丁祖年

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健全人大主導立法體制機制研究

丁祖年*

摘 要：人大主導立法，也就是人大作為立法主體，對立法選項、立法過程、立法結果具有完全的實際的決定權。這本來是一個不言而喻的規(guī)則。但在長期立法實踐中，人大主導的地位和作用沒有得到充分重視和落實。完善人大主導的立法體制機制，必須加強黨對立法工作的領導，必須完善立項機制、起草機制、調研機制、審議機制、表決機制，深化代表參與立法機制，完善公眾參與立法機制，健全專家參與立法機制。同時要加強常委會及專門委員會能力建設，加強常委會立法工作機構和立法隊伍建設。

關鍵詞：人大主導立法 體制機制

立法擔負著建立完備的法律法規(guī)體系，為法治實施、法治監(jiān)督、法治保障提供前提和基礎的重任。黨的十八大、十八屆三中全會對加強立法工作、完善中國特色社會主義法律體系提出了一系列要求。黨的十八屆四中全會明確提出，“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”。修改后的立法法強調：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。”健全人大主導立法的體制機制，是新形勢下加強和改進立法工作、提高立法質量的基本著力點。本文擬對黨的十八屆四中全會提出這個命題的背景及現(xiàn)實意義進行探討，并結合立法實踐，就健全人大主導立法的體制機制開展對策性研究。

一、提出健全人大主導立法的體制機制命題的背景和現(xiàn)實意義

（一）背景

人大主導立法，也就是人大作為立法主體，對立法選項、立法過程、立法結果具有完全的實際的決定權。這是由我們國家的性質和政體所決定的。人大立法由人大主導，這本來是一個不言而喻的規(guī)則。但在長期立法實踐中，人大主導的地位和作用沒有得到充分重視和落實，在立什么法、怎樣立法、立成什么樣的法等重大環(huán)節(jié)上，人大主動性不夠強、調研不夠深、協(xié)調不夠有力、決策不夠果斷。①據(jù)不完全統(tǒng)計，人大系統(tǒng)所制定出臺的調整行政活動的法律法規(guī)，其所依據(jù)的草案中有百分之八十以上由同級人民政府作為議案提出，有的草案雖然不是由政府直接提請，實際上也是由行政部門為主起草的。不僅如此，行政部門對立法的主導性影響還伸展到立法其他多個環(huán)節(jié)，如立法計劃的確定、立法調研、草案修改論證?？梢哉f，人大未能發(fā)揮好立法主導作用，是長期來立法質量和立法效率不高的主要原因，也可能成為未來阻礙地方立法有效引領和推動改革發(fā)展的重要因素。

人大主導的地位和作用沒有得到充分的重視和落實，從實踐來看主要有以下幾方面原因:一是人大自身主導意識不強，沒有真正樹立起主體意識，為民立法責任感不強;二是人大主導能力弱，立法是政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性都很強的一項復雜工作，需要專業(yè)機構和高素質的立法專業(yè)人才作保障，但目前無論是常委會組成人員還是工作機構力量都不能適應立法工作實際的需求;三是人大主導立法的工作機制還很不完善，從選項、起草、調研、審議，到人大對立法中重要問題的協(xié)調決策制度，還存在著不符合有效發(fā)揮人大主導作用的地方;四是社會各方面對人大作為立法主體在立法中的主導地位，還缺乏足夠充分的認識，在支持配合人大發(fā)揮主導作用方面還沒有形成有效的工作機制。

良法是善治之前提，人大主導是善法之基礎。中央提出健全人大主導立法的體制機制，切中肯綮，是更好地發(fā)揮立法在依法治國和改革發(fā)展中的引領推動作用之關鍵所在，具有極強的針對性和現(xiàn)實意義。

（二）現(xiàn)實意義

健全人大主導立法的體制機制，是切實推進和保證人大主導作用發(fā)揮的基礎和前提。

一是有利于進一步堅持和完善人民代表大會制度。根據(jù)憲法所確定的人民代表大會制度，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。一府兩院由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，向人大報告工作。有立法權的人大及其常委會依法行使立法權，是人民代表大會制度的最基本內(nèi)涵，是充分保障人民行使國家權力的最重要方面。多年來人大在立法中沒有充分發(fā)揮主導作用，是我國人民代表大會制度在實踐中沒有得到切實有效落實的突出表現(xiàn)。因此，健全人大主導立法的體制機制，真正發(fā)揮人大在立法中的主導作用，是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義，也有利于促進人民代表大會制度其他方面要求的落實和加強。

二是有利于進一步加強和改善黨對立法工作的領導。黨對立法工作的領導是黨領導國家和社會事務的重要方面，是堅持立法正確的政治方向、不斷提高立法質量和效率，更好地發(fā)揮立法引領推動作用的重要保障。在人民代表大會制度框架下，人大是立法主體，黨的主張的體現(xiàn)和立法質量的提高，很重要的一個方面是充分調動人大的主觀能動性和積極性。因此，健全人大主導立法的體制機制，有利于黨高效準確地領導立法，更好地加強黨的領導。

三是有利于進一步保障人民立法參與權。人大是由人民依照法定程序選舉產(chǎn)生的代表所組成，使得人大與人民有著天然的密切聯(lián)系；人大所處的地位，使得人大更容易得到人民群眾的信賴，人民的意見更容易吸納到國家決策中；人大的組織體系和運行方式，使得人大能夠聽取到更多更廣泛的公眾聲音，特別是最基層群眾的聲音。因此，推進人大主導立法，更有利于人民參與立法，更有利于把人民群眾的意見吸收到立法中去。

四是有利于促進科學立法民主立法，提高立法質量。人大所處的地位和所負的職責決定了人大集聚了由各種不同利益所組成的全體人民利益，在法律上能夠代表全體人民，更有動力、更有條件做到既公正公平又科學合理地協(xié)調處理好社會各方的各種關系。人大開展立法，能夠站在客觀全面的立場聽取各方意見，冷靜、理性、公正地分析權衡各種利益關系，從而作出符合客觀規(guī)律和實際需要的立法決策。因此，推進人大主導立法，更有利于發(fā)揮人大的職能和優(yōu)勢，實現(xiàn)科學立法、民主立法。

二、健全人大主導立法的體制機制的路徑

健全人大主導立法體制機制的目標應當是：在黨委領導下，政府和各方充分有效參與，人大全過程主導立法工作、全方位決定立法內(nèi)容，最大程度實現(xiàn)立法的民主性和科學性。主要標志或標準是：黨委領導立法和保障人大主導作用的制度進一步完善，人大主導立法能力得到明顯提升，人大全過程全方位主導立法機制基本確立，政府和社會各方在人大主導下積極參與立法的格局基本形成，人大主導立法的作用得到充分全面體現(xiàn)。

依據(jù)上述目標，針對實踐中影響人大主導作用發(fā)揮的因素，筆者認為，健全人大主導地方立法體制機制的路徑可從五個方面著手：

一是厘清主導內(nèi)涵和要求。健全人大主導立法體制機制，首先必須弄清楚“什么是人大主導”以及“人大主導什么”。人大主導立法，就是要讓人大不僅僅成為程序上的立法主體，更成為實體上的立法主體，成為立法過程的真正組織者、主導者、協(xié)調者，以及法規(guī)內(nèi)容的真正決定者。人大在立法中的主導作用主要體現(xiàn)在方向主導、進程主導和決策主導三個關鍵環(huán)節(jié)上。方向主導是指人大制定立法規(guī)劃計劃時要發(fā)揮主導作用，使得立法選題選項能夠圍繞中心、服務大局、回應民生、契合發(fā)展，確保立法工作朝著正確的方向發(fā)展。進程主導是指人大在立法的立項、起草、調研、修改、審議、表決、實施、清理等整個立法過程中要起到主導作用，發(fā)揮好組織協(xié)調的職能，積極推進立法進程的順利進行。決策主導是指人大對立法中遇到的各方爭議較大、涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局或者人民群眾切身利益的重大問題時，要積極組織開展研究論證，在各方利益充分表達、權衡的基礎上，果斷作出決策，敢于并善于在矛盾焦點上劃杠杠。人大主導，也包括定期開展立法后評估和法規(guī)清理工作，堅持立改廢并舉，保證法規(guī)內(nèi)容與客觀形勢適應性；同時，還包括加強規(guī)范性文件備案審查、立法解釋、法規(guī)配套規(guī)范性文件制定等，確保法制統(tǒng)一和地方性法規(guī)得到準確有效實施。當然，人大主導立法，并不意味著人大在立法中唱“獨角戲”，包攬包干所有立法工作，更不是關門立法、閉門造車，而是要更加科學合理地發(fā)揮政府和社會各方在立法中的積極作用，確保立法更加貼近實際、符合規(guī)律、順應民意。

二是加強和改進黨對立法工作的領導。黨的領導是有效發(fā)揮好人大在立法中的主導作用的根本保障。黨委要從推進“四個全面”戰(zhàn)略布局高度和提高依法執(zhí)政能力要求出發(fā)，進一步重視立法工作，不斷改進領導方式，提高領導水平和能力，有效把握人大立法的政治方向，充分信任、支持并保障人大主導立法。

三是增強主導意識和能力。人大自身主導意識不強，不愿主導、不敢主導、不會主導以及沒有能力主導是長期以來人大未能發(fā)揮主導作用的主觀原因。健全人大主導立法體制機制，必須解決人大自身的思想認識與責任意識問題。人大及其常委會組成人員和工作機構要深刻認識和領會國家權力機關的性質地位，明確樹立起立法主體的責任感，摒棄“走走程序”、“無事可為”的模糊消極觀念，樹立“非我莫屬”、“舍我其誰”的底氣，大膽主動全面承擔起主導立法的責任；同時，必須增強人大自身的各方面能力，滿足發(fā)揮人大主導作用的要求，適應新形勢新任務下科學立法的需要。

四是理順主導體制和環(huán)境。人大能否有效主導立法，很大程度上也取決于政府和社會各方對人大主導立法的認識和支持配合。政府要增強人民代表大會制度意識，正確認識與人大的關系，充分尊重人大在立法中的主導地位，并積極協(xié)助人大行使好立法權。社會各界要形成人大主導立法的明確共識，積極主動參與人大立法，形成良好的社會氛圍。

五是建立健全主導方式和制度。要建立健全一系列體現(xiàn)人大主導要求的科學立法、民主立法的方式和制度，確保立法各個環(huán)節(jié)在人大主導下高效有序地進行，使立法符合客觀規(guī)律，符合人民意愿。

三、健全人大主導立法體制機制的具體措施

健全人大主導立法體制機制的具體措施主要有四個方面：

（一）加強黨對立法工作的領導，保證人大正確有效地發(fā)揮立法主導作用

加強黨對立法工作的領導，既是為了保證人大立法的正確方向，同時也是人大主導立法機制得到有效落實的根本保障。黨委要本著“四個善于”的精神，進一步重視人大立法工作，把領導立法工作列入黨委的重要議事日程。要改進和完善黨委領導立法工作方法，把黨委領導立法的工作制度化規(guī)范化，明確黨委領導的事項、形式和程序，規(guī)范黨委領導與人大依職權主導立法之間的關系并加以嚴格執(zhí)行。要鼓勵和支持人大主導立法作用的發(fā)揮，督促政府尊重人大主導地位和積極配合人大立法工作；要采取措施，加強人大組織建設，提高主導能力和水平。要發(fā)揮人大黨組的作用，加強人大常委會組成人員以及人大機關黨員的教育和管理，立法工作中的重大事項要及時主動向同級黨委匯報，并認真貫徹落實黨委決策。

（二）完善立法各個環(huán)節(jié)的工作機制，保障人大全方位全過程主導立法

一是立項機制。把握立項的主動權是人大主導立法的首要環(huán)節(jié)。人大要緊緊抓住年度立法計劃和立法規(guī)劃的主導權、決策權，主動提早謀劃，通過對立法規(guī)劃計劃的編制、公布和督促落實，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。首先，要制定科學的立項標準，明確立法的必要性、可行性等條件，保證選項符合當?shù)貙嶋H需要和立法規(guī)律，保證立法資源有效運用；其次，要明確立項重點領域，圍繞中心、服務大局，促使全面深化改革和社會經(jīng)濟發(fā)展急需、人民群眾高度關注的立法項目及時出臺，保證立法項目出臺的時機、順序與社會需求更好的契合；第三，要廣泛發(fā)動社會各方面提出立法建議，參與立法選項，擴大人大視野，達成最大程度共識；第四，要組織專家對各方面提出的選項建議開展論證，確保立項符合客觀規(guī)律；第五，要根據(jù)立項標準、社會需求、專家意見等，對各方面提出的立法建議進行逐項論證。

二是起草機制。法規(guī)起草是人大主導立法的基礎環(huán)節(jié)。健全人大主導的起草機制并不意味著人大要組織所有法規(guī)的起草工作，政府作為行政管理主體，對社會經(jīng)濟等方面實際情況熟悉，對存在問題及原因了解，對各方面信息資源掌握充分，起草工作人才和物質條件也比較好，由政府起草法規(guī)能夠發(fā)揮政府的優(yōu)勢和職能作用，尤其地方性法規(guī)主要是行政法律規(guī)范，這就決定了政府是大部分法規(guī)草案的起草者和議案提出者。因此，健全人大主導的起草機制，并不是否定政府在起草工作中的作用，而是要在現(xiàn)有基礎上對起草機制作進一步的完善，更好地發(fā)揮政府及其他主體在立法中應有的作用，同時避免其由于所處地位和所擔負職責等因素影響而可能在起草工作中出現(xiàn)的片面性。首先，要完善起草（提出議案）分工，綜合性、全局性、基礎性等重要法規(guī)草案應當由人大專門委員會組織起草，并逐步增加人大專門委員會組織起草法規(guī)的數(shù)量和比重，專業(yè)性較強的法規(guī)案，試行委托有關社會專業(yè)機構研究起草。其次，要創(chuàng)新起草模式，推行法規(guī)草案起草小組制度，構建“立法工作者、實際工作者、專家學者”三結合的起草模式，形成互補互促的法規(guī)起草局面。第三，對政府負責起草的法規(guī)草案的具體起草活動，要加大人大提前介入力度，最大程度避免不正常因素對起草工作的影響。

三是調研機制。調研是立法的必經(jīng)程序，也是發(fā)揮人大主導作用的重要環(huán)節(jié)。要堅持問題導向，明確需要調研的具體問題，增強調研針對性和實效性；要不斷豐富調研形式，綜合運用基層調研、蹲點調研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機訪談、問卷調查、座談會、聽證會等方式，多層次、多方位、多渠道開展調研，了解更多更全面的實際情況；要加強對調研工作的統(tǒng)籌協(xié)調，避免立法調研的程序化、形式化、重復化傾向，提高調研實效。

四是審議機制。審議是人大發(fā)揮主導作用的實體環(huán)節(jié)。要改進有關專門委員會的初次審議和法制委員會統(tǒng)一審議機制，科學界定各個階段的職能和任務，提高審議質量和效率，更好地發(fā)揮專門委員會審議在入口把關和方向引導方面的作用，發(fā)揮法制委員會審議在維護法制統(tǒng)一、保證法規(guī)體系協(xié)調性、提高立法科學性和文本質量方面的作用。要完善常委會會議審議機制，健全常委會組成人員會前調研和會前征詢意見制度，加大審議時間保障，完善審次安排，逐步增加三審制的適用，并創(chuàng)新審議方式，引入審議辯論機制，規(guī)范常委會審議不同意見的溝通協(xié)調機制，提高審議效果。對審議中爭議較大但實踐迫切需要的法規(guī)案，要充分聽取各方意見，研究清楚后及時果斷作出決策，避免久議不決；對審議中遇到的重點難點問題，要把握癥結所在，主動與政府有關方面溝通，共同研究解決；難以協(xié)調解決的，及時通過常委會黨組請示同級黨委決定。

五是表決機制。表決是立法的最后一道程序，也是發(fā)揮人大主導作用的決定性環(huán)節(jié)。要完善法規(guī)草案表決程序，對重要或存在重大分歧意見的條款推行單獨表決機制。

（三）完善社會各方參與立法工作機制，提高人大主導立法的水平和效率

一是深化代表參與立法機制。人大代表是人民代表大會的主體，發(fā)揮其在立法中的主體作用，是健全人大主導立法工作體制的基本途徑。要推進人民代表大會立法的經(jīng)?；瑢τ嘘P本行政區(qū)域特別重大事項的法規(guī)，提交人民代表大會通過；人大常委會審議的法規(guī)草案都要征求全體代表的意見；要積極創(chuàng)新人大代表參與立法的形式和途徑，加大為代表服務力度，讓代表更方便、更全面、更深入地參與到立法中。落實好代表分專業(yè)有重點參與立法、代表聯(lián)絡站、代表履職網(wǎng)站、代表專題活動、代表履職考核等制度，進一步提升代表參與立法的實效；要進一步重視代表意見和建議，并認真研究吸納，沒有吸納的，應當向代表本人反饋；要把審議辦理代表議案建議同立法工作緊密結合起來。

二是完善公眾參與立法機制。公眾參與是民主立法的重要體現(xiàn)，也是人大主導立法的基礎和力量源泉。要進一步拓展和規(guī)范公眾參與立法的途徑，健全法規(guī)公開征求意見、立法聽證會、立法公聽會、公民旁聽常委會會議、立法基層聯(lián)系點、網(wǎng)上征求意見等公眾參與立法形式和渠道。要進一步提升公眾參與立法的質量，探索專業(yè)力量介入公眾參與立法，協(xié)助普通民眾規(guī)范、準確、充分地表達利益訴求，特別是要關注弱勢群體的利益和呼聲，提高公眾參與立法的公正性、全面性。要進一步健全公眾意見的收集、整理、分析、運用和反饋機制，尤其是要改進吸收采納和答復回應工作，落實好立法公開。

三是健全專家參與立法機制。專家學者和相關科研機構在人大組織下參加立法，既是科學立法的需要，也是提高人大主導立法質量的有力保障。專家參與立法，要突出“?！弊?，強調專業(yè)素養(yǎng)和知識結構，提供專業(yè)的意見建議。針對長期來專家參與立法中存在的形式單一，專家來源范圍不廣，專家介入立法深度不夠，專家意見質量不高等問題，要充分發(fā)揮好專家參與立法的專業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新和擴大專家參與立法的形式和渠道，搭建多層次、多維度的專家參與立法工作形式和平臺；要依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度，完善人大常委會立法專家?guī)熘贫?，?yōu)化專家來源和結構，探索專家?guī)斐蓡T分類制度，試行重點專家全程、深度參與立法的制度，試行專家學者到立法機關掛職機制；要抓緊建設立法研究基地；要建立第三方評估制度，對部門間爭議較大的重要立法事項，委托相關研究機構、專業(yè)評估組織(包括大專院校和研究機構)、中介組織，或者社會組織等開展專題評估，促進科學決策；要加強立法后評估，分析法規(guī)中各項制度設計的合法性、操作性和針對性，總結提升立法理念、立法決策、立法過程、立法技術等方面，提高立法質量；要規(guī)范對專家意見的處理工作，提高采納率，專家意見不管是否采納都要原文附送常委會組成人員；要落實相應的經(jīng)費保障。

（四）加強人大立法能力建設，為人大主導立法提供堅實基礎和保障

人大立法能力是人大發(fā)揮立法主導作用的基石。能否把黨的領導貫徹到立法工作各方面各環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，做到讓黨和人民滿意，關鍵在人、在隊伍。人大立法能力包括常委會組成人員的履職能力和立法工作機構的服務保障能力。

一是加強常委會及專門委員會能力建設。要完善常委會組成人員和專門委員會組成人員的知識結構和年齡結構，增加有法治經(jīng)驗的委員，增加安排法制工作委員會負責人兼任常委會委員。要進一步明確常委會組成人員和專門委員會組成人員的任職素質標準，保證必要的履職能力。要改進常委會組成人員和專門委員會組成人員人選的產(chǎn)生方式，探索建立考核機制，切實增強組成人員向黨向人民向憲法法律負責的意識，增強履職責任感。要對常委會組成人員和專門委員會組成人員開展定期的立法能力培訓，不斷提升其在立法各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮實體作用的能力。要建立常委會組成人員和專門委員會組成人員履職保障機制，提供履職必要的經(jīng)費和時間保障。

二是加強常委會立法工作機構和立法隊伍建設。立法是政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性都很強的一項復雜工作，需要專業(yè)機構和高素質的立法專業(yè)人才作保障。人大立法人既要是通才，又要具備法律專長。特別是法工委處在立法工作最前線，直接擔負著為人大及其常委會履行立法職權當好參謀助手、做好服務保障的重要職責，把這支隊伍建設好了，發(fā)揮人大立法主導作用才有權威、才能讓人信服。目前，立法工作隊伍的規(guī)模偏小、機構設置和人員配備不能完全適應工作需要。因此，要進一步提高加強立法工作機構和立法隊伍建設的重要性和迫切性的認識，有立法權的人大的同級黨委要高度重視立法機構和人員建設，著力解決立法工作力量不足的問題，采取有力措施，完善機構設置，增加立法工作機構的領導職數(shù)和工作人員編制。根據(jù)全國人大要求和兄弟省市的做法，建立地方立法研究機構，加強立法理論研究。

要落實中央有關立法工作人才隊伍建設的要求，研究人大立法人才成長發(fā)展的規(guī)律和特點，積極探索創(chuàng)新立法人才培養(yǎng)和任用機制。各級黨委組織人事部門要把培養(yǎng)選拔任用立法工作人員納入統(tǒng)一考慮范疇，多崗位歷練培養(yǎng)干部。要建立人大與“一府兩院”干部交流機制，加大力度從基層或“一府兩院”有法治實際工作經(jīng)驗并具備一定專業(yè)素養(yǎng)的干部中選調一批充實立法工作隊伍，探索從符合條件的律師、法學教師、法學研究人員中招錄立法人才，并積極探索采取人大系統(tǒng)法制工作機構上下掛職、交叉任職等方式，培養(yǎng)立法骨干人才，推進立法工作的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。

*作者簡介：丁祖年，浙江省人大常委會副秘書長、法制委員會主任委員、常委會法工委主任。湯達金、田夢海、吳江三位同志對本文亦有貢獻。