朱 謙

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件制度研究

朱 謙*

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批制度，在我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中已經(jīng)確立，但實(shí)踐中，大量違反該項(xiàng)制度的行為頻頻發(fā)生。由于法律的原則性規(guī)范，缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，導(dǎo)致建設(shè)單位或是環(huán)保部門(mén)，都面臨守法與執(zhí)法的困境。盡管，環(huán)保部基于壓力，出臺(tái)了部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)清單，但距離建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)全覆蓋制度的落實(shí)，還路途遙遠(yuǎn)。因此，建議環(huán)保部制定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件名錄，界定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件類(lèi)型，明確重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限。

建設(shè)項(xiàng)目 重大變動(dòng) 環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件

一、問(wèn)題的提起

2015年2月9日下午，中央第三巡視組組長(zhǎng)吉林、副組長(zhǎng)韓亨林向環(huán)境保護(hù)部黨組書(shū)記陳吉寧、部長(zhǎng)周生賢反饋了專(zhuān)項(xiàng)巡視情況。吉林指出，“干部群眾反映的問(wèn)題主要集中在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，其中之一是未批先建、擅自變更等環(huán)評(píng)違法違規(guī)現(xiàn)象大量存在，背后隱藏監(jiān)管失職和腐敗問(wèn)題?！雹賲⒁?jiàn)《中央第三巡視組向環(huán)境保護(hù)部反饋專(zhuān)項(xiàng)巡視情況》，http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201502/t20150209_51170.html，2016年3 月27日訪問(wèn)。此處所指向的“擅自變更等環(huán)評(píng)違法違規(guī)現(xiàn)象”，涉及到的就是建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條的規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”既然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中明確規(guī)定了需要重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，為何在實(shí)踐中仍會(huì)有大量違法現(xiàn)象存在呢？這項(xiàng)制度在實(shí)施中面臨的現(xiàn)實(shí)困境有哪些？其進(jìn)一步落實(shí)及其完善的路徑又是如何呢？

二、建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批界定

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批，是指建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。其特征在于：

第一，在實(shí)施時(shí)間方面，重新報(bào)批，是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件已經(jīng)經(jīng)過(guò)環(huán)保部門(mén)的正式審批之后，原批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在發(fā)生重大事項(xiàng)變更之前。如果在原審批建設(shè)項(xiàng)目按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件建成并已經(jīng)驗(yàn)收，甚至于正式投入運(yùn)行后發(fā)生重大事項(xiàng)變更，那應(yīng)該屬于建設(shè)項(xiàng)目的新建、改建或者擴(kuò)建行為，納入正常的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理程序之中，不屬于重新報(bào)批。因此，實(shí)踐中，往往是發(fā)生在建設(shè)單位依據(jù)原審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和環(huán)保部門(mén)的批復(fù)意見(jiàn)，實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程之中。比如，廣東省環(huán)保廳會(huì)同東莞市環(huán)境保護(hù)局、惠州市環(huán)境保護(hù)局，于2015年6月19日到廣東珠三角城際軌道交通有限公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)：該項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)，建設(shè)過(guò)程中對(duì)路線進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容均進(jìn)行了部分變更，導(dǎo)致環(huán)境敏感點(diǎn)有變化，主要環(huán)保措施隨線路調(diào)整發(fā)生了相應(yīng)的變化。②參見(jiàn)《廣東省環(huán)境保護(hù)廳責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》（粵環(huán)違改字［2015］7號(hào)），http：//www.gdep.gov.cn/zwxx_1/zfgw/ shbtwj/201404/t20140409_168881.html，2016年5月8日訪問(wèn)。

第二，在適用條件方面，重新報(bào)批，是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的情形。也就是說(shuō)，只有當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生了諸如性質(zhì)、規(guī)模等重大變動(dòng)的情形，才需要建設(shè)單位重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件；如果原審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件所指向的建設(shè)項(xiàng)目，盡管也發(fā)生了變動(dòng)，但是屬于非重大事項(xiàng)的變動(dòng)，那么，也不需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，而可能通過(guò)其他環(huán)境監(jiān)管制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)后評(píng)估、環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度得以落實(shí)。比如，廣東省環(huán)保廳對(duì)廣東珠三角城際軌道交通有限公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)：該項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)，建設(shè)過(guò)程中對(duì)路線進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容均進(jìn)行了部分變更，導(dǎo)致環(huán)境敏感點(diǎn)有變化，主要環(huán)保措施隨線路調(diào)整發(fā)生了相應(yīng)的變化。其中屬于重大變更的有：1.設(shè)計(jì)速度目標(biāo)值由140km/h調(diào)整為200km/h。2.線路橫向位移超出200m的累積長(zhǎng)度為61.2km，占原正線長(zhǎng)度的62.1%。3.車(chē)站總數(shù)由15個(gè)增加至17個(gè)，增加了2個(gè)。車(chē)站位置、形式及規(guī)模均有不同程度的調(diào)整。4.穿越重要敏感區(qū)的數(shù)量減少2個(gè)，沿線涉及3處環(huán)境敏感區(qū)，調(diào)整設(shè)計(jì)后，新增線路以隧道形式下穿東莞黃旗山城市公園（市級(jí)森林公園）一處重要敏感區(qū)；穿越惠州西湖國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的線路平面基本一致，在景區(qū)范圍內(nèi)新增設(shè)一座西湖車(chē)站（地下站）；根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于東莞市集中式飲用水源保護(hù)區(qū)劃分方案的批復(fù)》（粵府函［2014］270號(hào)），石馬河沿線原保護(hù)區(qū)范圍參照飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理，工程穿越東深供水渠飲用水源保護(hù)區(qū)的位置及方式調(diào)整，本項(xiàng)目以橋梁形式跨越東深供水渠飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。5.聲環(huán)境敏感點(diǎn)新增78處、減少73處，變化總量151處，約占原敏感點(diǎn)數(shù)量的169.7%。③同注②。之所以特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，是因?yàn)樗械慕ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制以及環(huán)保部門(mén)的審批，都是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施而展開(kāi)的，一旦原來(lái)被評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目在這些方面發(fā)生了重大變動(dòng)，那么其原有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件內(nèi)容及其結(jié)論以及環(huán)保部門(mén)的審批依據(jù)和審批要求，將難以涵蓋到新變動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響方面。如果建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大事項(xiàng)變動(dòng)而不重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，那么，不但原有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)被架空，而且重大變動(dòng)后的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于環(huán)境影響的情況，將會(huì)因脫離環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度而失去預(yù)防機(jī)制的約束，可能最終演變成環(huán)境影響的末端被動(dòng)控制。

第三，在評(píng)價(jià)要求方面，重新報(bào)批，是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生重大事項(xiàng)變動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。這種重新環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是以原有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)涉及發(fā)生重大變動(dòng)情況帶來(lái)的環(huán)境影響，特別是環(huán)境消極影響的評(píng)價(jià)，整個(gè)過(guò)程中突出原有項(xiàng)目與變動(dòng)項(xiàng)目環(huán)境影響的對(duì)比。至于變動(dòng)后建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容與原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，往往存在一定的重疊性。當(dāng)然，如果屬于建設(shè)項(xiàng)目選址發(fā)生重大變動(dòng)，那么將可能導(dǎo)致新變動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的大變動(dòng)。但不論是哪種情形，建設(shè)單位都要委托環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)各種導(dǎo)則編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，其內(nèi)容也同樣按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則的編制。只不過(guò)，為了與原有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件相區(qū)別，重新報(bào)批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件名稱(chēng)中都加上“變更”字樣。如2010年編制并已審批的“山西潞安礦業(yè)集團(tuán)慈林山煤業(yè)有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產(chǎn)能釋放項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)”，因?yàn)轫?xiàng)目發(fā)生重大變動(dòng)，在2015年重新進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)并編制了“山西潞安礦業(yè)集團(tuán)慈林山煤業(yè)有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產(chǎn)能釋放項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)”。④關(guān)于《山西潞安礦業(yè)集團(tuán)慈林山煤業(yè)有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產(chǎn)能釋放項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)》的內(nèi)容，參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于2015年6月29日～2015年7月3日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況的公示。http：//hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201507/ t20150703_304765.htm，2016年5月9日訪問(wèn)。

第四，在環(huán)評(píng)審批方面，重新報(bào)批，往往存在需要考慮的一個(gè)問(wèn)題，就是原有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)內(nèi)容與變動(dòng)后建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)內(nèi)容之間的關(guān)系如何界定。從實(shí)踐來(lái)看，由于建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批程序是在實(shí)施重大變動(dòng)行為之前，而在此過(guò)程中，原有建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其環(huán)保部門(mén)的批復(fù)都已經(jīng)存在，建設(shè)單位也往往依此開(kāi)始了項(xiàng)目的建設(shè)活動(dòng)，因此，在建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制以及審批結(jié)果出來(lái)之前，建設(shè)單位原有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)，依然具有相應(yīng)的法律效力。對(duì)于建設(shè)單位擬作出的項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，環(huán)保部門(mén)并不必然一定就會(huì)同意批復(fù)。是否進(jìn)行批復(fù)，環(huán)保部門(mén)要根據(jù)法律規(guī)定依法審查并作出決定，不予同意變動(dòng)的情形在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。如2014年 12月10日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開(kāi)陽(yáng)化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬(wàn)噸合成氨變更工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》（環(huán)辦函［2014］1708號(hào)），認(rèn)為“經(jīng)審查，該項(xiàng)目及環(huán)境影響報(bào)告書(shū)存在以下主要問(wèn)題：1.該項(xiàng)目變更內(nèi)容較多，不利環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增大，在未依法完成變更審批手續(xù)情況下，已全部實(shí)施，并投入試生產(chǎn)，違反了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。2.變更報(bào)告書(shū)中灰渣場(chǎng)場(chǎng)址未按照《一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GBl8599-2001）關(guān)于‘應(yīng)避開(kāi)斷層、斷層破碎帶，溶洞區(qū)，以及天然滑坡或泥石流影響區(qū)’的要求進(jìn)行比選論證。未分析廢水排放管線、液氨管道泄漏對(duì)地下水環(huán)境影響，未針對(duì)地下水污染防治提出相應(yīng)措施，不符合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 地下水環(huán)境》（HJ 610-2011）要求。3.污水處理廠調(diào)節(jié)池規(guī)模與污水處理能力不匹配，初期雨水污染防控措施有效性不足，地表水環(huán)境影響分析不充分，不符合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 地面水環(huán)境》（HJ/T2.3-93）要求。4.未明確廠區(qū)周邊及液氨管道兩側(cè)環(huán)境影響搬遷居民范圍、數(shù)量，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范措施和應(yīng)急預(yù)案不完善，不符合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》（環(huán)發(fā)［2012］77號(hào)）要求。鑒于上述問(wèn)題，我部決定不予批準(zhǔn)該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)?！雹輩⒁?jiàn)環(huán)保部《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開(kāi)陽(yáng)化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬(wàn)噸合成氨變更工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》（環(huán)辦函［2014］1708號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月12日訪問(wèn)；另外還有如環(huán)保部《關(guān)于不予批準(zhǔn)大連市地鐵2號(hào)線一期工程變更環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》（環(huán)辦函［2014］1666號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm？keywords=，2016年5月12日訪問(wèn)。當(dāng)然，從實(shí)踐中來(lái)看，環(huán)保部門(mén)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件大多進(jìn)行了同意批復(fù)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)中，通常除了提出一些新的要求外，最后也都加上其它要求仍然按照該建設(shè)項(xiàng)目原有環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見(jiàn)執(zhí)行的內(nèi)容。如2015年4月21日，環(huán)保部在《關(guān)于山西省長(zhǎng)治經(jīng)坊煤業(yè)有限公司2.4Mt/a資源整合項(xiàng)目工程變更（新建北翼回風(fēng)立井項(xiàng)目）環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》（環(huán)審［2015］86號(hào)）中，就明確要求“其他要求仍按照環(huán)審［2012］217號(hào)文件執(zhí)行?！雹迏⒁?jiàn)環(huán)保部《關(guān)于山西省長(zhǎng)治經(jīng)坊煤業(yè)有限公司2.4Mt/a資源整合項(xiàng)目工程變更（新建北翼回風(fēng)立井項(xiàng)目）環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》（環(huán)審［2015］86號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201504/t20150424_299556.htm，2016年5月12日訪問(wèn)。

第五，在法律責(zé)任方面，重新報(bào)批，對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，屬于強(qiáng)制性法定義務(wù)，如違反則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。環(huán)境法律上，對(duì)于重新報(bào)批違反行為的性質(zhì)認(rèn)定，與一般性新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法行為是一致的，在具體責(zé)任的承擔(dān)的方式上，也是一致的。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第1款規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。比如，廣東省環(huán)保廳針對(duì)廣東珠三角城際軌道交通有限公司在珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目開(kāi)始建設(shè)之前沒(méi)有重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件違法行為，認(rèn)定該公司違反了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條的規(guī)定，決定責(zé)令該公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項(xiàng)目停止建設(shè)，限期6個(gè)月內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)。⑦同注②。但是，2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第61條規(guī)定，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！睉?yīng)該說(shuō)，新《環(huán)境保護(hù)法》第61條的規(guī)定，是落實(shí)違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律責(zé)任的重大進(jìn)步。但是，實(shí)踐中，環(huán)保部與地方環(huán)保部門(mén)在適用法律實(shí)施行政處罰時(shí)，存在較大的差異。⑧關(guān)于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條與《環(huán)境保護(hù)法》第61條的法律適用問(wèn)題，參見(jiàn)朱謙：《未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件擅自開(kāi)工建設(shè)行為的法律適用分析》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第20期。為此，環(huán)保部在征求全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)意見(jiàn)后，于2016年1月8日專(zhuān)門(mén)作出《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2016］6號(hào)）。在該復(fù)函中，對(duì)于“未批先建項(xiàng)目”是否適用“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的問(wèn)題，環(huán)保部認(rèn)為，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，對(duì)“未批先建項(xiàng)目”，應(yīng)當(dāng)適用新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條有關(guān)“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。⑨具體內(nèi)容參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部：《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2016］6號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201601/t20160114_326150.htm，2016年5月12日訪問(wèn)。

三、建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)認(rèn)定及其法律風(fēng)險(xiǎn)

事實(shí)上，對(duì)于一個(gè)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，涉及到建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的重新報(bào)批義務(wù)的違反，應(yīng)該比新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更積極主動(dòng)些。因?yàn)?，建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批，往往有一個(gè)比較好的前提條件，即該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件已經(jīng)得到了環(huán)保部門(mén)的批復(fù)。它顯示著，該建設(shè)單位不僅應(yīng)該熟悉并遵守環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，而且還因?yàn)樵薪ㄔO(shè)項(xiàng)目已經(jīng)得到環(huán)保部門(mén)的批復(fù)，其變動(dòng)工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件環(huán)保部門(mén)批復(fù)的可能性往往很大。那么，為什么實(shí)踐中還是存在嚴(yán)重的擅自進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)而沒(méi)有重新報(bào)批的違法現(xiàn)象呢？導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多方面，制度上的缺陷需要認(rèn)真的反思。

（一）重大事項(xiàng)變動(dòng)判斷標(biāo)準(zhǔn)的基本要求

從項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)后，在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，往往都或多或少地存在一些變動(dòng)。這種變動(dòng)可以劃分為重大變動(dòng)與非重大變動(dòng)。重大變動(dòng)屬于需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，而非重大變動(dòng)則可納入環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收程序之中。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條的規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！睂?shí)踐中，就需要明確重大事項(xiàng)變動(dòng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。重大性事項(xiàng)變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的確立，一方面，為建設(shè)單位履行重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件提供指引；另一方面，也為約束環(huán)保部門(mén)合理地行使環(huán)境行政權(quán)力起到了監(jiān)督的作用。然而，重大性標(biāo)準(zhǔn)不是一個(gè)能自動(dòng)生效的法律規(guī)定，它需要經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋?zhuān)拍艹蔀榻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批的行為規(guī)范。從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條的規(guī)定來(lái)看，它僅僅簡(jiǎn)單地規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)”需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，但對(duì)于這五大類(lèi)事項(xiàng)的變動(dòng)，什么情形下構(gòu)成“重大變動(dòng)”沒(méi)有明確的指引。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，重大性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有確定性的特征。重大性標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)橛锌深A(yù)見(jiàn)性，建設(shè)單位在實(shí)施重大事項(xiàng)變動(dòng)行為之前即可預(yù)料《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)自己行為的影響，從而能夠趨利避害。重大性標(biāo)準(zhǔn)若失去確定性，建設(shè)單位將因不能預(yù)料重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件行為的法律后果而無(wú)所適從。為了實(shí)現(xiàn)確定性，重大性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能涵蓋重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件各方面的行為規(guī)則，以便建設(shè)單位有所遵循。這一點(diǎn)，就如同建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類(lèi)管理制度的落實(shí)。盡管，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)其對(duì)環(huán)境的影響大小分別編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、報(bào)告表以及登記表，但是，如果僅有其原則性的規(guī)定，而沒(méi)有相應(yīng)的名錄制貫徹落實(shí)，無(wú)論是環(huán)保部門(mén)，還是建設(shè)單位，都將對(duì)一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目如何歸類(lèi)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)所適從。正是有了環(huán)保部制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》，才使得《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的分類(lèi)管理標(biāo)準(zhǔn)具有確定性特征，環(huán)保部門(mén)或者建設(shè)單位，只要對(duì)號(hào)入座就能夠履行各自的環(huán)境法律義務(wù)和責(zé)任。

（二）環(huán)保部對(duì)重大事項(xiàng)變動(dòng)的解釋

在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第16條規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理制度中，其第3款中明確要求，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)制定并公布?！币罁?jù)此要求，國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)及時(shí)制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》，并且該名錄根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的變化，作了幾次修訂?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有環(huán)保部制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理制度將難以實(shí)施。那么，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)重新報(bào)批制度，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條中只是原則性地作了規(guī)定，如果沒(méi)有類(lèi)似如名錄類(lèi)的規(guī)范對(duì)其作實(shí)施性的細(xì)化，那么，這項(xiàng)制度在實(shí)踐中將難以落實(shí)。值得注意的是，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條確立的項(xiàng)目重大變動(dòng)重新報(bào)批制度中，并沒(méi)有明確要求環(huán)保部具體制定實(shí)施細(xì)則。那么，環(huán)保部是否依據(jù)職權(quán)制定過(guò)類(lèi)似名錄類(lèi)的實(shí)施細(xì)則呢？從總體上來(lái)看，環(huán)保部并沒(méi)有針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批問(wèn)題，作出比較系統(tǒng)性和可操作性的解釋。如果從時(shí)間的維度來(lái)考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)環(huán)保部對(duì)此問(wèn)題處理在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間段里，還是比較消極的。

第一，從2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條確立該項(xiàng)制度以來(lái)，⑩實(shí)際上，建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批制度，并不是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的首創(chuàng)。因?yàn)椋?998年實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》第12條第1款中已經(jīng)作出了規(guī)定，即“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表?！杯h(huán)保部在其后的十年間幾乎沒(méi)有作出過(guò)任何有關(guān)法律實(shí)施的解釋。

第二，2012年1月21日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》（環(huán)辦［2012］13號(hào)），?環(huán)境保護(hù)部辦公廳文件《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》（環(huán)辦［2012］13號(hào)），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgt/201202/t20120206_223151.htm，2016年5月12日訪問(wèn)。開(kāi)始涉及建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)的具體認(rèn)定解釋。盡管，該通知只是針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更進(jìn)行的解釋?zhuān)袃牲c(diǎn)值得關(guān)注：其一，它是按功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)等變更情況進(jìn)行分類(lèi)，來(lái)具體界定鐵路建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)；其二，確立了鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的原則：（1）鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更如包括三項(xiàng)或三項(xiàng)以上重大變動(dòng)的，應(yīng)開(kāi)展該建設(shè)項(xiàng)目的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)并報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。重新開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)執(zhí)行新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。（2）鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更如包括兩項(xiàng)以下重大變動(dòng)的，應(yīng)開(kāi)展該建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)并報(bào)批補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。除出現(xiàn)新的環(huán)境功能區(qū)外，補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作原則上按原批復(fù)時(shí)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。（3）鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更不構(gòu)成重大變動(dòng)，或雖界定為重大變動(dòng)，但對(duì)環(huán)境影響是向有利方向變化的，可納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收一并解決。

第三，2014年4月25日，為進(jìn)一步規(guī)范輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，促進(jìn)輸變電工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，環(huán)保部起草了《輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)界定及處理原則》（征求意見(jiàn)稿），向社會(huì)征求意見(jiàn)。?參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部辦公廳文件《關(guān)于征求輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)界定及處理原則意見(jiàn)的函》（環(huán)辦函［2014］479號(hào)），http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201404/t20140429_271134.htm，2016年5月12日訪問(wèn)。但遺憾的是，直到目前為止，《輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)界定及處理原則》文件還沒(méi)有正式出臺(tái)。

第四，2015年6月4日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號(hào)），?環(huán)境保護(hù)部辦公廳文件《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號(hào)），http：//www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201506/t20150610_303328.htm，2016年5月12日訪問(wèn)。其內(nèi)容主要包括：其一，明確根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個(gè)因素中的一項(xiàng)或一項(xiàng)以上發(fā)生重大變動(dòng)，且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，界定為重大變動(dòng)。其二，屬于重大變動(dòng)的應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，不屬于重大變動(dòng)的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理。其三，根據(jù)上述原則，結(jié)合不同行業(yè)的環(huán)境影響特點(diǎn)，環(huán)保部制定了水電、水利、火電、煤炭、油氣管道、鐵路、高速公路、港口、大石化9類(lèi)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）。其四，各地在試行過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、新情況，要以書(shū)面形式反饋意見(jiàn)和建議，環(huán)保部將根據(jù)情況進(jìn)一步補(bǔ)充、調(diào)整、完善。各省級(jí)環(huán)保部門(mén)可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定本行政區(qū)特殊行業(yè)重大變動(dòng)清單，報(bào)環(huán)保部備案。

（三）不確定性下的重大事項(xiàng)變動(dòng)的法律風(fēng)險(xiǎn)

從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來(lái)環(huán)保部的行政作為情況看，這方面的工作并不及時(shí)和全面。在法律實(shí)施數(shù)年后，沒(méi)有任何實(shí)施規(guī)范、意見(jiàn)的發(fā)布。如果說(shuō)，在這種情況下，不出現(xiàn)嚴(yán)重的違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條的現(xiàn)象，反倒很奇怪了。2015 年6月份出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號(hào)），應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)很大的進(jìn)步，至少將九大類(lèi)行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)行為納入評(píng)判之中。當(dāng)然，這份清單的發(fā)布，與中紀(jì)委巡視環(huán)保部的反饋意見(jiàn)應(yīng)該有很大的關(guān)系。建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)的認(rèn)定，在長(zhǎng)期存在不確定性狀態(tài)下，相關(guān)法律主體的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)比較大。

第一，對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)過(guò)后，項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，有關(guān)建設(shè)事項(xiàng)發(fā)生變動(dòng)，并不是特別新鮮之事。由于法律規(guī)定的變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不清楚，在“多一事不如少一事”的心理狀態(tài)下，絕大多數(shù)建設(shè)單位往往會(huì)選擇通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收程序，來(lái)使得建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)變動(dòng)的合法化。然而，環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收，通常是以環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件與環(huán)保部門(mén)的批復(fù)為依據(jù)的。這種方式驗(yàn)收通過(guò)的結(jié)果是，一些本該需要通過(guò)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的項(xiàng)目逃避了法律的監(jiān)管。但是，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生變動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，不論是在建設(shè)過(guò)程之中，抑或是已經(jīng)建成將要申請(qǐng)驗(yàn)收，都有可能面臨被環(huán)保部門(mén)認(rèn)定為需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。在這種情形下，建設(shè)單位的預(yù)期判斷，可能與環(huán)保部門(mén)的預(yù)期判斷并不一致，但卻可能被環(huán)保部門(mén)認(rèn)定為違法行為，并依次將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。特別是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第61條規(guī)定，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！?/p>

第二，對(duì)于環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批的監(jiān)管，同樣也面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐中來(lái)看，環(huán)保部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批后，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理往往并不及時(shí)移交環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，因此，項(xiàng)目從建設(shè)到環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收之間，環(huán)保部門(mén)并沒(méi)有足夠的人力、物力實(shí)施監(jiān)管，對(duì)于建設(shè)單位涉及項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)行為，環(huán)保部門(mén)并不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而一旦到環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收之時(shí)，即便發(fā)現(xiàn)有事項(xiàng)變動(dòng)，但是在沒(méi)有法律明確界定重大變動(dòng)之際，環(huán)保部門(mén)也多以驗(yàn)收通過(guò)了事。但反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果環(huán)保部門(mén)認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)變動(dòng)已經(jīng)構(gòu)成重大性標(biāo)準(zhǔn)，那么，它就會(huì)要求建設(shè)單位辦理或者補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的重新報(bào)批手續(xù)。但是，這也同樣面臨著法律依據(jù)是否明確的考量。除了有些明顯的如項(xiàng)目地點(diǎn)遷移、大幅度擴(kuò)大規(guī)模等事項(xiàng)變動(dòng)構(gòu)成重大性以外，大多數(shù)情形下需要環(huán)保部門(mén)的自我判斷。由于要求建設(shè)單位重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，甚至基于其未重新報(bào)批先建而實(shí)施處罰等，對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，不僅增加其實(shí)施重新報(bào)批之經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，而且還可能導(dǎo)致其承擔(dān)被行政處罰的法律責(zé)任。這種情況下，環(huán)保部門(mén)往往會(huì)陷入難以提供明確法律依據(jù)的尷尬境地，甚至在建設(shè)單位提起司法審查時(shí)，面臨敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批制度的落實(shí)

在環(huán)保部的網(wǎng)站上，自2015年1月1日起，總共公布了五份環(huán)境行政處罰決定書(shū)，包括2015 年2月25日作出的《行政處罰決定書(shū)》（鐵法煤業(yè)集團(tuán)大強(qiáng)煤礦有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］9號(hào)）；?參見(jiàn)環(huán)保部《行政處罰決定書(shū)》（鐵法煤業(yè)集團(tuán)大強(qiáng)煤礦有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］9號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/qt/201502/t20150227_296183.htm，2016年5月8日訪問(wèn)。2015年2月25日作出的《行政處罰決定書(shū)》（安徽馬鋼羅河礦業(yè)有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］8號(hào)）；?參見(jiàn)環(huán)保部《行政處罰決定書(shū)》（安徽馬鋼羅河礦業(yè)有限責(zé)任公司）（環(huán)法［2015］8號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201502/t20150227_296181.htm，2016年5月8日訪問(wèn)。2015年8月18日作出的《行政處罰決定書(shū)》（內(nèi)蒙古珠江投資有限公司）（環(huán)法［2015］69號(hào)）；?參見(jiàn)環(huán)保部《行政處罰決定書(shū)》（內(nèi)蒙古珠江投資有限公司）（環(huán)法［2015］69號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308988.htm，2016年5月8日訪問(wèn)。2015年8月24日作出的《行政處罰決定書(shū)》（中石油云南石化有限公司）（環(huán)法［2015］70號(hào)）。?參見(jiàn)環(huán)保部《行政處罰決定書(shū)》（中石油云南石化有限公司）（環(huán)法［2015］70號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308990.htm，2016年5月8日訪問(wèn)。在這五份行政處罰決定書(shū)里，其中有四個(gè)案例都是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)未重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件違法行為而實(shí)施行政處罰的。這也從一個(gè)側(cè)面反映出，實(shí)踐中，這類(lèi)環(huán)境違法行為比較嚴(yán)重。盡管，這幾份行政處罰決定書(shū)中，都認(rèn)定存在需要重新報(bào)批而未報(bào)批的違法事實(shí)，但并沒(méi)有列舉重大變動(dòng)的具體事項(xiàng)。事實(shí)上，無(wú)論是環(huán)保部門(mén)，還是建設(shè)單位，他們都需要明確建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的法律規(guī)范。那么，全面規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批行為的內(nèi)容究竟應(yīng)該包括哪些方面呢？

（一）編制建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)名錄

在2012年，環(huán)保部曾經(jīng)針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)發(fā)布過(guò)《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》（環(huán)辦［2012］13號(hào)）文件，2015年又在此基礎(chǔ)上，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號(hào)）文件，將建設(shè)項(xiàng)目變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理擴(kuò)大到9個(gè)行業(yè)。但是，從現(xiàn)實(shí)的需要來(lái)看，僅僅局限于部分行業(yè)的項(xiàng)目變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理顯然不夠，因此，亟需由環(huán)保部編制一個(gè)《建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理名錄》。該《名錄》的制定要把握以下幾點(diǎn)：第一，要明確建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個(gè)因素中的一項(xiàng)或一項(xiàng)以上發(fā)生重大變動(dòng)，且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，界定為重大變動(dòng)。建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個(gè)因素的變動(dòng)與環(huán)境的影響，特別是消極的影響聯(lián)系起來(lái)，也是非常有必要的，它應(yīng)該成為環(huán)保部在制訂《名錄》時(shí)判斷有關(guān)重大事項(xiàng)變動(dòng)的依據(jù)。第二，屬于重大變動(dòng)的應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，不屬于重大變動(dòng)的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理。建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)，因?yàn)橐婕翱赡軐?dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，盡管原有項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件已經(jīng)審批，但新的重大事項(xiàng)變動(dòng)重新編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，環(huán)保部門(mén)并不一定同意批復(fù)。?比如2014年12月10日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開(kāi)陽(yáng)化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬(wàn)噸合成氨變更工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》（環(huán)辦函［2014］1708號(hào)）。http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月18日訪問(wèn)。另外還有如環(huán)保部《關(guān)于不予批準(zhǔn)大連市地鐵2號(hào)線一期工程變更環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》（環(huán)辦函［2014］1666號(hào)），參見(jiàn)http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm，2016年5月18日訪問(wèn)。至于非重大事項(xiàng)變動(dòng)的情形，在實(shí)踐中也是經(jīng)常出現(xiàn)的。雖然，它不必然納入重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件監(jiān)管之列，但畢竟某些事項(xiàng)的變動(dòng)，其建設(shè)項(xiàng)目的基本情況已經(jīng)與原來(lái)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件所記載的內(nèi)容不符，因此，只能通過(guò)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)加以補(bǔ)正，以作為建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)行的環(huán)境監(jiān)管的法律依據(jù)。因此，采取這種分類(lèi)處理方式，既切合實(shí)際，有效降低建設(shè)單位的守法成本，也有利于環(huán)境行政監(jiān)管效率的提高。第三，作為名錄制，雖然分行業(yè)進(jìn)行列舉重大變動(dòng)事項(xiàng)，但列舉的弊端是難以窮盡所有類(lèi)型建設(shè)項(xiàng)目。因此，一方面，要鼓勵(lì)各省級(jí)環(huán)保部門(mén)可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定本行政區(qū)特殊行業(yè)重大變動(dòng)清單，報(bào)環(huán)保部備案。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄是由《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確授權(quán)環(huán)保部門(mén)來(lái)制定的，因此，環(huán)保部在2008年將以前授權(quán)省級(jí)環(huán)保部門(mén)認(rèn)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理權(quán)限收回，統(tǒng)一由環(huán)保部來(lái)行使是合適的。但與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄制定不同，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中并沒(méi)有規(guī)定重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批管理規(guī)范由誰(shuí)制定，因此，此處采取備案制也是符合實(shí)際的。另一方面，各地在實(shí)施過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、新情況，也可以書(shū)面形式反饋意見(jiàn)和建議，環(huán)保部將根據(jù)情況進(jìn)一步補(bǔ)充、調(diào)整、完善。事實(shí)上，自從環(huán)保部出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦［2015］52號(hào)）文件后，各省級(jí)環(huán)保部門(mén)也都在此基礎(chǔ)上出臺(tái)了在本省范圍內(nèi)適用的補(bǔ)充性規(guī)則。比如，2015年10 月25日，江蘇省環(huán)保廳在環(huán)保部文件基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)評(píng)管理的通知》（蘇環(huán)辦［2015］256號(hào)）文件。該文件有兩點(diǎn)值得注意：第一，明確有關(guān)水電等九個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)參照環(huán)保部環(huán)辦［2015］52號(hào)文附件清單進(jìn)行認(rèn)定，并具體提出了幾項(xiàng)具體要求；第二，在環(huán)保部水電等九大行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，以附件的形式，專(zhuān)門(mén)制訂了《其他工業(yè)類(lèi)、生態(tài)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》，并要求，九個(gè)行業(yè)以外的其他工業(yè)類(lèi)、生態(tài)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)參照該通知附件清單進(jìn)行認(rèn)定。?參見(jiàn)江蘇省環(huán)保廳文件《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)評(píng)管理的通知》（蘇環(huán)辦［2015］256號(hào)），http：//www.jshb.gov. cn：8080/pub/root14/xxgkcs/201510/t20151026_323803.html，2016年5月22日訪問(wèn)。制定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批名錄，解決了重大變動(dòng)的認(rèn)定自由裁量過(guò)大問(wèn)題，使得其具備了客觀化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也非常有利于各方主體的預(yù)期判斷。

（二）區(qū)分重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制形式

一般新建、擴(kuò)建或者改建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的形式，在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》中都要很明確地規(guī)定，并且由環(huán)保部制定有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制的各種導(dǎo)則以指引，但建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制形式如何選擇，目前各級(jí)環(huán)保部門(mén)并沒(méi)有比較規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定。2015年6月，環(huán)保部在發(fā)布《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》中，并沒(méi)有針對(duì)有關(guān)重大事項(xiàng)變動(dòng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件形式提出要求。從實(shí)踐中看，這種重新報(bào)批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件可以大致分為兩種形式：基于全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)而編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和基于部分變動(dòng)的補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)而編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。一般來(lái)說(shuō)，進(jìn)行全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)而編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，需要建設(shè)單位和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)投入更多的時(shí)間、精力和財(cái)力，建設(shè)單位會(huì)產(chǎn)生一定的抵觸情緒。對(duì)于編制補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件來(lái)說(shuō)，建設(shè)單位往往是愿意接受的。目前，地方環(huán)保部門(mén)在報(bào)批重新編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)，會(huì)難以把握。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，環(huán)保部在2012年發(fā)布的《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》（環(huán)辦［2012］13號(hào)）中，曾經(jīng)有過(guò)比較細(xì)致的具有可操作性的分類(lèi)，即鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更，如包括三項(xiàng)或三項(xiàng)以上重大變動(dòng)的，應(yīng)開(kāi)展該建設(shè)項(xiàng)目的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)并報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件；鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更如包括兩項(xiàng)以下重大變動(dòng)的，應(yīng)開(kāi)展該建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)并報(bào)批補(bǔ)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。因此，從實(shí)際情況來(lái)看，確實(shí)也沒(méi)有必要所有的建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)都要進(jìn)行全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以在總結(jié)環(huán)保部對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目變動(dòng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，具體確定重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制要求，并配置相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則。當(dāng)然，區(qū)分建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的類(lèi)型，有其現(xiàn)實(shí)意義。但實(shí)踐中，還沒(méi)有厘清，重新報(bào)批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件與原來(lái)已經(jīng)批準(zhǔn)過(guò)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的關(guān)系。因?yàn)?，原有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其環(huán)保部門(mén)的批復(fù)，如果沒(méi)有被依法廢止，它是否繼續(xù)發(fā)生法律效力呢？由于建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)的重大變動(dòng)，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批的審批部門(mén)，極有可能是原審批部門(mén)的上下級(jí)部門(mén)。如果重新報(bào)批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)屬于下級(jí)環(huán)保部門(mén)，其作出的批復(fù)廢止原批復(fù)是否有法律根據(jù)呢？在未來(lái)具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，可以考慮分兩種情形來(lái)解決，即如果建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)需要重新全面編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件并報(bào)批，由于新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件完全覆蓋了原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的內(nèi)容，由重新報(bào)批審批權(quán)的環(huán)保部門(mén)，在新的批復(fù)意見(jiàn)中，將原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)意見(jiàn)中的合理部分充分吸納，并明確廢止原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)意見(jiàn)。如果建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)需要補(bǔ)充編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件并報(bào)批，那么，由于新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件并沒(méi)有完全覆蓋原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的內(nèi)容，環(huán)保部門(mén)在審批時(shí)，要注意到前后兩份環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)內(nèi)容的交叉與獨(dú)立之處，并明確項(xiàng)目建設(shè)與驗(yàn)收過(guò)程中，建設(shè)項(xiàng)目前后環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)的有效性。

（三）界定重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)

當(dāng)建設(shè)單位編制了重新報(bào)批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，面臨著一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即重新報(bào)批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是否依舊為原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批機(jī)構(gòu)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條第1款規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！痹摽钪胁](méi)有明確是否要報(bào)原審批機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條第2款卻規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件自批準(zhǔn)之日起超過(guò)五年，方?jīng)Q定該項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門(mén)重新審核；原審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件之日起十日內(nèi)，將審核意見(jiàn)書(shū)面通知建設(shè)單位。”這說(shuō)明，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件需要重新審核時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件必須要報(bào)原審批部門(mén)審核。那么，第24條第1款中的重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，為什么沒(méi)有提及要報(bào)原審批部門(mén)審批呢？究竟是立法疏漏，還是有意為之？如果結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的其他內(nèi)容觀察，立法者這種不限定為原審批部門(mén)重新審批，是有其原因的。因?yàn)椋董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》劃分環(huán)保部門(mén)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)方式：一方面是列舉環(huán)保部審批權(quán)限；另一方面是授權(quán)省級(jí)人民政府對(duì)省級(jí)以下環(huán)保部門(mén)審批權(quán)限進(jìn)行劃分。但不管如何劃分，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)等重要事項(xiàng)是劃分環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)的重要依據(jù)。也就是說(shuō)，隨著原有建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)等事項(xiàng)的重大變動(dòng)，該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限也將相應(yīng)發(fā)生改變，而重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，是建立在建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)等事項(xiàng)并沒(méi)有變化的基礎(chǔ)上的，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件也基本沒(méi)有什么變化，因此交由原審批部門(mén)審核比較合適。事實(shí)上，不僅是環(huán)保部的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限在發(fā)生改變，省級(jí)人民政府決定的地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)審批權(quán)限，也是隨著環(huán)保形勢(shì)的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。比如，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院深化行政審批制度改革的決策部署，提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理效能，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門(mén)審批、核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目權(quán)限的調(diào)整，2013 年11月15日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于下放部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限的公告》（公告2013年第73號(hào)），對(duì)2009年第7號(hào)公告內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，將其中部分項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限下放至省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)。?參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于下放部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限的公告》（公告 2013年 第73號(hào)），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgg/201312/t20131210_264719.htm，2016年5月23日訪問(wèn)。2015年3 月13日，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國(guó)務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，環(huán)保部對(duì)其審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄又進(jìn)行了調(diào)整，并以《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2015年本）》予以公告。要求省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)根據(jù)該公告，及時(shí)調(diào)整公告目錄以外的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公告實(shí)施。?參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于發(fā)布〈環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2015年本）〉的公告》，（公告2015年第17號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317_297342.htm，2016年5月18日訪問(wèn)。繼2013 年11月下放25項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限后，環(huán)保部再次作出調(diào)整，將火電站、熱電站、國(guó)家高速公路等項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放至省級(jí)。2013年11月環(huán)保部下放的25項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)限主要是基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)和環(huán)境影響較小的項(xiàng)目，如分布式燃?xì)獍l(fā)電、城市快速軌道交通、擴(kuò)建民用機(jī)場(chǎng)、抽水蓄能電站等項(xiàng)目。?參見(jiàn)《環(huán)保部下放部分項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)》，http：//news.xinhuanet.com/house/km/2015-03-20/c_1114700925.htm，2016年5月20日訪問(wèn)。由于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條第1款中，并沒(méi)有明確建設(shè)項(xiàng)目重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)問(wèn)題，因此，實(shí)踐中地方環(huán)保部門(mén)往往覺(jué)得難以把握，特別是項(xiàng)目變動(dòng)后涉及到審批權(quán)限的變化。為此，安徽省環(huán)保廳向環(huán)保部提出《關(guān)于部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)變更審批權(quán)限的請(qǐng)示》（皖環(huán)［2015］58號(hào)）。2015 年7月30日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限的復(fù)函》（環(huán)辦函［2015］1242號(hào)）。函復(fù)如下：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)行分級(jí)審批規(guī)定，向有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)報(bào)批項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”?參見(jiàn)環(huán)保部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限的復(fù)函》（環(huán)辦函［2015］1242號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgth/201508/t20150803_307663.htm，2016年5月20日訪問(wèn)。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件重新報(bào)批制度，在我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中已經(jīng)確立，但實(shí)踐中，大量違反該項(xiàng)制度的行為頻頻發(fā)生。其重要原因之一就是，法律的規(guī)定過(guò)于原則性。由于缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，無(wú)論是建設(shè)單位還是環(huán)保部門(mén)，都面臨執(zhí)法與守法的困境。這種制度性的重大缺陷，使得我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度很容易被建設(shè)單位所規(guī)避，失去其預(yù)防環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的應(yīng)有作用。在實(shí)踐中，也往往成為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管過(guò)程腐敗生產(chǎn)的溫床。盡管，環(huán)保部基于中央巡視組的壓力，出臺(tái)了部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)清單，但距離建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)制度全覆蓋的落實(shí)，還有不小的差距。因此，建議環(huán)保部制定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件名錄，界定建設(shè)項(xiàng)目重大事項(xiàng)變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件類(lèi)型，明確重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限。

朱謙，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心教授、博士生導(dǎo)師。