苗淑穎

摘要：中國(guó)的社會(huì)保障體系尚處于初步階段，社?；鸬陌踩侵刂兄?，但“松監(jiān)督.嚴(yán)管制”使社保基金監(jiān)管存在監(jiān)管法規(guī)制度不健全、基層管理工作薄弱、過(guò)分依賴行政手段等問(wèn)題，完善我國(guó)社?；鸨O(jiān)管體系要從健全監(jiān)管法規(guī)和細(xì)則、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等方面入手。

關(guān)鍵詞：社?；?監(jiān)督管理

加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管，涉及到人民群眾的切身利益，更蘊(yùn)含著重大的社會(huì)責(zé)任。近年來(lái)，社會(huì)對(duì)基金監(jiān)管的認(rèn)識(shí)在逐漸深化，基金領(lǐng)域信息化建設(shè)水平在不斷提高，科技防控、內(nèi)控制度的力度在加大。本文就基金監(jiān)督工作中存在的難點(diǎn)問(wèn)題及產(chǎn)生的原因進(jìn)行了認(rèn)真的分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、社?；瓞F(xiàn)狀

北京市自1992年10月建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶起，目前已經(jīng)形成涵蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、生育、失業(yè)五個(gè)險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)體系。“十二五”期間，社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)不斷完善，覆蓋面不斷擴(kuò)大，正加快由社會(huì)保險(xiǎn)政策全覆蓋向享受社會(huì)保險(xiǎn)人群全覆蓋轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇按時(shí)足額發(fā)放，基金運(yùn)行平穩(wěn)。與此同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支規(guī)模也隨之加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市2014年社會(huì)保險(xiǎn)基金收入2147.8億元，基金支出1592.7億元，基金當(dāng)年結(jié)余555.1億元，同比分別增加245.1億元、174.7億元和70.5億元，增幅分別為12.9%、12.3%和14.5%。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)民生工作提出了“突出重點(diǎn)，守住底線，完善制度，引導(dǎo)輿論”的十六字要求，什么是底線，基金安全就是底線。隨著社?；鹨?guī)模的不斷擴(kuò)大，基金安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。目前全國(guó)普遍存在注冊(cè)企業(yè)參保率低、參保企業(yè)漏報(bào)繳費(fèi)人數(shù)、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等問(wèn)題。從各項(xiàng)專項(xiàng)審計(jì)和舉報(bào)案件反映的情況看，部分企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人，專門從事針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的不法業(yè)務(wù)，不斷翻新騙保花樣。通過(guò)編制假行政文書、篡改個(gè)人檔案、修改關(guān)鍵材料、偽造工作崗位和工作經(jīng)歷等手段，騙取社?；鸷拖嚓P(guān)資格。近幾年，全國(guó)發(fā)生多起社?；鸨慌灿冒讣?，社會(huì)影響惡劣，因此，需要詳細(xì)分析當(dāng)前社保基金管理的難點(diǎn)，思考研究相應(yīng)的改進(jìn)方法，確保社保基金的安全。

二、基金監(jiān)督的難點(diǎn)

隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的不斷深入，社?；鹨?guī)模的迅速增加，給社保基金監(jiān)督工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，同時(shí)在基金監(jiān)管中也存在著一些問(wèn)題。

（一）監(jiān)管法規(guī)制度不健全

隨著社會(huì)保障制度的不斷完善，社會(huì)保險(xiǎn)政策、法規(guī)層出不窮，但并沒(méi)有相應(yīng)的基金監(jiān)管法規(guī)、制度與其相匹配，導(dǎo)致基金監(jiān)管的職責(zé)不明確、控制要求不清晰，實(shí)際監(jiān)管可操作性較差。如：2001年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》沒(méi)有根據(jù)監(jiān)管對(duì)象、業(yè)務(wù)流程的變化及時(shí)更新，存在一定的滯后性。又如2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，基金監(jiān)督方面原則性條款多，具體操作性條款相對(duì)較少，造成“牛欄關(guān)貓”，基層經(jīng)代辦機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)辦理時(shí)缺少配套性具體措施，形不成對(duì)基金安全的嚴(yán)格管控。

（二）基層管理工作薄弱

通過(guò)對(duì)19個(gè)社保所進(jìn)行深入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層社保所工作主要存在以下三方面問(wèn)題：

1、基礎(chǔ)管理制度薄弱

在調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)許多社保所基礎(chǔ)管理制度不健全，且各項(xiàng)制度建立之后的具體落實(shí)不夠。比如：有的社保所建立了崗位職責(zé)制度，但是實(shí)際工作中出納、會(huì)計(jì)崗責(zé)不清，存在會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)制單、裝訂憑證等現(xiàn)象，由此造成了日記賬與記賬憑證日期、憑證號(hào)不一致的問(wèn)題。此類問(wèn)題普遍存在。

2、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)薄弱

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，部分社保所財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，存在以下問(wèn)題：原始憑據(jù)不規(guī)范；記賬有錯(cuò)誤；會(huì)計(jì)科目使用錯(cuò)誤；15%的社保所基礎(chǔ)檔案保管不符合規(guī)定。

3、管理人員素質(zhì)不高

根據(jù)調(diào)查顯示，基層社保所多數(shù)財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職，不能專職從事財(cái)務(wù)工作；另外，部分人員財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)掌握不扎實(shí)，60%以上的財(cái)務(wù)人員從事財(cái)務(wù)工作不滿三年，財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足；有些社保所的財(cái)務(wù)工作歸鎮(zhèn)政府的大財(cái)務(wù)室管理，這樣造成了部分財(cái)務(wù)人員不了解社保政策、不懂業(yè)務(wù)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)入賬不及時(shí)等問(wèn)題。

（三）內(nèi)控監(jiān)督手段滯后

由于社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不斷拓展，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的重心已由一般的業(yè)務(wù)糾正差錯(cuò)轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范，而現(xiàn)行的內(nèi)控制度與手段則顯得力不從心。主要表現(xiàn)在：一是側(cè)重事后檢查，事前與事中風(fēng)險(xiǎn)防范不夠；二是內(nèi)控的工作重心仍是一般差錯(cuò)的查糾；三是缺乏對(duì)內(nèi)控工作的有效考核。

（四）社?；鸨O(jiān)管過(guò)分依賴行政手段

從現(xiàn)有的監(jiān)管模式來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管過(guò)分偏重行政手段。一方面是由于歷史原因，我國(guó)的社會(huì)保障體系經(jīng)歷了四險(xiǎn)合一、五險(xiǎn)合一等過(guò)程，每一項(xiàng)險(xiǎn)種的推出時(shí)間、繳費(fèi)比例和覆蓋范圍在近三十年內(nèi)都發(fā)生了巨大的變化，造成了社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行和監(jiān)管，都離不開行政部門的發(fā)文。而目前過(guò)分倚重行政監(jiān)管，而忽略了其他監(jiān)管資源的開發(fā)和利用。比如社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)已經(jīng)提出了好多年，但很少真正發(fā)揮監(jiān)管作用。另一方面是行政監(jiān)管分散、政出多門。各部門在制定或執(zhí)行有關(guān)政策過(guò)程中容易從自身利益出發(fā)，使得政策存在嚴(yán)重的“條塊分割”現(xiàn)象，而不同部門出的政策之間存在一定的銜接困難和漏洞。在這些因素的作用下，使得社?；鸨O(jiān)管的職能被弱化，監(jiān)管機(jī)制嚴(yán)重失效。

（五）社?；鸸芾硎褂蒙婕暗牟块T環(huán)節(jié)多

社?；鸸芾硎褂蒙婕暗牟块T環(huán)節(jié)包括：市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政部門；市、區(qū)兩級(jí)社保經(jīng)辦、醫(yī)保經(jīng)辦、勞服中心、培訓(xùn)部門；市、區(qū)兩級(jí)社保、醫(yī)保、就業(yè)行政審批部門；及街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社保所。以北京市就業(yè)資金撥付流程為例：

經(jīng)辦環(huán)節(jié)多給社?；鸬谋O(jiān)管帶來(lái)新的壓力，從總體上看，基金安全形勢(shì)是好的，但社?；鸸芾磉^(guò)程中也存在不少的問(wèn)題，基金安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

三、基金監(jiān)督的對(duì)策

針對(duì)基金監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題，在基金監(jiān)管方面應(yīng)采取以下措施：

（一）健全監(jiān)管法規(guī)和細(xì)則

隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則需盡快出臺(tái)，明確界定基金監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管工作流程。《社會(huì)保險(xiǎn)法》在第八章中列舉了一些基金管理的規(guī)定性條款和禁止性條款，在第十一章法律責(zé)任中又對(duì)應(yīng)了一些涉及基金的違法行為，這些應(yīng)作為社?；鸨O(jiān)督細(xì)則制定的依據(jù)。

2012年人社部下發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)工作人員紀(jì)律規(guī)定》，這是全國(guó)首個(gè)就社會(huì)保險(xiǎn)基金安全出臺(tái)的一部準(zhǔn)法規(guī)性文件，其20個(gè)禁止性紀(jì)律規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作人員提出了嚴(yán)格要求，必將對(duì)全國(guó)社?；鸬陌踩Ｕ袭a(chǎn)生積極影響和促進(jìn)作用。2013年北京市從實(shí)際出發(fā)，在總結(jié)歸納基金領(lǐng)域正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了《北京市貫徹<社會(huì)保險(xiǎn)工作人員紀(jì)律規(guī)定>實(shí)施細(xì)則》，提出了36個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)。這也是全國(guó)首個(gè)針對(duì)社保工作人員專門制定的行為規(guī)范。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步將細(xì)則中每項(xiàng)“不準(zhǔn)”要求，逐條逐項(xiàng)地細(xì)化成具體的、可操作性的防范措施，形成具體的管理規(guī)程和具體的工作要求，并將這些防范措施落實(shí)到每一個(gè)崗位、每一個(gè)經(jīng)辦細(xì)節(jié)，杜絕個(gè)別工作人員經(jīng)辦中隨意性、變通性的行為，強(qiáng)化社保工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和自律意識(shí)。形成不敢違規(guī)的懲戒機(jī)制、不能違規(guī)的防控機(jī)制、不易違規(guī)的保障機(jī)制。

（二）建立系統(tǒng)的基金監(jiān)督架構(gòu)

為彌補(bǔ)行政手段監(jiān)督的不足，應(yīng)建立一個(gè)系統(tǒng)的、全面的基金監(jiān)督框架，涵蓋科技防控、重點(diǎn)業(yè)務(wù)檢查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等，做到日常監(jiān)督與行政監(jiān)管相結(jié)合。

其中：定期監(jiān)督是每月運(yùn)用監(jiān)督信息系統(tǒng)查找、處理、分析疑似問(wèn)題，督促有關(guān)部門整改；不定期監(jiān)督是在行政監(jiān)督方面不定期對(duì)社?；鹗罩Лh(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，健全基金安全隱患排查機(jī)制，主要采取會(huì)計(jì)達(dá)標(biāo)、業(yè)務(wù)互查、現(xiàn)場(chǎng)督察三種方式開展工作；常規(guī)監(jiān)督主要通過(guò)各經(jīng)代辦機(jī)構(gòu)上報(bào)“非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督報(bào)表”、“自查自糾報(bào)告”的方式實(shí)現(xiàn)，確保社?；鸨O(jiān)督常態(tài)化、制度化。

（三）整合資源，強(qiáng)化社保監(jiān)督專項(xiàng)檢查

一方面是強(qiáng)化橫向檢查：加強(qiáng)不同系統(tǒng)之間，不同險(xiǎn)種之間的實(shí)時(shí)、縱深、多維數(shù)據(jù)比對(duì)和交叉監(jiān)測(cè)。利用民政殯葬火化和醫(yī)院死亡信息甄別待遇領(lǐng)取人員的生存狀況；利用醫(yī)保系統(tǒng)中的就診信息鎖定疑問(wèn)數(shù)據(jù)，開展對(duì)社區(qū)藥品目錄和住院醫(yī)療費(fèi)用的監(jiān)控。

另一方面是強(qiáng)化欠費(fèi)檢查：根據(jù)欠費(fèi)單位摸底調(diào)查結(jié)果，了解其欠費(fèi)原因和實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況，有針對(duì)性的加大對(duì)欠費(fèi)大戶和重點(diǎn)戶的催繳力度，確?；鹱泐~征繳到位。在科學(xué)防控的基礎(chǔ)上開展定期或不定期地監(jiān)督檢查工作，通過(guò)“抓早、抓小、抓苗頭、抓隱患”，積極落實(shí) “預(yù)防為主、管控結(jié)合”的基金安全管理機(jī)制。

（四）發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督委會(huì)作用

依法設(shè)立由社會(huì)各界人士組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，集合社會(huì)各界力量對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督，加大對(duì)違規(guī)舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)力度，確保社保工作依法規(guī)范運(yùn)行、確保社?；鸢踩暾?，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督委會(huì)職能。

基金安全責(zé)任重大、任務(wù)艱巨，需要以更加精細(xì)的管理，更加嚴(yán)格的措施，更加有效的監(jiān)督，提高社?；鸬钟L(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)基金安全工作的緊迫感和責(zé)任感。

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