熊飛雄

農(nóng)地三權(quán)分置的提出，細(xì)分了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新了各權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式，但由于農(nóng)地三權(quán)分置制度目前尚處于構(gòu)建之中，尚未根據(jù)農(nóng)地新問題、新情況就農(nóng)地三權(quán)分置做出具體規(guī)定，延用當(dāng)前的相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定，很容易導(dǎo)致相關(guān)風(fēng)險的發(fā)生，有必要對可能出現(xiàn)的較大風(fēng)險進(jìn)行探討，并提出防范的對策。

一、防范農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險

當(dāng)前的政策法規(guī)并未對經(jīng)營權(quán)受讓主體資格進(jìn)行限制，任何第三方都可以參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)地經(jīng)營者。為了防范農(nóng)地非農(nóng)化的風(fēng)險，應(yīng)對形成嚴(yán)格的經(jīng)營者資格審查制清單，從源頭上控制農(nóng)地非農(nóng)化的風(fēng)險。包括但不限于審查經(jīng)營權(quán)受讓人的以下內(nèi)容：其一，審查經(jīng)營者是否具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)，以防破壞農(nóng)地；其二，審查經(jīng)營者擬開展的項(xiàng)目是否符合土地性質(zhì)，以防改變農(nóng)地用途；其三，審查經(jīng)營者擬開展項(xiàng)目的規(guī)劃，以防囤地居奇。

此外，農(nóng)地承包權(quán)是不能夠流轉(zhuǎn)的，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)才可以被流轉(zhuǎn)。為了便于確定流轉(zhuǎn)后的權(quán)利歸屬，應(yīng)當(dāng)建立完善的農(nóng)地承包合同、農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同管理制度。為了保證經(jīng)營權(quán)人在租賃農(nóng)地之后能夠穩(wěn)定地實(shí)行其權(quán)利，因此必須賦予分離后的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)采取登記生效主義，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移通過公示使得權(quán)利之外的第三人所知，也便于農(nóng)地所有權(quán)人進(jìn)行監(jiān)督。此外，農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離采取登記生效主義，不能因農(nóng)地承包權(quán)的登記，而推定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)毋須登記的，畢竟農(nóng)地承包權(quán)是發(fā)生在農(nóng)戶和農(nóng)村集體之間，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是發(fā)生在農(nóng)戶和經(jīng)營者之間。不過，農(nóng)地承包權(quán)登記是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)登記的前提，只有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)明確了，才能進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

二、 防范農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)風(fēng)險

在我們爺爺輩的那一代農(nóng)民，農(nóng)村土地養(yǎng)活了自己，養(yǎng)育了家庭后代，他們對農(nóng)地已經(jīng)產(chǎn)生了情感，見不得土地被撂荒?，F(xiàn)在的農(nóng)村還存在年近八旬的老人進(jìn)行農(nóng)耕活動的現(xiàn)象，這并不是因?yàn)樗麄兏F困，而是因?yàn)椴辉缚吹酵恋亓袒模谵r(nóng)村經(jīng)?？梢月牭嚼弦惠呣r(nóng)民的擔(dān)憂，“等我們這一輩人都過世了，農(nóng)地都沒人耕了”。但是現(xiàn)代的青壯年，基本上在思想上擺托了農(nóng)地的束縛，而從未有過“鄉(xiāng)土情節(jié)”的外來工商資本者，更加不會在乎農(nóng)地是否撂荒與否，而是在于資本逐利。

對于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營者的目的更多地在于將土地置于市場中進(jìn)行資本化，再通過流轉(zhuǎn)出去獲得其中的市場溢價，將土地從實(shí)體經(jīng)濟(jì)拖入到虛擬經(jīng)濟(jì)中去，通過“站在風(fēng)口，講故事”的運(yùn)作手段，不斷地轉(zhuǎn)手流轉(zhuǎn)，使土地陷入無限的流轉(zhuǎn)之中，炮制新一輪的“土地流轉(zhuǎn)熱潮”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中。尤其，一旦被國外大資本將土地流轉(zhuǎn)作為工具，有組織地資本運(yùn)作，長期將農(nóng)地置于流轉(zhuǎn)過程，那將會嚴(yán)重危及到國家的糧食安全。

為了應(yīng)對農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，需要從兩方面加以應(yīng)對。首先，規(guī)定“定向流轉(zhuǎn)”，即農(nóng)地只能從農(nóng)地承包權(quán)人向農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)人之間、土地承包人之間不能相互流轉(zhuǎn)。此舉并不會影響實(shí)際進(jìn)行農(nóng)耕的農(nóng)民之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，因?yàn)檗r(nóng)民既可以作為承包權(quán)人又可以作為經(jīng)營權(quán)人，但限制了純粹只作為農(nóng)地承包權(quán)人的農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)，如此能有效控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的秩序。其次，規(guī)定經(jīng)營權(quán)人對承租農(nóng)地逾期兩年不經(jīng)營的，應(yīng)繳納相應(yīng)滯耕金，逾期五年不經(jīng)營的可以由承包人單方面解除租賃合同，以此約束經(jīng)營者對農(nóng)地“囤而不耕”，阻卻企業(yè)將所承租土地?zé)o限流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。

三、 防范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化風(fēng)險

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型的獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)，基于此可以形成以土地使用為標(biāo)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，即通過締結(jié)土地租賃合同，經(jīng)營者獲得經(jīng)營土地的權(quán)利，并負(fù)有向承包法支付對價的義務(wù)，而承包人獲得從經(jīng)營者處獲得收益的權(quán)利，并負(fù)有將土地交由經(jīng)營者使用的義務(wù)。從合同法理上分析，這屬于典型的債權(quán)類型，并非屬于物權(quán)。

在現(xiàn)行《物權(quán)法》中將“土地承包經(jīng)營權(quán)”章置于“用益物權(quán)”編之下，在該法律規(guī)定中土地承包經(jīng)營權(quán)顯然屬于用益物權(quán)，這是在立法實(shí)踐中做出的一種回應(yīng)，而在學(xué)術(shù)界也不乏該觀念的支持者，可以追溯到“土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地使用權(quán)制度的確立”[1]觀點(diǎn)的提出。

主張土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的出發(fā)點(diǎn)在于物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)能夠進(jìn)入市場流通環(huán)節(jié)，能夠促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成。不可否認(rèn)，物權(quán)的絕對所有權(quán)能夠具有更好的控制力和穩(wěn)定性，能夠增加農(nóng)業(yè)投資者的信心。通過《物權(quán)法》的“物權(quán)化”，目前的土地承包經(jīng)營被當(dāng)作物權(quán)對待，在農(nóng)地三權(quán)分置以后，土地承包經(jīng)營權(quán)被分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，那么很容易發(fā)生土地承包權(quán)和土地經(jīng)營物權(quán)性的再次強(qiáng)化。在農(nóng)地“三權(quán)”公私屬性認(rèn)定上，尤其是土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)完整性私權(quán)，其被物權(quán)化的風(fēng)險更大。

在農(nóng)地三權(quán)分置框架中，配置的農(nóng)地所有權(quán)是最弱的，土地經(jīng)營權(quán)是最強(qiáng)勢，本是防止農(nóng)地所有權(quán)人基于所有權(quán)干涉經(jīng)營權(quán)人，而一旦將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造以后，其在法律關(guān)系上更具有強(qiáng)勢地位，很有可能反過來侵犯土地承包權(quán)和土地所有權(quán)。對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物化風(fēng)險的防范，應(yīng)對相關(guān)立法進(jìn)行修改，比如在《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)的表述進(jìn)行拆分，同時在《物權(quán)法》中將有關(guān)土地承包法的內(nèi)容刪去，在現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上形成《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法》，將農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)單列成章，并規(guī)定各自的性質(zhì)。（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）