陳經(jīng)偉

“雙引擎”是在2015年《政府工作報(bào)告》中提出的深化經(jīng)濟(jì)體制改革政府工作的目標(biāo)與內(nèi)容，也是黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”具體實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)。啟動(dòng)金融“雙引擎”就是啟動(dòng)包含著“有效政府”和“有效金融市場(chǎng)”兩方面的具體內(nèi)容，它要求政府在金融領(lǐng)域中“有所為而有所不為”，同時(shí)要求市場(chǎng)主體在金融法律法規(guī)范圍內(nèi)有效地發(fā)揮其市場(chǎng)配置功能和最大限度地發(fā)揮其積極性。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來完善各方面體制機(jī)制，以及通過進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能等措施，為發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。這也意味著，作為經(jīng)濟(jì)體制改革重要組成部分的金融改革，其前提是通過法治化手段明確新常態(tài)下政府在金融體系中具體作用及其行為邊界。

政府在金融體系中的作用邏輯

在金融領(lǐng)域著名的米什金“八大金融謎團(tuán)”描述了在世界范圍內(nèi)有一個(gè)共有現(xiàn)象，那就是金融體系是經(jīng)濟(jì)中受到政府最嚴(yán)格管理的部門之一。它一方面說明了沒有政府介入的金融市場(chǎng)在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)中是不存在的，且在市場(chǎng)各細(xì)分領(lǐng)域或者行業(yè)當(dāng)中，政府對(duì)金融市場(chǎng)的作用及其明顯和基礎(chǔ)的，同時(shí)說明了在有效政府和有效金融市場(chǎng)之間具有一定的特殊性和復(fù)雜形態(tài)。

在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家里，在經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史演變過程后，政府對(duì)金融業(yè)一般不采取直接“提供”或“生產(chǎn)”的做法來介入該行業(yè)，而是采取提供基層性的純公共產(chǎn)品——正式金融規(guī)則（即法律）的形式對(duì)金融業(yè)進(jìn)行規(guī)制，所涉及的內(nèi)容在深度和廣度上都是其它行業(yè)所不及的。這一做法與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)、文化觀念和歷史有關(guān)。

轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)金融處于零起點(diǎn)，政府在金融市場(chǎng)所中所發(fā)揮的作用和使用的方法與手段與發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家有一定差異性，即金融業(yè)發(fā)展中的絕大部分機(jī)構(gòu)都是改革初期由政府（中央或地方）或政府部門“生產(chǎn)”出來的，其主要表現(xiàn)在：政府在分權(quán)的過程首先要“創(chuàng)造”一個(gè)金融市場(chǎng)，且在金融制度變遷過程中通過強(qiáng)制性行政手段，替代一部分尚不發(fā)育的或殘缺不全、運(yùn)行失效的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)，通過直接或間接地參與金融企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、決策經(jīng)營(yíng)運(yùn)作等手段，組織金融市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和有效運(yùn)用。

從文化理念上講，中國(guó)的“集體主義”和“大局為重”治國(guó)理念以及中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的是“經(jīng)邦濟(jì)世”和“經(jīng)世濟(jì)民”等思想，使得自古以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展就離不開政府的積極作用。這也意味著，如福山先生新著《政治秩序和政治衰落》所言，“一個(gè)秩序良好的社會(huì)需要三個(gè)構(gòu)成要素：強(qiáng)政府、法治和民主問責(zé)；且三者缺一不可”，構(gòu)建一個(gè)良治社會(huì)下政府應(yīng)有的作用及其行為邊界以及企業(yè)和居民等和諧共享的金融體制新機(jī)制，才能夠使得我國(guó)各項(xiàng)金融改革措施具有可操作性。

當(dāng)然，政府與金融市場(chǎng)關(guān)系在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)是一個(gè)演變和與時(shí)俱進(jìn)的過程，如果我們沒有由表及里地探索和厘清不同改革階段的差異性，只是在強(qiáng)政府和弱市場(chǎng)以及政府少一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)等層面簡(jiǎn)單談?wù)?，將很難指引我們下一步的金融改革與實(shí)踐工作，以及實(shí)現(xiàn)有效政府和有效金融市場(chǎng)雙重目標(biāo)。

政府已有作用與行為邊界變遷要求

始于20世紀(jì)80年代初的中國(guó)金融改革過程中的政府發(fā)揮積極作用和以政府主導(dǎo)（替代）為特征的金融制度變遷，可以說是中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展奇跡的“密鑰”，所取得的成效是有目共睹的。

一是中國(guó)金融市場(chǎng)的“創(chuàng)造性”生成。自中國(guó)人民銀行從財(cái)政部分離，到中農(nóng)工建四大專業(yè)銀行從中國(guó)人民銀行分離，到保險(xiǎn)公司、信托投資公司、城市信用社、農(nóng)村信用社、財(cái)務(wù)公司、租賃公司等各類準(zhǔn)銀行金融機(jī)構(gòu)設(shè)立；從證券業(yè)由銀行業(yè)和信托業(yè)逐步分離，到中國(guó)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”和“分業(yè)監(jiān)管”金融體系的最終基本形成，其過程中主要依靠政府力量且通過行政性分權(quán)與金融分權(quán)方式推動(dòng)。

二是政府推動(dòng)金融法治建設(shè)。1993年12月國(guó)務(wù)院的《關(guān)于金融體制改革的決定》發(fā)布開啟了中國(guó)金融法治之路，《決定》包含：人民銀行職能轉(zhuǎn)換，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)相分離，以及銀行業(yè)、信托業(yè)和證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)管理等內(nèi)容。在該《決定》精神指引下，中國(guó)先后制定了包括：《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融相關(guān)法律22部，同時(shí)建立了包括金融法規(guī)、金融規(guī)章和規(guī)范性文件三個(gè)層次的政府金融規(guī)制金融規(guī)則體系。

三是各項(xiàng)金融改革措施穩(wěn)步推進(jìn)。不論是2003年初實(shí)施的中國(guó)銀行業(yè)“抓兩頭、帶中間”商業(yè)化戰(zhàn)略改革、政策性金融機(jī)構(gòu)的“分賬管理”和“機(jī)構(gòu)分立”方案、證券市場(chǎng)“股權(quán)分置”和保險(xiǎn)業(yè)等各項(xiàng)改革，還是優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)、改善小微企業(yè)金融服務(wù)、外匯匯率并軌和推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換、加強(qiáng)外匯儲(chǔ)備管理、匯率和利率市場(chǎng)化等各項(xiàng)改革，其制定和具體措施過程都離不開政府（含地方政府）主導(dǎo)或者引導(dǎo)作用。

四是國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)處置和國(guó)際金融危機(jī)積極應(yīng)對(duì)。從20世紀(jì)90年代的“中農(nóng)信”、“海南發(fā)展銀行”和“廣東國(guó)際信托”行政性關(guān)閉以及“中銀信托”收購(gòu)，到四大金融管理公司的成立、剝離不良資產(chǎn)和四大國(guó)有商業(yè)銀行改革的推進(jìn)，到近年的溫州等區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)處理，政府在其中擔(dān)當(dāng)重要角色。1998年的東南亞金融危機(jī)和2008年美國(guó)“次貸危機(jī)”引發(fā)的世界范圍內(nèi)金融風(fēng)波，中國(guó)政府所采取的積極應(yīng)對(duì)措施也是載入歷史手冊(cè)的。

歸納三十多年來政府在推動(dòng)中國(guó)金融改革方面的作用，我們可以用兩點(diǎn)結(jié)果直接說明：第一，多年來整體金融運(yùn)行基本穩(wěn)定且支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，使得中國(guó)崛起的同時(shí)成為世界一個(gè)歷史性事件；第二，中國(guó)成為世界上當(dāng)之無愧的一個(gè)金融大國(guó)和擁有非常重要的資源的同時(shí)，有“中國(guó)金融資產(chǎn)亞洲第二”和“中國(guó)家庭財(cái)富總額全球排名第三”之稱，即中國(guó)在2015年底擁有將約3.3萬億美元的外匯儲(chǔ)備的同時(shí)，近年來的全社會(huì)總儲(chǔ)蓄率達(dá)52%和家庭儲(chǔ)蓄率在20%左右。

但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能等制度變遷與“認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)”的需要，以及為解決諸如金融體系資源配置效率依然低下和打破金融業(yè)“高速低效”路徑的依賴等金融體系改革發(fā)展至今仍然存在著一些根本性問題，使中國(guó)豐富的金融資源服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，重新認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府在這一段時(shí)期內(nèi)的基礎(chǔ)作用，并通過法治化手段界定政府在金融體系中的行為邊界，它將成為下一步中國(guó)金融改革不可缺少的內(nèi)容之一。

政府作用邊界的不足之處

目前，在貨幣發(fā)行、貨幣政策、金融穩(wěn)定、外匯管理和金融分業(yè)監(jiān)管等方面需要政府介入，這也是世界范圍內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家常見的國(guó)家金融管理職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，政府作用及其行為邊界大框架是比較清晰的，且國(guó)家法規(guī)體系已經(jīng)對(duì)于哪個(gè)政府部門負(fù)責(zé)哪部分內(nèi)容進(jìn)行了界定，其作用是明確政府行為的同時(shí)規(guī)范參與金融活動(dòng)的各方行為以及保障正式金融規(guī)則和金融活動(dòng)秩序的“有效性”。

但中國(guó)畢竟處于轉(zhuǎn)型過程中，金融領(lǐng)域面臨和遇到的很多問題和發(fā)達(dá)國(guó)家不一樣，法治建設(shè)又是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。轉(zhuǎn)型時(shí)期的另一特點(diǎn)是，從政府內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)來看，除了“一行三會(huì)”代表政府介入市場(chǎng)并行使金融監(jiān)管職能以外，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、各級(jí)地方政府等還具有一定的金融監(jiān)管或者介入權(quán)利，面對(duì)一些新經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的新金融內(nèi)容和完善金融市場(chǎng)體系建設(shè)以及國(guó)家金融戰(zhàn)略等現(xiàn)實(shí)問題，這種制度安排往往又體現(xiàn)為“空白”或者不清晰的，比較明顯的有以下幾點(diǎn)。

誰來推動(dòng)并落實(shí)政府金融規(guī)制改革？與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，轉(zhuǎn)型過程中的中國(guó)金融正式規(guī)則體系的推動(dòng)與形成路徑往往由政府內(nèi)部不同金融監(jiān)管部門主導(dǎo)，金融監(jiān)管工作中所出現(xiàn)的問題往往不是在“法”的層面，而是體現(xiàn)在各種貼近實(shí)際操作的各種“規(guī)”的效率性和協(xié)調(diào)性方面（如股票市場(chǎng)熔斷規(guī)制推出幾天就被迫停止）。進(jìn)一步來說，中國(guó)目前已制定金融相關(guān)法律22部和法律授權(quán)范圍內(nèi)的政府金融規(guī)制（含各地方政府）約四千項(xiàng)，其中的政府金融規(guī)制包括：金融法規(guī)（國(guó)務(wù)院令、暫行條例、通知、規(guī)定、辦法等）、金融規(guī)章（令、公告、管理辦法、管理規(guī)定、暫行辦法等）和規(guī)范性文件（指導(dǎo)意見、指導(dǎo)通知、補(bǔ)充通知等）三個(gè)層次。正因?yàn)檫@個(gè)復(fù)雜規(guī)則體系的形成，很多是在政府的行政性分權(quán)與金融分權(quán)過程中，按照“一行三會(huì)”行政管理“慣性”和各種部門工作需要決定的，無法滿足新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和規(guī)則內(nèi)部構(gòu)成的摩擦與沖突與不協(xié)調(diào)成為可能。

誰來負(fù)責(zé)完善金融基礎(chǔ)“軟”設(shè)施建設(shè)？金融基礎(chǔ)“軟”設(shè)施不同于“看得見和摸得著”的道路、橋梁和港口等“硬”基礎(chǔ)設(shè)施，也非各金融機(jī)構(gòu)辦公用房和設(shè)備設(shè)施，它屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的公共品范疇，主要包括：法律基礎(chǔ)實(shí)施、征信體系、金融信息和公司治理基礎(chǔ)設(shè)施以及流動(dòng)性基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，它決定著中國(guó)金融業(yè)“效率性”和發(fā)展“可能性”等維度，而且，金融基礎(chǔ)“軟”設(shè)施的效率是金融系統(tǒng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率的上限，金融基礎(chǔ)“軟”設(shè)施安全是中國(guó)金融安全的最根本保障。也就是說，目前阻礙中國(guó)金融進(jìn)一步發(fā)展瓶頸的一項(xiàng)重要內(nèi)容是金融基礎(chǔ)“軟”設(shè)施建設(shè)水平問題，那么，新常態(tài)下由哪些政府部門來“提供”或“生產(chǎn)”這一公共品是需要進(jìn)一步細(xì)化和界定的。

誰來彌補(bǔ)金融市場(chǎng)體系中的不足？中國(guó)金融業(yè)畢竟是“舶來品”，金融市場(chǎng)體系完善需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，其中一些金融市場(chǎng)機(jī)制及其組織機(jī)構(gòu)形成，在沒有配套的法規(guī)和稅收政策支持下，單單依靠純粹的市場(chǎng)行為是難于有效實(shí)施的，政府作用表現(xiàn)是通過各種有效手段或相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)體系構(gòu)成當(dāng)中不足的部分進(jìn)行必要的補(bǔ)充。另外，中國(guó)金融發(fā)展過程中發(fā)生的特有互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)，在“一行三會(huì)”各管一攤和地方政府負(fù)責(zé)審批與發(fā)展沖動(dòng)矛盾作用下，區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)金融頻發(fā)，我們不得不對(duì)“誰生的小孩誰負(fù)責(zé)養(yǎng)”政府金融工作機(jī)制進(jìn)行反思，對(duì)中央各金融監(jiān)管部門之間以及中央金融監(jiān)管和地方政府之間的行為邊界進(jìn)一步細(xì)化，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府工作內(nèi)容之一。

誰來完善縣域金融體系建設(shè)和農(nóng)村金融市場(chǎng)體系供給側(cè)改革？與歐美國(guó)家“先進(jìn)農(nóng)村、落后城市”狀態(tài)不同，與中國(guó)“二元經(jīng)濟(jì)”相互配套是縣域金融模式。多年來是中國(guó)金融體系當(dāng)中最為薄弱的環(huán)節(jié)，縣域和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)效率低下等問題一直困擾著業(yè)界和決策層，單單依靠目前的商業(yè)銀行模式（主要表現(xiàn)為商業(yè)銀行與村鎮(zhèn)銀行在縣城和農(nóng)商行、農(nóng)信社和郵政儲(chǔ)蓄銀行分支機(jī)構(gòu)扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層）很難解決。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融的“內(nèi)生弱質(zhì)性”是各國(guó)政府介入的基本邏輯，但政府介入以何種方式介入，以及構(gòu)建與中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的多元化縣域金融模式，和探討“縣域金融”改革改革路線圖（縣域農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社（會(huì)）和小額貸款公司）的“四位一體”和“四個(gè)層次”的農(nóng)村金融供給體系的構(gòu)建進(jìn)行設(shè)計(jì)，是新常態(tài)下政府金融工作重點(diǎn)邊界內(nèi)容之一。

誰具體負(fù)責(zé)國(guó)家金融戰(zhàn)略與國(guó)家金融安全？2015年1月《國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》的實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)家金融安全是國(guó)家安全的時(shí)代要義和核心內(nèi)容之一，然而，國(guó)家金融戰(zhàn)略是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，它一方面需要落實(shí)相應(yīng)的實(shí)施主體和路線圖設(shè)計(jì)，另一方面要助推和支持金融技術(shù)、金融互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)設(shè)備和金融風(fēng)險(xiǎn)防控軟件系統(tǒng)以及金融安全設(shè)備等的“國(guó)產(chǎn)化”建設(shè)，不然只是停留在概念和“口號(hào)”層面。比較可行的做法是，由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)和建立相對(duì)固定專業(yè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)實(shí)施，同時(shí)調(diào)動(dòng)中國(guó)特色新型智庫(kù)以及不同專業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)智慧和力量來共同參與，制定一套確實(shí)可行和邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹皩?duì)外”和“對(duì)內(nèi)”未來國(guó)家金融戰(zhàn)略實(shí)施方案。

新常態(tài)下政府的應(yīng)對(duì)之道

在邏輯上，在政府與金融市場(chǎng)關(guān)系當(dāng)中，只要我們理解政府在金融體系發(fā)展中的正向作用機(jī)制以及解決轉(zhuǎn)型時(shí)期金融體系結(jié)構(gòu)中的若干“短板”內(nèi)容，并按照十八大四中全會(huì)的“依法治國(guó)”理念對(duì)政府行為邊界用法規(guī)給予界定和約束，讓金融領(lǐng)域微觀主體最大限度地調(diào)動(dòng)其積極性，使中國(guó)豐富的金融資源成為提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)資源配置效率的引導(dǎo)性力量，也就是實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用了。

政府作用機(jī)制觀念轉(zhuǎn)變。政府各金融監(jiān)管部門及其行為邊界主要是從“監(jiān)督”和“管理”到“制定更好金融規(guī)則”和“有效監(jiān)督”職能轉(zhuǎn)變，明確誰是政府金融規(guī)制的協(xié)調(diào)主體（是否需要專門政府立規(guī)機(jī)構(gòu)？或者由新成立的國(guó)辦金融事務(wù)局擔(dān)當(dāng)？）以及政府金融規(guī)則制定過程中的流程化設(shè)計(jì)（立規(guī)與執(zhí)行機(jī)制相互分離、社會(huì)參與及定期評(píng)估機(jī)制）等內(nèi)容，形成一個(gè)良性循環(huán)和制度化的立法和立規(guī)模式：實(shí)踐先行與積累——學(xué)界思辨與找出本質(zhì)——形成理論和實(shí)踐正反饋效用——政府及金融監(jiān)管部門根據(jù)實(shí)踐需要和研究者理論建議提出相應(yīng)的立法和立規(guī)的理念與訴求——構(gòu)建相應(yīng)的正式金融規(guī)則（法律框架或政府金融規(guī)制）——指導(dǎo)實(shí)踐和規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展。

充分發(fā)揮中國(guó)特色新型智庫(kù)在中國(guó)金融改革中的作用。中國(guó)金融經(jīng)過多年改革，已經(jīng)形成了它特有的政府金融規(guī)制體系與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，下一步的金融改革往往是“牽一發(fā)動(dòng)全身”和“系統(tǒng)工程”的重大改革，面對(duì)如此復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，需要政府建設(shè)中國(guó)特色新型金融智庫(kù)并調(diào)動(dòng)社會(huì)更多的力量，對(duì)各項(xiàng)金融改革措施、實(shí)施方案和政府金融規(guī)制進(jìn)行充分論證并開展相應(yīng)的前瞻性、針對(duì)性、儲(chǔ)備性政策研究，通過制度化安排不同政府部門工作職責(zé)和協(xié)調(diào)部署以及明確改革方案制定的集思廣益和決策程序過程，避免逼于輿論而內(nèi)部或者“拍腦袋”形成。

彌補(bǔ)社會(huì)信用體系與征信業(yè)發(fā)展的“短板”。信用是金融業(yè)生存的根基，銀行信用、企業(yè)信用和個(gè)人信用三者相互約束和激勵(lì)且共同作用金融業(yè)持續(xù)發(fā)展。然而，轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)金融發(fā)展的路徑往往依賴于國(guó)家信用和政府“背書”這一機(jī)制，忽略了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中企業(yè)信用與個(gè)人信用這兩項(xiàng)自我強(qiáng)化機(jī)制的建設(shè)，其結(jié)果體現(xiàn)是，社會(huì)信用體系制度建設(shè)滯后和企業(yè)與個(gè)人的信號(hào)顯示（“信用報(bào)告”）作用不明顯等，也就成為中國(guó)融資成本“居高不下”重要原因之一。企業(yè)信用和個(gè)人信用的建立需要時(shí)間沉淀，企業(yè)和個(gè)人的各種“片斷”信用需要具有公信力的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行加工并給出評(píng)價(jià)報(bào)告，企業(yè)和個(gè)人在金融交易過程中才能夠真正使用（金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可）。中國(guó)征信業(yè)最初由人民銀行主導(dǎo)，之后由國(guó)家發(fā)改委全面推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，目前基本完成了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼制度和信用信息共享交換平臺(tái)等基本定位，下一步的針對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的其他政府部門和地方政府的協(xié)調(diào)和介入模式，需要法治和制度化措施給予明確和界定。

彌補(bǔ)政策性金融體系的“短板”。政策性金融以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、國(guó)家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標(biāo)而采取的金融手段。目前，隨著“一帶一路”、“4.0工業(yè)化”、“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”、“生態(tài)文明建設(shè)”、“棚戶區(qū)改造” 、“城鎮(zhèn)化”和“普惠金融”等戰(zhàn)略性的實(shí)施，這也意味現(xiàn)在的政府目標(biāo)與改革初期已經(jīng)發(fā)生了較大變化，以改革初期條件所建立的國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為主體的政策性金融體系已經(jīng)不能夠適應(yīng)新時(shí)期的需要，加強(qiáng)政策性金融體系頂層設(shè)計(jì)和加大政策性金融改革力度，明確不同政府部門在其中的職能和行為邊界，已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的使命。

彌補(bǔ)合作金融體系的“短板”。合作金融是伴隨合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展起來的一種信用活動(dòng)形式，各國(guó)實(shí)踐說明，合作金融由于在解決信息不對(duì)稱、操作小額貸款和信用貸款方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它在金融市場(chǎng)中往往同商業(yè)性金融、政策性金融構(gòu)成三足鼎立的結(jié)構(gòu)。中國(guó)在改革開放初期曾經(jīng)建立以農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村信用社和城市信用社為主體的合作金融體系，但以“關(guān)停并轉(zhuǎn)”為告終，目前各地方政府正積極探索農(nóng)村資金互助組織發(fā)展模式，下一步政府任何對(duì)合作金融體系的進(jìn)行重構(gòu)，推進(jìn)合作金融與普惠金融協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，需要政府給予頂層設(shè)計(jì)和政府參與行為與模式進(jìn)行界定。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所）