高　琦

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

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全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者的民事責(zé)任研究
——以美國立法與實(shí)踐為視角

高琦

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

摘要：隨著全球衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)的不斷發(fā)展與應(yīng)用，全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者面臨著一系列法律的風(fēng)險(xiǎn)并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，主要為合同責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)美國國內(nèi)法及司法判例的發(fā)展，衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)侵權(quán)具有可訴性；且隨著產(chǎn)品責(zé)任法的現(xiàn)代化，已顯現(xiàn)出由產(chǎn)品責(zé)任調(diào)整衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)侵權(quán)的趨勢(shì)。中國可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有侵權(quán)責(zé)任制度，進(jìn)而制定適合中國國情的衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)侵權(quán)責(zé)任。

關(guān)鍵詞：全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)； 衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)侵權(quán)； 民事責(zé)任； 產(chǎn)品責(zé)任； 服務(wù)責(zé)任

一、概述

(一)全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)

根UNISPACE①的定義，全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)GNSS(Global Navigation Satellite System)，“是一種外空無線電定位系統(tǒng)。無論何種天氣, 它都可以向在地球表面、空中或外空正確配置該設(shè)備的使用者提供 24小時(shí)、三維方位、速度和時(shí)間的信息, 該系統(tǒng)衛(wèi)星提供的信息可以將方位計(jì)算精確到米, 甚至精確到厘米”②。 GNSS的關(guān)鍵作用是提供時(shí)間、空間基準(zhǔn)和所有與位置相關(guān)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息。[1]

由于GNSS系統(tǒng)在國家安全和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中有著不可或缺的重要作用,世界各主要大國都在競(jìng)相發(fā)展獨(dú)立自主的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。目前，全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國際委員會(huì)(ICG)確認(rèn)了全球四大衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)提供者(provider)，即美國GPS、俄羅斯GLONASS、歐盟GALILEO(伽利略)以及中國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)(BDS/COMPASS)。[2]此外，為了增強(qiáng)以上全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的精準(zhǔn)度，許多國家還開發(fā)了全球衛(wèi)星導(dǎo)航增強(qiáng)系統(tǒng)。以下，筆者將以美國GPS系統(tǒng)為研究對(duì)象，分析國家在衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)中應(yīng)該承擔(dān)的國內(nèi)法責(zé)任。

(二)全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的應(yīng)用及風(fēng)險(xiǎn)

隨著全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)的不斷完善，全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的市場(chǎng)應(yīng)用也日趨廣泛，從最早應(yīng)用于軍用定位和導(dǎo)航，逐步擴(kuò)展到民用，并滲透至國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門，成為繼移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)之后的全球第三個(gè)發(fā)展最快的電子信息產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。歐洲全球衛(wèi)星導(dǎo)航監(jiān)督局(GSA)在2012年發(fā)布的市場(chǎng)預(yù)測(cè)報(bào)告顯示，GNSS民用市場(chǎng)正在快速發(fā)展，截至2015年全球GNSS市場(chǎng)規(guī)模將超過 2 000億歐元(約合2 600億美元)。截至2016年，市場(chǎng)總規(guī)模預(yù)計(jì)將以平均每年13%的速度增長(zhǎng)?？v觀整個(gè)GNSS市場(chǎng)的占有份額，道路導(dǎo)航和基于位置服務(wù)仍高居榜首，可以預(yù)見，GNSS應(yīng)用將成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡囊徊糠諿3]。

但是，由于GNSS技術(shù)的復(fù)雜性、導(dǎo)航系統(tǒng)的多樣性、導(dǎo)航應(yīng)用的全球性以及導(dǎo)航活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性③，GNSS服務(wù)提供者面臨著一系列可引發(fā)法律后果的潛在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)Galileo聯(lián)合執(zhí)行體法律專家Chiara Luccchini Gilera分析，GNSS服務(wù)提供者面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括系統(tǒng)運(yùn)行具備完全營運(yùn)能力之前和之后兩個(gè)階段，前者主要與系統(tǒng)資產(chǎn)有關(guān)；后者主要來源于信號(hào)傳輸。[4]根據(jù)國際民航組織全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)專家小組(GNSSP)④的報(bào)告，隨著GNSS的逐漸普及和對(duì)GNSS系統(tǒng)依賴程度的不斷提高，GNSS被干擾后產(chǎn)生的后果也將越來越嚴(yán)重，因而必須認(rèn)真考慮GNSS導(dǎo)航信號(hào)脆弱性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括衛(wèi)星系統(tǒng)運(yùn)作產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)⑤及終止或部分停止服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。上述任何一種風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性后果，特別是高度依賴此項(xiàng)服務(wù)的民航和應(yīng)急救援領(lǐng)域。因此，全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者如何應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，如何確定法律責(zé)任成為當(dāng)務(wù)之急。

二、全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者責(zé)任的類型化分析

全球衛(wèi)星導(dǎo)航作為外空商業(yè)化活動(dòng)之一，近年來吸引了眾多公眾目光。由于美國GPS、俄羅斯GLONASS以及中國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)分別由美國、俄羅斯和中國政府運(yùn)作，是軍民共用的系統(tǒng)，當(dāng)發(fā)生GNSS系統(tǒng)故障或信號(hào)缺陷的訴訟時(shí)，如果上述系統(tǒng)的服務(wù)提供者援引國家及其財(cái)產(chǎn)豁免理論主張豁免，就不會(huì)引發(fā)法律責(zé)任的問題。歐洲Galileo系統(tǒng)是轉(zhuǎn)為民用的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，由歐盟及歐洲航天局共同所有，這使得原來的純理論問題轉(zhuǎn)化為實(shí)務(wù)問題，引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。具體到GNSS服務(wù)提供者的法律責(zé)任，需要厘清以下幾種責(zé)任：合同責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任(包含產(chǎn)品責(zé)任、服務(wù)責(zé)任)。

(一)合同責(zé)任

合同責(zé)任是以協(xié)議或明確的合同為基礎(chǔ)而在合同當(dāng)事人之間形成的特定法律關(guān)系。全球衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)中主要存在以下兩種合同關(guān)系：

第一，全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者提供了付費(fèi)服務(wù)，如Galieo提供的商業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)信號(hào)服務(wù)提供者之間以及基礎(chǔ)信號(hào)服務(wù)商與增強(qiáng)信號(hào)服務(wù)提供者形成的合同關(guān)系，此時(shí)因該類服務(wù)基于合同而產(chǎn)生，因此，應(yīng)按照合同法中關(guān)于“違約責(zé)任”或“違約救濟(jì)”的相關(guān)規(guī)定確定其責(zé)任。

第二，衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者與衛(wèi)星導(dǎo)航空間設(shè)置、地面設(shè)置及其他基礎(chǔ)設(shè)備商間也存在合同關(guān)系。例如：對(duì)于GPS衛(wèi)星的制造，美國空軍采用“授權(quán)協(xié)議”的方式與私人參與者簽訂合作合同，他們之間形成了穩(wěn)定的合同關(guān)系；由于合同方制造的衛(wèi)星產(chǎn)品質(zhì)量問題導(dǎo)致的損害賠償問題，應(yīng)由各國國內(nèi)合同法或產(chǎn)品責(zé)任法進(jìn)行調(diào)整。1996年美國空軍將GPSIIF衛(wèi)星的研制合同授予波音公司。此后，2008年美國空軍與洛克希德·馬丁公司簽訂合同，授權(quán)該公司研制和生產(chǎn)8顆GPSIIIA衛(wèi)星。

合同關(guān)系主要由合同所確立的具體權(quán)利關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，因此，需具體情況具體分析，不是文章探討和研究的重點(diǎn)。

(二)侵權(quán)責(zé)任

與合同責(zé)任相對(duì)應(yīng)的另一種責(zé)任是非合同責(zé)任，或稱為侵權(quán)責(zé)任，是指非由合同關(guān)系而產(chǎn)生的損害所引起的責(zé)任。侵權(quán)責(zé)任是指民事主體因?qū)嵤┣謾?quán)行為而應(yīng)承擔(dān)的民事法律后果。在全球衛(wèi)星導(dǎo)航法律關(guān)系中，存在兩種因?qū)Ш叫盘?hào)產(chǎn)生的侵權(quán)問題:當(dāng)基礎(chǔ)信號(hào)與增強(qiáng)信號(hào)服務(wù)提供者提供開放服務(wù)時(shí)，服務(wù)提供者與用戶間并無合同關(guān)系，所以當(dāng)系統(tǒng)故障、系統(tǒng)維護(hù)或衛(wèi)星退役時(shí)，就可能出現(xiàn)衛(wèi)星數(shù)量不足，導(dǎo)致導(dǎo)航信號(hào)缺失或精確下降等問題；或者，當(dāng)全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)服務(wù)提供者主動(dòng)停止播發(fā)信號(hào)或降低信號(hào)精度，也會(huì)導(dǎo)致導(dǎo)航信號(hào)缺失或精確下降。盡管，美國GPS通過換信的方式向國際民航組織提交了承諾函，提供免費(fèi)服務(wù)的衛(wèi)星導(dǎo)航開放服務(wù)，同時(shí)就服務(wù)的質(zhì)量和時(shí)限等做出承諾。⑥但是，但這種承諾不是無條件的，如果當(dāng)該服務(wù)妨礙到“軍用及國土安全”時(shí)，美國政府有權(quán)降低、暫?；蚪K止某地區(qū)的衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)。

目前，《責(zé)任公約》主要是用于由外空物體“物理碰撞”引發(fā)的國際責(zé)任，并不能解決因無形的“導(dǎo)航信號(hào)”致?lián)p問題。⑦由此產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任，可以依據(jù)各國的國內(nèi)法進(jìn)行歸責(zé)。但問題是，應(yīng)如何認(rèn)定因全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)缺失或降低信號(hào)精度產(chǎn)生的具體侵權(quán)責(zé)任，該類責(zé)任應(yīng)屬于服務(wù)責(zé)任還是產(chǎn)品責(zé)任？筆者從美國法的角度，研究此類行為的可訴性以及可以適用的責(zé)任類型。

三、全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障侵權(quán)的可訴性分析

依據(jù)《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》[5]規(guī)定，滿足以下幾個(gè)條件時(shí)方能適用該法起訴美國政府：

第一，可歸因于國家的侵權(quán)行為有三類：(1)“聯(lián)邦機(jī)關(guān)”，指各行政部門，各軍事部門，美國各獨(dú)立機(jī)關(guān)、主要為實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦服務(wù)或作為聯(lián)邦機(jī)關(guān)活動(dòng)的各種公司，但不包括與合眾國進(jìn)行交易的締約者。(2)“政府雇員”，包括任何聯(lián)邦機(jī)關(guān)的官員或雇員，陸軍或海軍官兵，根據(jù)第32編第316條、第502條、第503條、第504條或第505條，正從事訓(xùn)練或執(zhí)勤的國民警衛(wèi)隊(duì)成員，和以聯(lián)邦機(jī)關(guān)的名義，暫時(shí)地或永久地在合眾國的工作部門中，根據(jù)官方職權(quán)活動(dòng)的人員，而不考慮是否領(lǐng)取報(bào)償。(3)“在職務(wù)或雇用范圍內(nèi)活動(dòng)”，對(duì)于美國陸軍或海軍官兵和第32編第101條第3款規(guī)定的國民警衛(wèi)隊(duì)成員，是指進(jìn)行不超出職責(zé)界限的活動(dòng)。

第二，侵權(quán)行為的方式：該侵權(quán)行為可以是疏忽或錯(cuò)誤的“作為”或“不作為”造成的“財(cái)產(chǎn)損失或損害”以及“人身傷害或死亡”。⑧

第三，侵權(quán)行為的限制：對(duì)于發(fā)生在外國的事項(xiàng)而引起的權(quán)利請(qǐng)求，不適用該法。即《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》對(duì)侵權(quán)行為的范圍做出了限制，只解決侵權(quán)行為發(fā)生在美國的損害賠償案件，對(duì)于發(fā)生在美國領(lǐng)域境外的任何損害均不承擔(dān)責(zé)任。⑨

鑒于此，人們有理由相信：(1)對(duì)于美國科羅拉多州主控站錯(cuò)誤信息上傳導(dǎo)致GPS導(dǎo)航錯(cuò)誤的侵權(quán)，無論美國用戶，還是外國用戶均可根據(jù)侵權(quán)行為地的法律主張權(quán)利。由于侵權(quán)行為地是美國科羅拉多州，因此可以援用《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》的規(guī)定起訴美國政府。⑩(2)對(duì)于非主控站錯(cuò)誤而是由于衛(wèi)星星座故障引起的侵權(quán)，則不能依據(jù)《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》起訴美國。這是因?yàn)椋?967年《外空條約》第2條規(guī)定：“各國不得通過主權(quán)要求，使用或占領(lǐng)等方法，以及其他任何措施，把外層空間(包括月球和其他天體)據(jù)為己有”。亦即，外層空間不屬于任何國家也不受任何國家法院的管轄。而且，美國聯(lián)邦最高法院的判決[6]確認(rèn)了“外空”屬于美國境外，因此，不能適用《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》。

此案對(duì)GPS故障或信號(hào)錯(cuò)誤造成損害的案件具有借鑒意義，是因?yàn)椋旱谝?，提供燈塔服?wù)與GPS服務(wù)的主體均為美國政府，盡管運(yùn)營與管理機(jī)構(gòu)不同，但是其行為均可歸因于國家。第二，燈塔服務(wù)與GPS服務(wù)均屬于導(dǎo)航服務(wù)，并且實(shí)踐中兩種導(dǎo)航與用戶間均建立了長(zhǎng)期的“依賴”或“信賴”關(guān)系，因此，GPS服務(wù)提供者或美國應(yīng)該對(duì)故障或信號(hào)錯(cuò)誤負(fù)有一定的“注意義務(wù)”，對(duì)故障不僅應(yīng)發(fā)布信息而且還應(yīng)盡到檢修維護(hù)的義務(wù)。

四、全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障侵權(quán)的責(zé)任分析

如前所述，當(dāng)基礎(chǔ)信號(hào)與增強(qiáng)信號(hào)服務(wù)提供者提供開放服務(wù)時(shí)，服務(wù)提供者與用戶間并無合同關(guān)系，導(dǎo)致導(dǎo)航信號(hào)缺失或精確下降產(chǎn)生侵權(quán)的情況有兩種：一種是系統(tǒng)故障、系統(tǒng)維護(hù)或衛(wèi)星退役時(shí)，由于衛(wèi)星數(shù)量不足導(dǎo)致信號(hào)缺失或精度下降；另一種是全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)服務(wù)提供者主動(dòng)停止播發(fā)信號(hào)或降低信號(hào)精度。

由此，就引發(fā)了以下兩點(diǎn)思考：第一，既然基礎(chǔ)信號(hào)服務(wù)提供者與增強(qiáng)信號(hào)提供者提供的是“開放服務(wù)”，那么由此產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任是否屬于“服務(wù)責(zé)任”？第二，眾所周知，導(dǎo)航衛(wèi)星的主要作用是為用戶提供導(dǎo)航、定位、授時(shí)服務(wù)，導(dǎo)航信號(hào)是GNSS導(dǎo)航衛(wèi)星的產(chǎn)物,也是實(shí)現(xiàn)導(dǎo)航衛(wèi)星功能的惟一方式，那么是否可以將導(dǎo)航信號(hào)當(dāng)作導(dǎo)航活動(dòng)的“產(chǎn)品”，由導(dǎo)航信號(hào)故障或缺陷產(chǎn)生的損失適用“產(chǎn)品責(zé)任”？

(一)全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障與“服務(wù)責(zé)任”？

探討“服務(wù)責(zé)任”的前提是厘清服務(wù)的概念。美國《第三次侵權(quán)法重述：產(chǎn)品責(zé)任》第19條的規(guī)定：“(a)產(chǎn)品是指通過山野銷售供給人們使用或消費(fèi)的有形動(dòng)產(chǎn)。其它類別，如不動(dòng)產(chǎn)和電，當(dāng)其供應(yīng)和使用方式與前述有形動(dòng)產(chǎn)的供應(yīng)與使用方式相似時(shí)，也屬于產(chǎn)品；(b)服務(wù)，即是以商業(yè)方式提供的服務(wù)，不是產(chǎn)品；(c)人體血液和人體組織，即使是以商業(yè)方式提供的，也不適用于本重述?！币虼?，該重述只是用排除法說明“服務(wù)不是產(chǎn)品”，卻未明確服務(wù)的定義以及因服務(wù)缺陷或瑕疵導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任。

此外，具有法律借鑒價(jià)值的服務(wù)定義，可以參考世界貿(mào)易組織烏拉圭回合談判的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》(GeneralAgreementonTradeinServices，GATS)的規(guī)定。GATS第1條第3款(b)項(xiàng)規(guī)定，就本協(xié)議而言，服務(wù)包括任何部門的任何服務(wù)，但在行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)除外。此外又規(guī)定“行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)”，系指既不依據(jù)商業(yè)基礎(chǔ)提供，也不與一個(gè)或多個(gè)服務(wù)提供者競(jìng)爭(zhēng)的任何服務(wù)。[7]顯然世界貿(mào)易組織是以排除方式來界定了服務(wù)的范圍，對(duì)于GATS所確定的服務(wù)范圍,應(yīng)嚴(yán)格按照其附件規(guī)定判斷。在此，人們遺憾地發(fā)現(xiàn)，在GATS服務(wù)中并沒有GNSS服務(wù)一項(xiàng)。究其原因，正是因?yàn)镚NSS服務(wù)多為免費(fèi)服務(wù)，因此，并不屬于服務(wù)貿(mào)易的范疇。

服務(wù)一詞在國際法范疇、各國國內(nèi)法學(xué)領(lǐng)域，并不存在統(tǒng)一的定義。那么什么才是服務(wù)呢？筆者認(rèn)為，服務(wù)具有如下屬性：首先，服務(wù)不具有產(chǎn)品的有形特征，而是以無形的勞務(wù)為表征的作為或者不作為。此為服務(wù)與產(chǎn)品的主要區(qū)別。其次，服務(wù)是由特定人向特定人或不特定人以直接或者間接的形式給付的作為或者不作為。最后，服務(wù)能夠滿足消費(fèi)者的某些需求。同產(chǎn)品一樣，服務(wù)也是具有特定的使用價(jià)值，如果不具有價(jià)值，服務(wù)也就不會(huì)作為消費(fèi)的對(duì)象而存在。正是因?yàn)榉?wù)能滿足個(gè)體的某些需求，服務(wù)才在特定的服務(wù)提供者與服務(wù)接受者之間形成服務(wù)法律關(guān)系。

對(duì)照以上特點(diǎn)，似乎可以得出結(jié)論——GNSS播發(fā)導(dǎo)航信號(hào)的行為同時(shí)滿足以上特征，因此，GNSS播發(fā)導(dǎo)航信號(hào)的行為應(yīng)該屬于服務(wù)。那么，美國是否存在調(diào)整服務(wù)者責(zé)任的法律規(guī)制呢？答案是否定的，在美國的法律體系中并沒有獨(dú)立的服務(wù)責(zé)任制度規(guī)范。一般的服務(wù)侵權(quán)被包含在過失責(zé)任(negligence liability)理論體系中，而對(duì)醫(yī)療和律師等專業(yè)服務(wù)則有專門的專家責(zé)任(malpractice、professional responsibility)制度來加以規(guī)范。對(duì)于采用侵權(quán)責(zé)任處理專家對(duì)第三人的責(zé)任問題，受害者可以依據(jù)職業(yè)過失、違約、違反忠實(shí)義務(wù)等多重訴訟請(qǐng)求向法院起訴。但是，專家責(zé)任的規(guī)則原則是過錯(cuò)責(zé)任，需要有行為的違法性損害因果關(guān)系和加害人的過錯(cuò)為要件。[8]因此，如果將GNSS服務(wù)提供者當(dāng)作“專家”時(shí)，據(jù)此確定GNSS系統(tǒng)故障或信號(hào)缺失導(dǎo)致第三人損害，就需要由受害人對(duì)損害進(jìn)行舉證。問題是， GNSS屬于高科技行業(yè)，一般受害人作為非專業(yè)技術(shù)人員很難就信號(hào)錯(cuò)誤或瑕疵進(jìn)行舉證，這樣就增加了受害人舉證的負(fù)擔(dān)、增大獲得賠償?shù)碾y度，形成事實(shí)上的不平等、不公正。筆者認(rèn)為GNSS導(dǎo)航服務(wù)具有高科技性、全球性、高危險(xiǎn)性和復(fù)雜性，適用“過錯(cuò)責(zé)任”確定此類危險(xiǎn)活動(dòng)的責(zé)任對(duì)受害方顯失公平，明顯不合適。因此，不能用美國的特殊服務(wù)責(zé)任——專家責(zé)任制度，確定全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障或缺陷導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任。

(二)全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障與“產(chǎn)品責(zé)任”？

產(chǎn)品責(zé)任法是美國各州的保留立法領(lǐng)域,但是在統(tǒng)一各州產(chǎn)品責(zé)任法日益高漲的呼聲下,美國商務(wù)部于1979年頒布了《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任示范法》,其規(guī)定了產(chǎn)品的三要素：“具有真正價(jià)值、為進(jìn)入市場(chǎng)而生產(chǎn)以及能作為部件、零售交付或作為組裝整件，但人體組織、器官和血液除外[9]”。此外，美國法學(xué)會(huì)主持編撰的《第三次侵權(quán)行為法重述》在統(tǒng)一各州的產(chǎn)品責(zé)任法方面也起到了獨(dú)特的作用。盡管重述是在總結(jié)以往判例的基礎(chǔ)上形成的學(xué)理，但對(duì)法官和律師的司法實(shí)務(wù)具有重要的指引作用。《第三次侵權(quán)法重述：產(chǎn)品責(zé)任》第19條對(duì)“產(chǎn)品”的定義做了如下規(guī)定：“(a)產(chǎn)品是指通過山野銷售供給人們使用或消費(fèi)的有形動(dòng)產(chǎn)。其它類別，如不動(dòng)產(chǎn)和電，當(dāng)其供應(yīng)和使用方式與前述有形動(dòng)產(chǎn)的供應(yīng)與使用方式相似時(shí)，也屬于產(chǎn)品；(b)服務(wù)，即使是以商業(yè)方式提供的服務(wù)，不是產(chǎn)品；(c)人體血液和人體組織，即使是以商業(yè)方式提供的，也不適用于本重述?！?/p>

但是，在美國法院的實(shí)踐審判中，法官出于各種對(duì)保護(hù)消費(fèi)者和公共利益的考慮，傾向于對(duì)法律條文采取更廣泛更靈活的解釋，產(chǎn)品從工業(yè)品擴(kuò)大到農(nóng)產(chǎn)品，從有形物擴(kuò)大到無形物，如智力產(chǎn)品、電、天然氣等。[10]如1978年的哈雷斯訴西北天然氣公司案，法官將天然氣納入產(chǎn)品的范圍。在蘭塞姆訴維斯康星電力公司案中，法官認(rèn)定電是產(chǎn)品。

那么，全球?qū)Ш叫l(wèi)星播發(fā)的信號(hào)不能被當(dāng)做GNSS系統(tǒng)制造的無形“產(chǎn)品”呢？筆者認(rèn)為，全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)是在空間系統(tǒng)、地面運(yùn)作系統(tǒng)以及用戶終端系統(tǒng)間通過信號(hào)傳輸、解碼和轉(zhuǎn)化才產(chǎn)生的，因此，該信號(hào)可被視作全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)制造出的“無形產(chǎn)品”。如果僅以歐美法律對(duì)“產(chǎn)品”有形性的判斷，即認(rèn)為無形的GNSS信號(hào)不屬于“產(chǎn)品”，又似乎過于武斷。因?yàn)?，歐美國家的產(chǎn)品責(zé)任判例已經(jīng)漸漸將“無形”產(chǎn)品(如“電”)納入產(chǎn)品責(zé)任的范疇，應(yīng)該承擔(dān)絕對(duì)責(zé)任。因此，筆者試圖從美國產(chǎn)品責(zé)任的演變發(fā)展角度入手，采用類比的方法，對(duì)于產(chǎn)品責(zé)任是否適用于全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)致?lián)p問題進(jìn)行有益探討。

從美國法院的實(shí)踐趨勢(shì)來看，許多法院已經(jīng)開始將“產(chǎn)品責(zé)任”擴(kuò)大適用至“無形產(chǎn)品”。而且，在很多判例中，美國法院也不再區(qū)分“服務(wù)”與“產(chǎn)品”。[11]最為典型的就是一系列關(guān)于缺陷化的市場(chǎng)信息案例(defectively marketed information)，如Sallomey v. Jeppesen&Co., (2d Cir. 1983); Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co., (9th Cir, 1981)；Fluor Corp. v. Jeppesen& Co., (Ct. App. 1985); Brocklesby v. United States, (9th Cir. 1985)等。美國法院認(rèn)為，在印刷材料中的“信息”可被視作“產(chǎn)品”，由該類信息缺陷導(dǎo)致的責(zé)任應(yīng)適用產(chǎn)品責(zé)任的規(guī)定，采用嚴(yán)格責(zé)任(或無過錯(cuò)責(zé)任)規(guī)則。[12]

在Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.案中，美國第九上訴巡回法院從性質(zhì)的本質(zhì)入手，認(rèn)為不正確信息主要產(chǎn)生于航空地圖。案件事實(shí)如下：Bonanza Airline在飛往拉斯維加斯機(jī)場(chǎng)的途中墜毀，所有機(jī)組人員喪生。災(zāi)難發(fā)生后，受害者家屬的代理人起訴了航空公司。最后航空公司與受害者家屬達(dá)成了協(xié)議，由保險(xiǎn)公司Aetna支付最高保險(xiǎn)條款的賠償金。此后，保險(xiǎn)公司Aetna又起訴了航空地圖制造商Jeppesen，訴因是航空地圖存在設(shè)計(jì)缺陷，因而航空地圖制造商應(yīng)該依據(jù)“產(chǎn)品責(zé)任”承擔(dān)嚴(yán)格賠償責(zé)任。被告方Jeppesen主張，地圖和地圖所標(biāo)明的信息屬于“無體物”并非產(chǎn)品，因此，不能適用嚴(yán)格責(zé)任。那么，聯(lián)想到之前美國對(duì)“產(chǎn)品”的定義，似乎會(huì)贊同被告方的主張，并可以合理預(yù)期法院將裁定駁回原告的訴訟請(qǐng)求。然而，美國法院否認(rèn)了被告的訴訟請(qǐng)求，并確認(rèn)“航空地圖中所包含的缺陷信息是產(chǎn)品”。

美國法院之所以會(huì)判決該案中的“信息”為“產(chǎn)品”，并判決其應(yīng)該承擔(dān)“產(chǎn)品責(zé)任”，主要考慮了“公共政策”的因素：其一，能主動(dòng)檢測(cè)、消除產(chǎn)品缺陷的一方應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任；其二，最易控制損失傳播或發(fā)展的一方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；其三，受害方不能因舉證困難及被剝奪獲得賠償?shù)臋?quán)利；其四，用戶需要對(duì)產(chǎn)品制造商產(chǎn)生必要的“依賴”。

Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.案與因全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障造成損失的案件有一定的相似性：首先，衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)產(chǎn)生自全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，與Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.案中的航空地圖所包含的“信息”同具有“無形性”。其次，航空地圖與全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)具有同樣的功能——導(dǎo)航。進(jìn)而，可以推論：第一，全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)應(yīng)該與航空?qǐng)D表中的“信息”一致，享有“產(chǎn)品”的性質(zhì)；第二，全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)導(dǎo)致的損失，服務(wù)提供者應(yīng)該承擔(dān)“產(chǎn)品責(zé)任”，適用嚴(yán)格責(zé)任規(guī)則。盡管，美國尚未形成關(guān)于全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)服務(wù)的判例，但是人們有理由相信這種“產(chǎn)品責(zé)任”的擴(kuò)大適用，會(huì)對(duì)GNSS服務(wù)提供者的法律責(zé)任產(chǎn)生重大影響，也許未來GNSS信號(hào)服務(wù)也將成為“產(chǎn)品責(zé)任法”調(diào)整的對(duì)象，美國“產(chǎn)品責(zé)任”法及相關(guān)判例的演進(jìn)值得人們持續(xù)關(guān)注。

五、中國的相關(guān)立法及完善

北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)自2011年12月27日正式宣布提供試運(yùn)行服務(wù)以來，已轉(zhuǎn)入系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用推廣并舉的新階段，并逐步拓展到交通運(yùn)輸、氣象、漁業(yè)、林業(yè)、電信、水利、測(cè)繪等應(yīng)用領(lǐng)域，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。根據(jù)2013年國務(wù)院印發(fā)的《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》預(yù)期，2020年中國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展格局將基本形成，中國將建成由30余顆衛(wèi)星組成的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，提供覆蓋全球的高精度、高可靠的定位、導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)。此外，產(chǎn)業(yè)應(yīng)用規(guī)模和國際化水平大幅提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模將超過4 000億元。[13]

但是，與中國在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域取得的巨大成就相比，中國關(guān)于衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障致害的法律責(zé)任仍存在著空白?？紤]到中國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)仍處于發(fā)展的重要時(shí)期，各項(xiàng)政府政策及部門指導(dǎo)文件，均以一種正向指引、鼓勵(lì)發(fā)展的方式引導(dǎo)北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并未涉及北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)運(yùn)營及導(dǎo)航服務(wù)的法律責(zé)任問題。但法律、政策的空白，并不意味沒有風(fēng)險(xiǎn)。正如外界媒體所指出的：“中國北斗系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)并非來自技術(shù)方面，而在于商業(yè)化?！盵14]因此，為促進(jìn)北斗系統(tǒng)的良性發(fā)展，中國有必要借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，以法律手段更好地推動(dòng)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)的應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化。對(duì)中國而言，至少應(yīng)考慮以下幾個(gè)問題：第一，中國現(xiàn)行有效的立法能否調(diào)整因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障所產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任？第二，如果第一個(gè)問題的答案是否定的，中國是否有必要建立一套適用衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)的特殊侵權(quán)責(zé)任機(jī)制？第三，如果第二個(gè)問題的答案是肯定的，中國應(yīng)如何建立此類責(zé)任機(jī)制，立法模式及具體規(guī)制該如何抉擇？

(一)中國相關(guān)立法現(xiàn)狀

通過對(duì)美國“產(chǎn)品責(zé)任”判例制度演進(jìn)發(fā)展可知，隨著美國“產(chǎn)品責(zé)任”現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，美國法院將“產(chǎn)品”范圍由有體物逐步擴(kuò)大到無體物，可以預(yù)期未來美國“產(chǎn)品責(zé)任”可類推適用于因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障所產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任。但是，與美國判例造法傳統(tǒng)不同，中國是成文法國家，只能依據(jù)中國現(xiàn)行立法確定衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任是否構(gòu)成“產(chǎn)品責(zé)任”。

中國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第2款規(guī)定：本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。由此可見，產(chǎn)品必須用于“銷售”[15]，對(duì)于免費(fèi)使用的產(chǎn)品，如免費(fèi)使用的衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)則不能適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》，也不能適用《侵權(quán)責(zé)任法》關(guān)于產(chǎn)品責(zé)任的規(guī)定。因此，對(duì)于免費(fèi)使用的衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)侵權(quán)，只能依據(jù)一般侵權(quán)行為的過錯(cuò)責(zé)任進(jìn)行歸責(zé)。筆者認(rèn)為，由于全球衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)具有高科技性、全球性、高危險(xiǎn)性和復(fù)雜性，只有專業(yè)人士運(yùn)用專業(yè)技術(shù)才能確定衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)是否存在瑕疵。筆者認(rèn)為全球衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)具有適用一般“過錯(cuò)責(zé)任”確定此類危險(xiǎn)活動(dòng)的責(zé)任對(duì)受害方顯失公平，明顯不合適。

那么，全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障侵權(quán)能否適用《侵權(quán)責(zé)任法》第9章所述之“高度危險(xiǎn)活動(dòng)責(zé)任”呢？《侵權(quán)責(zé)任法》第73條規(guī)定：“從事高空、高壓、地下挖掘活動(dòng)或者使用高速軌道運(yùn)輸工具造成他人損害的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔(dān)責(zé)任。被侵權(quán)人對(duì)損害的發(fā)生有過失的，可以減輕經(jīng)營者的責(zé)任?！币虼耍谡J(rèn)定高度危險(xiǎn)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照法律列舉的類型進(jìn)行判斷，高度危險(xiǎn)責(zé)任采用封閉列舉式方式，因而不能擴(kuò)張適用或類推適用。[16]雖然，衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)屬于高危險(xiǎn)的活動(dòng)，但由于不屬于中國《侵權(quán)責(zé)任法》列舉的危險(xiǎn)活動(dòng)范疇，因此，也不能適用高危險(xiǎn)活動(dòng)責(zé)任。

綜上，中國目前現(xiàn)行有效立法中，產(chǎn)品責(zé)任和高危險(xiǎn)活動(dòng)責(zé)任均不能調(diào)整衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)致害案件，而且適用一般侵權(quán)責(zé)任確定衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)致害責(zé)任又明顯的不公平，因此，現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任立法存在著空白。

為了推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)及產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展、保護(hù)衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)用戶的正當(dāng)權(quán)益，中國建立衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)致害侵權(quán)責(zé)任制度，立法有兩種方式：其一，對(duì)現(xiàn)有《侵權(quán)責(zé)任法》進(jìn)行修訂，將衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)納入高危險(xiǎn)活動(dòng)，適用嚴(yán)格責(zé)任；或者修改《產(chǎn)品責(zé)任法》，將無形產(chǎn)品——全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)納入產(chǎn)品的范疇。其二，在《航天法》立法中規(guī)范衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)致害責(zé)任問題。雖然，中國目前尚不存在《航天法》，但值得欣慰的是，2013年全國人大常委會(huì)正式將航天方面的立法項(xiàng)目納入了《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》第三類[17]，國家航天立法進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。因此，在《航天法》立法草案中納入衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者的責(zé)任規(guī)則，這與制定一部尚未啟動(dòng)立法調(diào)研的單行法相比更為現(xiàn)實(shí)、更值得期待。

(二)中國衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者責(zé)任的完善

筆者認(rèn)為，為了規(guī)制衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供者的責(zé)任，在中國《航天法》立法中，解決以下幾個(gè)問題：

第一，在總則中，可以借鑒《俄羅斯俄羅斯聯(lián)邦空間活動(dòng)法》第2條規(guī)定，確定航天或外空活動(dòng)的范圍，明確指明北斗衛(wèi)星導(dǎo)航的活動(dòng)屬于外空活動(dòng)。

第二，履行條約義務(wù)，將外空侵權(quán)責(zé)任轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。因?yàn)椋袊恰敦?zé)任公約》的締約國，其有義務(wù)將《責(zé)任公約》的相關(guān)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。這里，需要具體考量的因素包含：損害賠償責(zé)任的主體、構(gòu)成條件、責(zé)任范圍、賠償數(shù)額、清償程序、國家在向受害者先行支付賠償金之后的代位求償權(quán)及求償途徑(外交途徑、司法途徑)等。在這里，需要明確區(qū)分兩個(gè)概念，即“空間物體損害責(zé)任”與“空間活動(dòng)損害責(zé)任”：前者重點(diǎn)是“空間物體”，只涉及“有體物”的損害責(zé)任；后者著眼點(diǎn)是“空間活動(dòng)”，不僅包含空間物體的運(yùn)作，還包含某些不能被“物體”涵蓋的無形服務(wù)，衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)即屬于此類活動(dòng)。在此，必須立足于中國國情，從國際、國內(nèi)兩方面進(jìn)行考慮，以制定出能夠切實(shí)維護(hù)中國利益，推進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航不斷發(fā)展的法律，而不能簡(jiǎn)單的照搬照抄。

第三，建立空間物體第三方損害強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。根據(jù)衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)、損失大的這一特點(diǎn), 筆者贊成將1967年《外空條約》和1972 年《責(zé)任公約》規(guī)定的國家承擔(dān)先行賠償責(zé)任的做法擴(kuò)展適用于空間活動(dòng)對(duì)本國國民造成的損害。雖然根據(jù)《責(zé)任公約》第7條的規(guī)定, 該公約不適用于發(fā)射國的空間物體對(duì)發(fā)射國國民造成的損害，但是定適用于本國國民, 可以使本國國民的利益得到更為充分的保障。[18]

注釋：

① The Third United Nations Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer Space.

② Draft Report of the Third United Nations Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer Space. A /CONF. 184/3.Distr. General 16 April，1999，p32.

③ Federal Radionavigation Plan, 2012.

④ 全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)(GNSS)的脆弱性及其緩解辦法——包括地面、機(jī)載和程序解決辦法，第11次航行會(huì)議議程項(xiàng)目6：航空導(dǎo)航問題，開會(huì)時(shí)間為2003年9月22日至10月3日，開會(huì)地點(diǎn)為加拿大蒙特利爾。

⑤ 2009年由于美國GPS衛(wèi)星系統(tǒng)故障以及衛(wèi)星運(yùn)行變化，導(dǎo)致GPS無法運(yùn)作,出現(xiàn)無法定位的問題。參見“美國衛(wèi)星調(diào)試、我市大量GPS定位失靈”，網(wǎng)址為http:∥fazhan.sbsm.gov.cn/article/xw/200906/20090600052882.shtml，訪問日期為2015年1月15日。由于美國更新GPS系統(tǒng)造成導(dǎo)航誤差或無法定位的問題多次發(fā)生，如1992年由于美國空軍更新GPS系統(tǒng)，導(dǎo)致導(dǎo)航誤差達(dá)300米，參見 BRANDON E E所寫的ATechonologicalDreamTurnedLegalNightmare:PotentialLiabilityoftheUnitedStatesundertheFederalTortClaimsActforOperatingtheGlobalPositioningSystems，載VanderbiltJournalofTransnationalLaw, 2000年，第376頁。

⑥ 參見：《國際民用航空組織與美國的信件交換》(1994)。

⑦ 美國和歐洲的立場(chǎng)認(rèn)為《責(zé)任公約》不適用于全球衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障或錯(cuò)誤造成的損失。參見:陳凌所寫的《衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)提供者責(zé)任分析》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年 第26卷第4期第30頁。

⑧ 《美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法》第2672條第1款：聯(lián)邦機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或他指定的人員，依據(jù)司法部長(zhǎng)頒發(fā)的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)考慮、查明、評(píng)定、確認(rèn)、調(diào)解和解決訴合眾國的金錢賠償?shù)恼?qǐng)求。該請(qǐng)求是由機(jī)關(guān)雇員在職務(wù)或雇用范圍內(nèi)活動(dòng)時(shí)的疏忽或錯(cuò)誤的作為與不作為造成財(cái)產(chǎn)的破壞或損失，人身的傷害或死亡所引起的。在上述情況中，如果受害者是非官方的私人，合眾國將依照該作為或不作為發(fā)生地的法律向申請(qǐng)人承擔(dān)責(zé)任。

⑨ 28 U.S.C. § 2680(k) (1994).

⑩ KEVIN K S.TheInternationalLiabilityRamificationsoftheU.S.’NAVSTARGlobalPositioningSystem.ColloquiumontheLawofOuterSpace.1990，p93.

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Civil Liability of GNSS Service Provider：From the Perspective of American Law and Practice

GAOQi

(Law School, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China)

Abstract：With rapid development of the GNSS technology and the global application of GNSS, there will be a series of civil liability imposed on the GNSS service providers, including contract liability and tort liability. In accordance with the American law and judicial practice, the plaintiff could file a lawsuit again the GPS service provider in U.S.A. And from the perspective of American court, there will be a tendency to use the product liability resolving the disputes caused by GPS malfunction and defective signals. Through the analysis on the American law and practice, the author is focusing on develop the characterized Chinese liability systems to cope with GNSS malfunction and defective signals.

Key words：Global Navigation Satellite System; torts of GNSS signal; civil liability; product liability; service liability

中圖分類號(hào)：DF991

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-2204(2016)02-0026-07

作者簡(jiǎn)介：高琦(1980—)，女，河北邯鄲人，講師，博士，研究方向?yàn)橥饪辗?、比較法、國際私法.

基金項(xiàng)目：北京航空航天大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(YWF-15-JCYSK-031)

收稿日期：2015-11-25

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0552