馮昕珺

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州 510000)

英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)及其對(duì)中國(guó)的啟示

馮昕珺

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州 510000)

績(jī)效審計(jì)是三大審計(jì)類型之一，是現(xiàn)代審計(jì)重要標(biāo)志，是全球政府審計(jì)主流，其中，英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展成就在世界范圍內(nèi)有目共睹。本文通過(guò)歸納、分析英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展提出幾點(diǎn)有針對(duì)性的建議。

政府;績(jī)效審計(jì);啟示

《周禮》記載我國(guó)早在周朝時(shí)期便有了政府審計(jì)，當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者為了對(duì)官員行為進(jìn)行制約，于是設(shè)置了“宰夫”。宰夫不僅須考察官員行為，還須定期考核財(cái)政財(cái)務(wù)收支。后來(lái)，歷朝歷代皆設(shè)專職部門(mén)進(jìn)行這一工作，由此可見(jiàn)，政府審計(jì)作用和意義之重大。雖然我們有此意識(shí)，但在操作上，歷朝歷代的政府審計(jì)在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)范圍和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上都各有差異和局限性，所以為了更好完善今天我國(guó)的政府審計(jì)，我們將視線轉(zhuǎn)向國(guó)外——英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)。

一、 英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程

上世紀(jì)中后期，英國(guó)面臨嚴(yán)峻的政府危機(jī)。當(dāng)時(shí)，石油問(wèn)題導(dǎo)致全球性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，加上英國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期無(wú)節(jié)制發(fā)展，政府支出過(guò)于龐大，政府官僚之風(fēng)盛行，服務(wù)意識(shí)嚴(yán)重缺乏，工作效率低下。以上都使得民眾對(duì)政府產(chǎn)生強(qiáng)烈不信任感。

1979年撒切爾夫人采取了一系列措施，借鑒私營(yíng)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，提高當(dāng)時(shí)政府行政辦公效率和質(zhì)量，減少不必要浪費(fèi)，重拾民眾對(duì)政府信心。撒切爾夫人在內(nèi)閣設(shè)立“效率工作組”，由雷納爵士作為首相的效率顧問(wèn)，負(fù)責(zé)行政改革的相關(guān)事宜。1980年英國(guó)政府運(yùn)用部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)，成立環(huán)境事務(wù)部，使政府部門(mén)的“高層領(lǐng)導(dǎo)”及時(shí)了解部門(mén)里正在做的項(xiàng)目、該項(xiàng)目的目的、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r及是否有效可控。1982年英國(guó)政府出臺(tái)財(cái)務(wù)管理新方案，使政府工作人員明確他們的工作目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，了解他們可利用的資源和肩負(fù)的責(zé)任，以及為獲取所需的信息所必須具有的技能知識(shí)。2003年英國(guó)國(guó)家審計(jì)署首次發(fā)布了《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》，為績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)操作提供參考。

二、英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

(一) 英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的主要行為者。英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)兩個(gè)主要行為者分別是中央審計(jì)部門(mén)和地方審計(jì)部門(mén)。1983年英國(guó)確定其政府審計(jì)模式為立法型，中央設(shè)立英國(guó)審計(jì)署，職責(zé)主要是“對(duì)各政府部門(mén)和其他公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政審計(jì)，并向議會(huì)報(bào)告財(cái)政資金使用的合法性與有效性”，作用是通過(guò)設(shè)立獨(dú)立于行政部門(mén)的審計(jì)署，讓其代表議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，給其直接向議會(huì)報(bào)告工作的權(quán)利。英國(guó)審計(jì)署由審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，審計(jì)長(zhǎng)由議會(huì)議員提名，經(jīng)首相和議會(huì)公共賬目委員會(huì)同意，由國(guó)王任命，并實(shí)行終身制。因?yàn)橹醒肱c地方審計(jì)部門(mén)并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方審計(jì)部門(mén)對(duì)地方議會(huì)負(fù)責(zé)。

(二)英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)主要集中在公眾和議會(huì)特別關(guān)注的重大問(wèn)題和項(xiàng)目上，主要有：1、對(duì)政府工程建設(shè)項(xiàng)目；2、對(duì)政府部門(mén)重大支出績(jī)效審計(jì),包括對(duì)跨部門(mén)同一類支出和對(duì)單個(gè)部門(mén)單個(gè)項(xiàng)目；3、公共部門(mén)管理活動(dòng)情況績(jī)效審計(jì)；4、對(duì)公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題績(jī)效審計(jì)；5、對(duì)政府自身履行職責(zé)情況績(jī)效審計(jì)；6、對(duì)環(huán)境問(wèn)題績(jī)效審計(jì)。

審計(jì)范圍涉及教育、住房、環(huán)境、文化等方面，被審計(jì)行業(yè)千差萬(wàn)別，各標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，因而英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有：1、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；2、社會(huì)公眾調(diào)查結(jié)果；3、專家研究成果和意見(jiàn)。4、被審計(jì)單位制訂標(biāo)準(zhǔn)；5、對(duì)于事實(shí)清楚的審計(jì)項(xiàng)目只在審計(jì)報(bào)告中列示事實(shí)情況,不作評(píng)價(jià)。

(三) 英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果。英國(guó)政府按照《支出綜合審查》法案要求各部門(mén)與財(cái)政部簽署《公共服務(wù)協(xié)議》，該協(xié)議包括責(zé)任條款、目標(biāo)條款和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的計(jì)劃。起草協(xié)議時(shí)，起草部門(mén)會(huì)征求其他績(jī)效管理專家和民眾意見(jiàn)；協(xié)議通過(guò)后，由財(cái)政部分配預(yù)算資金；由財(cái)政部編制政府總開(kāi)支計(jì)劃，隨附各部門(mén)支出限額以及績(jī)效合同，以白皮書(shū)形式發(fā)布并提交議會(huì)；審計(jì)部門(mén)在展開(kāi)審計(jì)后針對(duì)政府及部門(mén)自行設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做出自己的評(píng)估結(jié)論。

議會(huì)下院議事規(guī)定，所有經(jīng)審計(jì)署審計(jì)的公共賬目和審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告應(yīng)一并送交公共賬目委員會(huì)審查。公共賬目委員會(huì)作為議會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)，與審計(jì)署之間既相互獨(dú)立又相互協(xié)作。委員會(huì)的主要職能是通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)的方式，審查審計(jì)署提交給議會(huì)的審計(jì)報(bào)告，要求政府部門(mén)的會(huì)計(jì)官就委員們根據(jù)審計(jì)報(bào)告提出的質(zhì)詢做出解釋和答復(fù)，并提出審查報(bào)告送交議會(huì)。如有必要，公共賬目委員會(huì)可以對(duì)性質(zhì)嚴(yán)重的問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)調(diào)查。審計(jì)署對(duì)審計(jì)結(jié)果只有建議權(quán)，沒(méi)有處理權(quán)。審計(jì)建議沒(méi)有強(qiáng)制性，被審計(jì)單位可以選擇不執(zhí)行審計(jì)建議，審計(jì)署只將報(bào)告提交議會(huì)并公開(kāi)發(fā)表，并通過(guò)加強(qiáng)和被審計(jì)單位的合作來(lái)促進(jìn)建議得到實(shí)施。

三、英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)及其對(duì)中國(guó)的啟示

(一) 改革我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的“主要行為者”。由《憲法》及《審計(jì)法》可知，“國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、組織管理受同級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的雙重管理體制”。我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督體制屬于行政型模式，意味著審計(jì)的三方，委托方、審計(jì)方和被審計(jì)方，擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，造成權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰，自身獨(dú)立性極低。試想審計(jì)不夠獨(dú)立，則不能改善政府提供服務(wù)的效率和效益，也不能控制其財(cái)政的支出、不能查錯(cuò)防弊，遂不能反映問(wèn)題、糾正錯(cuò)誤。因此必須進(jìn)行改革：審計(jì)部門(mén)在業(yè)務(wù)管理和組織管理上，應(yīng)直接由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

(二) 完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的體制及標(biāo)準(zhǔn)。完善我國(guó)審計(jì)體制以及標(biāo)準(zhǔn)，提高政府績(jī)效審計(jì)的可操作性和操作過(guò)程的正確性，使其更適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)準(zhǔn)則有審計(jì)方案準(zhǔn)則、審計(jì)證據(jù)準(zhǔn)則、審計(jì)工作底稿準(zhǔn)則、審計(jì)報(bào)告編制準(zhǔn)則等。我國(guó)對(duì)審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則修訂的成績(jī)是值得肯定的，例如在操作準(zhǔn)則方面，我國(guó)不僅強(qiáng)調(diào)收集的證據(jù)應(yīng)符合客觀、相關(guān)、充分并合法的特征，還強(qiáng)調(diào)可利用內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)得出的審計(jì)結(jié)果，但還應(yīng)注重提高其過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)、效率和質(zhì)量，做出適用于各行各業(yè)被審計(jì)單位的更規(guī)范化、多樣化以及有說(shuō)服力的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。

(三) 加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果公示和問(wèn)責(zé)力度。政府績(jī)效審計(jì)更重要的是向公眾反映問(wèn)題和解決問(wèn)題，所以加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果公示和問(wèn)責(zé)的力度是非常有必要的。我們可以向英國(guó)政府學(xué)習(xí)，在網(wǎng)上建立開(kāi)放性的公共服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)放數(shù)據(jù)將賦予國(guó)內(nèi)任何一個(gè)人質(zhì)疑錢(qián)如何使用的權(quán)利，幫助人們對(duì)政府問(wèn)責(zé)。另一方面，我們應(yīng)積極推進(jìn)問(wèn)責(zé)制，這需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合努力，形成審計(jì)定責(zé)、政府問(wèn)責(zé)的互動(dòng)機(jī)制，解決問(wèn)責(zé)主體模糊的問(wèn)題。同時(shí)擴(kuò)展問(wèn)責(zé)范圍和內(nèi)容，從根本上解決“懶政”的問(wèn)題，真正提高政府績(jī)效。另外，還應(yīng)與公示審計(jì)結(jié)果公告的行動(dòng)相輔相成，提高審計(jì)問(wèn)責(zé)信息透明度，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感。若沒(méi)有獎(jiǎng)懲機(jī)制，績(jī)效審計(jì)將永遠(yuǎn)“只開(kāi)花不結(jié)果”。

四、小結(jié)

在政府績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域，我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定差距。西方發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)之處體現(xiàn)在其氛圍，技術(shù)方法和政策體制上，雖然它們有很多可借鑒的地方，但我國(guó)不可全盤(pán)接受。具體問(wèn)題具體分析，改革我國(guó)政府績(jī)效審計(jì) “主要行為者”，完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)體制及標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果公示和問(wèn)責(zé)力度，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)定能為社會(huì)主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”發(fā)揮更大的作用。

[1]林忠華. 中國(guó)審計(jì)報(bào). 中華人民共和國(guó)審計(jì)署編. 國(guó)外績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)審計(jì)工作的啟示[J]. 北京：中國(guó)審計(jì)報(bào)社，2015.

[2]陳亮. 審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究. 南京審計(jì)學(xué)院編. 析英國(guó)、美國(guó)和澳大利亞政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[J]. 南京：審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2007.

馮昕珺(1991-)，女，漢族，桂林人，研究生在讀，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：審計(jì)方向。