◎朱　源

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國家環(huán)境制度評價與協(xié)商式政策環(huán)境評價

◎朱源

一、國家環(huán)境制度評價的基本概況、程序和價值

（一）基本情況

國家環(huán)境制度評價是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD）為了比較和評價成員國的國家環(huán)境制度，識別缺陷并提出對策建議的方法。OECD是1960年成立的政府間組織，現(xiàn)有34個成員國，主要由工業(yè)國家組成。與大部分國際組織不同，OECD具有很強的政策研究能力，特別是經(jīng)濟政策方面。1970年代開始，OECD的政策研究擴展到了環(huán)境政策領(lǐng)域，包括率先提出污染者付費原則及應(yīng)用、外部成本內(nèi)部化理論、費用效益分析理論和方法、國家環(huán)境制度評價、跨國公司環(huán)境管理等，而其環(huán)境政策也具有極強的主流經(jīng)濟學(xué)思維和市場導(dǎo)向。

為了協(xié)調(diào)各成員國的制度和政策，推動政策對話，避免各國通過“弱化”政策或管理來吸引投資和發(fā)展經(jīng)濟，避免不公平競爭，OECD開展了國家制度評價。國家制度評價是通過分析成員國的制度和政策體系，比較該國制度與OECD或國際通行制度之間的優(yōu)劣，幫助被評價國識別出制度和政策缺陷，并提出相應(yīng)的建議。環(huán)境制度評價（Environmental Performance Review）是OECD國家制度評價的一種，已經(jīng)開展了20多年，主要是通過同行國家來評價一國的環(huán)境制度體系，幫助被評價國識別出環(huán)境制度缺陷并提出相應(yīng)的政策建議。

（二）評價程序

國家環(huán)境制度評價主要分為四步：

首先，OECD秘書處與被評價國商定評價范圍和步驟，被評價國家根據(jù)OECD的導(dǎo)則和秘書處的要求提供背景資料。

其次，由OECD秘書處官員、專家和其他OECD國家的環(huán)境專家組成評價組，研究背景資料，并對被評價國進行訪問。評價組要與被評價國相關(guān)機構(gòu)舉行一系列的專題會議，包括水、大氣管理、自然保護、環(huán)境納入相關(guān)部門政策、環(huán)境與社會、國際環(huán)境合作、以及與國家政府商定的特定領(lǐng)域（比如能源、化工、交通、健康、農(nóng)業(yè)、旅游等）。評價組還會與非政府組織、企業(yè)代表、環(huán)境專家進行座談。

第三步，評價組起草初步評價報告，并在每一章附有政策建議。初步評價報告要在最終評審會之前，發(fā)給被評價國和OECD環(huán)境政策工作團審查。被評價國內(nèi)部討論初步評價報告后，可以向OECD秘書處提出修改建議，秘書處可以在最終評審會中討論修改建議，但一般只有少量的修改建議會被采納。之后，環(huán)境政策工作團通過全體同意的形式，采納報告結(jié)論和建議。

第四步，在最終評審會后，評價報告將在被評價國首都，通過記者會或論壇的形式發(fā)布。在發(fā)布會上，OECD的高層官員、被評價國的環(huán)境部長、其他政府機構(gòu)代表、行業(yè)代表、非政府組織、研究者等會展示評價的結(jié)果和建議。雖然被評價國政府負責(zé)報告的發(fā)布和散發(fā)、以及執(zhí)行政策建議等，但OECD會敦促被評價國在報告發(fā)布后的幾年內(nèi)提交執(zhí)行報告。

（三）評價價值

首先，評價結(jié)果易于被接受，易于產(chǎn)生影響。國家環(huán)境制度評價最顯著的特征是同行評價。主要是通過對話、比較、媒體宣傳等形式，來影響被評價國的制度和政策。雖然有人質(zhì)疑同行評價結(jié)果的客觀性和獨立性，但由于同行評價主要是基于結(jié)果和說服，而不是強迫被評價國接受，因此具有易接受的特點。因為環(huán)境制度涉及面廣，因此有人認為定量評價的模式，可能會遭受被評價國家的抵制，使非環(huán)境部門感覺到威脅，反而不利于環(huán)境制度評價影響力的發(fā)揮。

其次，國家環(huán)境制度評價推動了環(huán)境部門和其他部門的雙向?qū)W習(xí)。在環(huán)境制度評價過程中，不僅納入了環(huán)境部門和專家，還涵蓋了非環(huán)境部門和人員，推動了非環(huán)境部門學(xué)習(xí)環(huán)境政策和環(huán)境官員學(xué)習(xí)部門政策的雙向?qū)W習(xí)。環(huán)境部門在這一過程中，了解到了部門政策制定和執(zhí)行的過程、政策的成本-效益分析等分析工具，而非環(huán)保部門也知曉了部門政策與環(huán)境政策的相互影響以及相互整合。特別是在一些環(huán)境制度不完善的國家，環(huán)境制度評價提高了環(huán)境政策、環(huán)境機構(gòu)和環(huán)境問題在國家公共政策上的重要性。

第三，國家環(huán)境制度評價對發(fā)展中國家更有用。在環(huán)境制度評價過程中，被評價國從OECD和同行國家中學(xué)到了環(huán)境政策和管理經(jīng)驗，特別是基于結(jié)果和市場導(dǎo)向的環(huán)境制度和管理模式。對于新加入OECD、環(huán)境制度不健全、國家較小和對外界意見敏感的國家，國家環(huán)境制度評價的影響較有效果。但對于環(huán)境制度和管理較為成熟的發(fā)達國家，國家環(huán)境制度評價則顯得“多余”。

第四，國家環(huán)境制度評價提供了自由的國際研究平臺。環(huán)境制度評價沒有強迫性，而是提供一個寬松的氛圍，讓各相關(guān)方可以坦率地討論環(huán)境制度和環(huán)境熱點問題。在這一自由討論的平臺上，OECD成員國之間、被評價國部門之間、環(huán)境管理部門和非政府組織之間，都能不受壓力地表達意見，真正地學(xué)習(xí)和了解其他方的觀點和做法，增強了相互之間的信任。

二、對協(xié)商式政策環(huán)境評價模式的借鑒

2015年生效的《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。這一法條成為了政策環(huán)境評價制度的雛形。政策環(huán)境評價一方面要識別和預(yù)測政策可能導(dǎo)致的環(huán)境影響和中長期環(huán)境風(fēng)險，另一方面也應(yīng)識別出產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險的制度缺陷，并提出環(huán)境制度完善的保障措施。OCED的國家環(huán)境制度評價經(jīng)驗，對環(huán)境制度缺陷識別以及制度完善與保障，探索協(xié)商式的政策環(huán)境評價模式，具有一定的借鑒價值。

一是通過協(xié)商來討論環(huán)境制度缺陷。OECD的國家環(huán)境制度評價主要是通過三個層面的對話，即同行國家和被評價國的對話、OECD環(huán)境專家和被評價國環(huán)境專家的對話、以及環(huán)境部門和其他部門的對話，來識別環(huán)境制度的缺陷。同行國家和被評價國家的對比，是以同行國家的環(huán)境制度為對照，識別出被評價國的環(huán)境制度優(yōu)劣，是以環(huán)境制度所展現(xiàn)出的環(huán)境結(jié)果為基礎(chǔ)的。OECD環(huán)境專家和被評價國的環(huán)境專家的對話，是通過探討和對比環(huán)境政策和制度，來解析國家環(huán)境制度在不同層面的優(yōu)劣，以及其外在原因和內(nèi)在機理。而環(huán)境部門和其他部門的對話，是為了彌合環(huán)境政策和其他部門政策不協(xié)調(diào)，推動環(huán)境政策與經(jīng)濟發(fā)展等部門政策相融合。

二是通過協(xié)商來推動環(huán)境制度完善。OECD在環(huán)境制度評價報告中，會同時提出對被評價國環(huán)境制度完善的建議，并敦促被評價國執(zhí)行建議并提交執(zhí)行報告。OECD的建議沒有強制力，是否執(zhí)行建議的主導(dǎo)權(quán)在被評價國，即被評價國決定是否按照OECD的建議完善本國的環(huán)境制度。這一做法的借鑒意義在于，在推動政策環(huán)境評價時，強行推動可能會引發(fā)政策部門的反感和爭權(quán)的感覺，而讓政策制定和執(zhí)行部門產(chǎn)生對政策環(huán)境評價的“擁有感”，協(xié)商并推動其主動主導(dǎo)政策環(huán)境評價、執(zhí)行評價結(jié)果并報告執(zhí)行情況，可能更有利于制度的完善。

三是通過協(xié)商來構(gòu)建公眾參與平臺。OECD在組織環(huán)境制度評價時，特別重視國際同行、國內(nèi)相關(guān)部門、非政府組織、專家等利益相關(guān)者的參與，創(chuàng)建自由發(fā)表意見和無約束的討論氛圍。而環(huán)境制度評價的結(jié)構(gòu)化的公眾參與方法，值得借鑒。結(jié)構(gòu)化的公眾參與，是將利益相關(guān)者進行分類，并分別組織相應(yīng)的參與，讓各類利益相關(guān)者都能在適宜的平臺上，自由地討論和發(fā)布意見。這種公眾參與氛圍的創(chuàng)建，是環(huán)境制度缺陷識別和提出完善建議的重要基礎(chǔ)。因為如果沒有適宜的公眾參與平臺和自由的意見表達，應(yīng)識別的制度缺陷可能不會被提出，而相應(yīng)的建議也可能難以被提及。

（朱源，博士，環(huán)境保護部環(huán)境工程評價中心副研究員/責(zé)編劉玉霞）