，由民間資本投資，授予其一定期限的特許經(jīng)營權以獲利回收投資。此種有利于融資，避免有限的政府支出被某個項目大量占用并及時提供社會急需的基礎設施等。但這也使得前期民眾得付出比較高的代價。這就需要政府權衡限價標準，使得民眾承受和企業(yè)投資回報之間平衡。

三、經(jīng)濟資助，為了彌補企業(yè)過高的成本如研發(fā)技術成本和人力成本。鼓勵技術進步環(huán)境保護節(jié)能措施開展，擴大就業(yè)人員，政府以稅收優(yōu)惠融資貸款等給予政策傾斜，促進市場中的民資進入前期高風險的公共服務項目。

四、政府參股模式。類似于前者，但通常由政府國家控股，投入到戰(zhàn)略性又不能由私人掌控的公共項目中，如大型國家工程。其主要是有力吸引民資，帶動實體經(jīng)濟發(fā)展，擴展投資渠道，同時也加速公共工程建設進程。當然也得打消市場疑慮，使信賴利益得到保護。

五、破除政府專營壟斷，提供法律保護，準許由資格市場主體參與的公共物品領域。在如教育、醫(yī)療、鹽業(yè)、電力、通信等作出明確的法律規(guī)范，在保障民眾基本需求的基礎上，由市場提供差別化服務，滿足各層次需求，促進消費活躍市場，使資源有效利用，同時激勵政府對市場挑戰(zhàn)作出相應改革，激發(fā)創(chuàng)造力。

六、培育第三方非營利公益組織。政府和市場有時受制于法律和成本等制約而不能快速有針對回應公眾對公共物品的需求。如民間救援組織，公眾健身設施等。大力發(fā)展這些組織有利于在政府和市場缺位時的有效補救，同時形成對政府的鞭策和市場的引導（產(chǎn)品畢竟是市場提供）。

市場以其成本優(yōu)勢創(chuàng)造了優(yōu)勢，政府以其對社會發(fā)展的整體考量可持續(xù)發(fā)展，弱勢群體保護。公平等優(yōu)勢。具體在選擇程度原則上，則需要法律創(chuàng)造更大的空間，調配好兩者關系。

首先要考慮的有需求多少時效問題。公共物品需求中有兩個突出相異種類。其一是短時間突發(fā)的公共問題引起的短時間大量需求。另一種是長久持續(xù)穩(wěn)定變化的大面積需求。前一種往往需要政府提前儲備并在發(fā)生時有序快速統(tǒng)一調配，并且以免費或極低價格提供，不計成本。如在各種自然災害，突發(fā)疫情撲殺可疑活禽等。這是政府的完全責任，不可能由市場完成。法律要做的就是規(guī)范化應對措施，明確責任主體和監(jiān)督主體，促進民眾對政府職責和財政監(jiān)督，而長久持續(xù)的大面積需求，則要更多的倚重市場參與，至于參與形式則因事而異。這是因為，政府財力有限，人力有限，我們不可能回到政府包辦所有的計劃經(jīng)濟時代，同時市場的活力能更好的滿足公眾需求。法律此時則要明確政府的監(jiān)督責任本著盡量使市場活力釋放，同時又要滿足社會公平理念要求，并給與適當補貼或參與。

其二，對政府忍受高昂成本的法律限制。政府提供公共物品的戰(zhàn)略規(guī)劃使其能承受更高的成本，更長久的低回報，甚至是完全虧損狀態(tài)。但政府不可能無限制不顧稅收收入的支出，過于超前的建設而對公眾社會所帶來的正外部性卻相當有限，這樣不僅浪費政府資金且投入不到公眾急需的領域，反而擾亂市場經(jīng)濟秩序，嚴重的甚至引發(fā)通貨膨脹高啟，政府信用評級降低的財政危機等一系列連鎖反應。那么法律在平衡政府可忍受的成本限制則應是：①至少要保證現(xiàn)有的公共物品提供的資金；②預留應急和調整的資金余地；③承受的超過市場平均成本的代價至少使中短期可預見的公眾福利增加，而不是太長遠看不到的理應下一代人完成的事情。代際之間犧牲差距不能太過懸殊以至生產(chǎn)力不可能這么快提升以彌補當代人的福利損失。如在一個貧困縣城建設豪華政府辦公樓卻美其名曰防止以后重復建設也能樹立新面貌吸引投資。正確的對成本高估應是以可靠地質量和對市場引導帶動性，并預留發(fā)展空間。這就需要預算更加透明，嚴控地方債規(guī)模，確立公共物品優(yōu)先等級標準。

其三，由市場參與時獲利幅度和民眾可忍受的支出增加。通常在政府和市場都能有效提高的領域不需考慮此問題，因為此時主要是引入市場來競爭，破除政府壟斷，壓低成本。而當政府不得不依靠市場來補充的領域，市場則會以退出相威脅，逼迫讓步，政府又不能以強制手段破壞市場信賴而得不償失。所以需要法律明確下來使雙方互相信任又令公眾滿意。①市場參與獲利周期。這個可以參照最長期國債，市場參與進來某種程度上市政府向市場借債。②吸引的資金應主要是市場中的沉淀資本避險資本，政府提供的參與項目只有比其當前的避險方法稍有競爭力就好。③當超過了民眾價格承受能力，政府提供經(jīng)濟補助時，既要讓大多數(shù)人享受到又要滿足上一段中所說的條件，實質上可以將市場獲利等同政府所認同的成本高估。④風險與利潤的對等。政府不能毫無保留地承受所有風險，市場參與也要承擔市場上的一般風險，并索要與其相當?shù)睦麧櫥貓蟆?/p>

綜上，對公共物品的有效供給，需要法律規(guī)范下的供給主體多元，供給機制多樣，提高供給效率和收益。雖然這些抽象而不可測，但法律若做到上述限制明確化規(guī)定，規(guī)制政府權力，擴大政府信息公布，滿足公眾監(jiān)督要求，落實責任主體，當應該可以在接受的范圍內相對于市場有些許效率損失，卻帶來社會福利的大幅提高。（作者單位：吉林財經(jīng)大學）