洪泉壽

國家賠償追償制度疑難問題研究
——以司法實務為視角

洪泉壽*

內(nèi)容提要：追償制度表述概括模糊、缺乏細化、難以操作、舉證責任規(guī)則缺失、追償范圍過于狹窄、人情因素的干擾等是我國國家賠償追償率過低的重要原因。目前，我國追償主體的最優(yōu)選擇是檢察機關(guān)，但由于 《國家賠償法》已經(jīng)明確規(guī)定追償主體是賠償義務機關(guān)，因此只能加強檢察機關(guān)對國家賠償追償?shù)谋O(jiān)督，待理論界和實務界對檢察機關(guān)行使國家賠償費用追償權(quán)形成共識時，再立法改由檢察機關(guān)行使。應當規(guī)定追償主體的舉證證明標準直接適用刑事訴訟 “排除合理懷疑、內(nèi)心高度確信”的證明標準。另外，應當去除國家追償?shù)牡胤綐藴屎托袠I(yè)標準，實行追償標準的全國統(tǒng)一，由全國人大及其常委會以法律的形式統(tǒng)一制定追償標準。

國家賠償追償制度司法實務疑難問題

自從國家賠償追償制度確立以來，凡有故意或重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人（以下簡稱 “相關(guān)責任主體”）應當在賠償義務機關(guān)賠償后，被追償部分或全部賠償費用。1《國家賠償法》第十六條規(guī)定：“賠償義務機關(guān)賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用?！痹摲ǖ谌粭l規(guī)定：“賠償義務機關(guān)賠償后，應當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用：（一）有本法第十七條第四項、第五項規(guī)定情形的；（二）在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的?！辈贿^，在司法實務中，相關(guān)責任主體被追償賠償費用的情形卻寥寥無幾。這當中的因由，既有追償制度表述概括模糊、缺乏細化、難以操作的問題，譬如全部追償條件為何、部分追償需要具備哪些要件、追償數(shù)額該怎樣確定等，又有追償制度舉證責任規(guī)則缺失、追償范圍過于狹窄等因素的影響?；诖?，本文在對國家賠償追償制度實踐情況進行分析的前提下，探析其存在的疑難問題，并提出相應的建議。

一、追償主體：法律規(guī)定與最優(yōu)選擇

關(guān)于國家賠償追償主體具體有哪些的問題，在國內(nèi)外都存有爭議。在國外，慣常是由相關(guān)責任主體所在機關(guān)行使追償權(quán)。例如法國、德國及我國臺灣地區(qū)，有權(quán)向相關(guān)責任主體追償賠償費用的機關(guān)均為相關(guān)責任主體所屬的國家機關(guān)。此外，即便是相關(guān)國家機關(guān)通過委托其他組織或者個人行使職權(quán)而導致?lián)p害的情形，追償機關(guān)也并非是其他組織或者個人所屬的機構(gòu)，而是委托授權(quán)的相關(guān)國家機關(guān)。但是，并非所有的國家均由相關(guān)責任主體所在的國家機關(guān)行使追償權(quán)，譬如韓國，檢察機關(guān)既作為履行國家賠償義務的統(tǒng)一機關(guān)，也是統(tǒng)一行使追償權(quán)的機關(guān)。而在我國，依據(jù) 《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱 《國家賠償法》）及 《國家賠償費用管理條例》的有關(guān)規(guī)定，賠償義務機關(guān)是賠償費用的追償機關(guān)。具體來說，主要有以下幾種類型：相關(guān)責任主體違法行使職權(quán)引起國家賠償?shù)?，其所在機構(gòu) （國家機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織）為追償機關(guān)；違法行使受委托職權(quán)造成國家賠償?shù)?，委托機關(guān)為追償機關(guān)；多個共同致害責任主體引致國家賠償?shù)模嚷男匈r償義務的機關(guān)為追償機關(guān)；按份賠償義務機關(guān) （如具體行政行為作出機關(guān)及行政復議機關(guān)）是各自賠償部分的追償機關(guān)。2《國家賠償法》第七條規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)。兩個以上行政機關(guān)共同行使行政職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機關(guān)為共同賠償義務機關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務機關(guān)。受行政機關(guān)委托的組織或者個人在行使受委托的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)。賠償義務機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)；沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的，撤銷該賠償義務機關(guān)的行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)。”，第八條規(guī)定：“經(jīng)復議機關(guān)復議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)，但復議機關(guān)的復議決定加重損害的，復議機關(guān)對加重的部分履行賠償義務。”

但即便如此，在我國各地，追償機關(guān)行使追償權(quán)的實例與國家賠償次數(shù)仍不成正比，有些地方追償賠償費用數(shù)額甚至為零。據(jù)財政部官員對26個省 （市、區(qū)）各級財政部門的調(diào)查，2002年至2004年，我國向責任人追償賠償費用合計約217萬元，僅占財政核撥的賠償費用總額的3%。3陳亞軍、謝祥為、陳小鳳：《我國國家追償制度的困境與對策分析》，載 《江西社會科學》2011年第4期。正基于此，一些學者以賠償義務機關(guān)怠于行使追償權(quán)及追償效率低為由，建議由財政部門統(tǒng)一行使國家賠償追償權(quán)。其緣由是賠償義務機關(guān)與追償機關(guān)同一、相關(guān)責任主體與追償機關(guān)的利益關(guān)聯(lián)，很容易使追償程序變成 “休眠條款”。更何況，各級財政部門掌握、管理著已列入各級財政預算的國家賠償費用，其在撥付賠償義務機關(guān)國家賠償費用后，向有故意或重大過失的相關(guān)責任主體追償部分或者全部賠償費用，是合理的，也是必須的。但事實上，國家工作人員的權(quán)力屬于國家，其職權(quán)原始取得皆源于國家授權(quán)。相關(guān)責任主體履職過程中致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害時，由國家承擔賠償責任，自然國家應是追償權(quán)的最終主體，而具體由誰代表國家行使追償權(quán)的問題只不過是如何實現(xiàn)追償公正和效率平衡的問題。由此可見，不論是檢察機關(guān)，還是賠償義務機關(guān)或財政部門等其他國家機關(guān)，誰作為追償主體皆無追償性質(zhì)或權(quán)力適格的障礙，最根本的是誰代表國家行使追償權(quán)更能實現(xiàn)國家賠償費用追償?shù)牧⒎康摹?/p>

眾所周知，在當前我國社會中，人們?nèi)匀槐容^注重人情關(guān)系，在處理人際關(guān)系時往往會根據(jù)場合不同自覺或不自覺地以人情關(guān)系的遠近程度適用不同的交往法則，即實行 “情境中心主義”。4吳光升：《論國家賠償費用追償程序之完善》，載 《政治與法律》2014年第3期。這種交往的價值取向，不僅不利于人們法治觀念的養(yǎng)成，而且還會稀釋已有法律法規(guī)所積淀的威信。所以，假若將追償權(quán)交由相關(guān)責任主體所屬國家機關(guān)行使，在我國或許會面臨國家賠償難以啟動的問題。這因為，代表賠償義務機關(guān)行使追償權(quán)的具體主體仍然是自然人，由于時常 “抬頭不見低頭見”，這些具體個人在行使追償權(quán)時或多或少受人情因素的影響，尤其牽涉到有關(guān)負責人的追償問題時，則更顯得左右為難。再者，由于目前的追償規(guī)定缺乏細化規(guī)則，對界定故意的因素、重大過失的條件、全額追償?shù)囊?、部分追償?shù)臉藴实葐栴}，均存在可上可下、可多可少的自由裁量空間，很容易受到人為因素的影響?？梢哉f，由賠償義務機關(guān)代表國家行使追償權(quán)，并非最優(yōu)選擇。但相較而言，由財政部門代表國家行使追償權(quán)，雖然在一定程度上可消除因同屬一機關(guān)受人情因素的困擾，但仍舊會受制于因業(yè)務往來、機關(guān)身份屬性及可能面臨國家賠償方面的專業(yè)知識不足等問題的困擾。這因為追償權(quán)一旦啟動，必然會涉及到相關(guān)責任主體是故意還是重大過失的判斷，造成侵害是因相關(guān)責任主體的過錯還是有關(guān)制度不健全等專業(yè)或法律問題。這些問題，并非財政部門人員所擅長，其結(jié)果自然會影響到國家賠償費用追償?shù)男屎痛_切性。

如何確定具體追償主體，避免人情關(guān)系的滲入，實現(xiàn)追償價值，筆者認為有以下兩種方式可供參考。一種方式是依然由賠償義務機關(guān)代表國家行使追償權(quán)，但應當強化外部監(jiān)督，引入檢察機關(guān)、財政部門或社會輿論等方面的監(jiān)督，以此消解追償人員顧及人情或有其他顧慮而在追償上不作為的問題。另一種方式是可以借鑒美國由檢察機關(guān)代表國家解決法律爭議的做法，由檢察機關(guān)代表國家行使追償權(quán)。這因為檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督部門，其既精通法律事務，也有調(diào)查取證權(quán)力，由其代表國家對相關(guān)責任主體違法行使職權(quán)損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益導致國家賠償?shù)男袨樾惺棺穬敊?quán)，不僅不存在理論障礙 （類似于行政公益訴訟），而且能夠化解國家追償過程中所遇到的各種專業(yè)問題。

由上述分析可知，追償主體的最優(yōu)選擇是檢察機關(guān)。但在我國，由于 《國家賠償法》已經(jīng)明確規(guī)定追償主體是賠償義務機關(guān)，而且檢察機關(guān)是否可以作為行政公益訴訟適格主體在理論上還沒形成共識。因此，目前只能繼續(xù)由賠償義務機關(guān)代表國家行使追償權(quán)，但同時應關(guān)注人情關(guān)系對追償效率的影響，并主動引入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督來消解這一負面因素。待理論界和實務界對檢察機關(guān)行使國家賠償費用追償權(quán)形成共識時，再通過立法改由檢察機關(guān)行使。

二、證明責任分配：一般原則與變通性規(guī)制并存

在國外，不管是按民事訴訟模式還是按可訴性或不可訴的行政模式請求國家賠償，大多數(shù)國家都會采用 “誰主張、誰舉證”的原則，但對特定情況下證明責任分配問題也作了變通性規(guī)制，“把本來由權(quán)利請求人承擔的證明責任轉(zhuǎn)交給義務方承擔，如果要件事實陷入真?zhèn)尾幻鳎鄳臄≡V風險也隨之轉(zhuǎn)移”。5鄭金玉：《＜國家賠償法＞證明責任分配規(guī)則解析》，載 《法治研究》2010年第12期。譬如法國，當事人必須舉證證明有利于自己的主張，申請人請求國家賠償時，要承擔違法職權(quán)行為、損害結(jié)果及行為和結(jié)果之間的因果關(guān)系存在的證明責任，只有在特定情況下，國家機關(guān)才舉證證明不存在過錯。而在我國，《國家賠償法》第十五條第一款與第二十六條第一款規(guī)定，法院審理行政賠償案件以及賠償委員會處理賠償請求程序中，賠償請求人和賠償義務機關(guān)對自己提出的主張，應當提供證據(jù)。6參見前引5，鄭金玉文。不過，該法第十五條第二款、第二十六條第二款也規(guī)定了賠償義務機關(guān)采取拘留或其他強制措施導致受害人在拘留、強制或羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務機關(guān)應當就其職務行為與受害人死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系承擔舉證責任。由此可見，我國國家賠償制度也遵循著 “誰主張、誰舉證”及舉證責任倒置原則。那么，這是否就意味著國家賠償費用追償?shù)呐e證責任也應依照上述原則進行分配？對此，《國家賠償法》、相關(guān)法律法規(guī)與司法解釋均沒有作出任何回應。有學者認為，對于相關(guān)責任主體違法職權(quán)行為具有故意或重大過失的，應當由追償機關(guān)來認定，因為追償權(quán)是一種公權(quán)力，根據(jù) “誰主張、誰舉證”原則，追償機關(guān)應當承擔舉證證明責任。還有一些學者認為，追償機關(guān)應當承擔所有追償問題的證明責任，理由是追償機關(guān)追償程序啟動后，必然會對涉及追償?shù)膯栴}進行調(diào)查核實，并重點查實相關(guān)責任主體在違法行為中是否存在故意、過錯起因、過錯程度、因果關(guān)系以及該責任主體經(jīng)濟狀況等事實，較容易掌握涉及追償問題的全面客觀的證據(jù)材料。

根據(jù) 《國家賠償法》第十六條的規(guī)定，相關(guān)責任主體應當對故意或重大過失的違法職務行為承擔被追償?shù)呢熑?，即被部分或全部追償國家賠償費用。因此，在國家賠償追償案件中，需要用證據(jù)證實相關(guān)責任主體的職務侵害行為是否存在故意或重大過失，造成損害的程度，相關(guān)責任主體的經(jīng)濟承擔能力，在共同致害中各責任主體的份額分擔等事實。不過，從性質(zhì)上看，國家賠償程序是國家追償?shù)那半A程序，在國家賠償程序?qū)彶檫^程中，有關(guān)違法侵權(quán)行為及其損害程度，違法侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的存在等方面的證據(jù)或事實一般已被證實或否認，并被賠償義務機關(guān)所知悉和掌握。所以，在賠償義務機構(gòu)給付賠償費用后，啟動賠償追償程序發(fā)生爭議時，由賠償義務機關(guān)就相關(guān)問題進行舉證更符合證據(jù)規(guī)則及平衡追償效率和公正兩者關(guān)系。但問題是，國家賠償是依相關(guān)責任主體的過錯歸責，賠償追償是依相關(guān)責任主體的侵害行為存在故意或重大過失歸責。即便賠償義務機關(guān)獲取了相關(guān)責任主體存在過錯的證據(jù)，但這些過錯可能達不到故意或重大過失的程度，更何況相關(guān)責任主體過錯程度的判斷具有主觀蓋然性，如何準確界定一般過失、較大過失及重大過失或故意之間的標準，并合理分配該舉證責任，將直接關(guān)系到追償處理結(jié)果的公正和效率。正由于相關(guān)責任主體過錯程度舉證困難，一些國家，如美國規(guī)定由相關(guān)責任主體舉證證明侵權(quán)行為出于善意，假若相關(guān)責任主體不能證明善意存在，則國家實行賠償豁免，由侵權(quán)人自行承擔賠償責任；相反，如相關(guān)責任主體知道侵權(quán)行為存在，國家就應承擔賠償責任。

事實上，美國上述思路在我國是行不通的。是否存在故意或重大過失的舉證責任應當由賠償義務機關(guān)承擔。理由是：一是美國采用這種做法是為了平衡受害人利益與相關(guān)責任主體利益，注重保護受害人的利益；而我國則是為了理順國家利益與相關(guān)責任主體利益的關(guān)系，優(yōu)先保護的是相關(guān)責任主體的利益。二是根據(jù) 《國家賠償法》確認的違法職務行為種類看，刑訊逼供、違法采取行政強制措施等行為均為法律明令禁止的行為，這些行為已在國家賠償程序中被證實，其產(chǎn)生只能是相關(guān)責任主體出于故意，不可能出于過失。三是追償主體可通過變通方式證明相關(guān)責任主體是否存在故意或重大過失，因為不管是故意、重大過失還是較大過失、一般過失，都以認識要素與意志要素為基本特征。7陳磊：《犯罪故意的古今流變——兼評方法論意義上故意與過失的界分》，載 《環(huán)球法律評論》2014年第4期。認識要素涉及的是 “結(jié)果發(fā)生的可能性，從非常小的可能到近乎確定，表明了法益實際受害的可能”，“意志要素意味著行為人的意志態(tài)度背離規(guī)范的遠近”。8陳磊：《犯罪故意認定的證據(jù)法學解讀》，載 《證據(jù)科學》2012年第4期。按通說觀點，賠償追償中相關(guān)責任主體故意的認識要素是指相關(guān)責任主體已認識到自己行為存在危害，仍選擇危害的手段，意志要素是指相關(guān)責任主體希望或?qū)@種危害結(jié)果的出現(xiàn)持放縱或無所謂的態(tài)度；重大過失的認識要素是指相關(guān)責任主體已經(jīng)明知危害結(jié)果可能發(fā)生，意志要素是不希望或不容許這種危害結(jié)果的發(fā)生；而較大過失或一般過失的認識要素是相關(guān)責任主體 “可以預見到自己的行為較有可能對受保護法益構(gòu)成侵害”，9劉文杰：《論侵權(quán)法上過失認定中的 “可預見性”》，載 《環(huán)球法律評論》2013年第3期。但因為疏忽或粗心大意而沒有認識到，而意志要素是不希望或不容忍這種侵害結(jié)果的發(fā)生。從前述分析可知，區(qū)分故意、重大過失與較大過失或一般過失的要點在相關(guān)責任主體是否明知自己行為的危害性，只要舉證證實相關(guān)責任主體在行為時已經(jīng)認識到危害性，就可以確認相關(guān)責任主體具有故意或重大過失的事實，并可依此向其追償國家賠償費用。而相關(guān)責任主體是否已經(jīng)認識到自己行為的危害性，根據(jù)相關(guān)責任主體的認知、辨別、情感、情緒等心理要素及履職時的環(huán)境、物品等客觀因素，是很容易得出結(jié)論。不過，是按故意標準追償，還是按重大過失標準追償，均涉及到相關(guān)責任主體的意志要素問題，但從心理學的角度來說，可將意志要素劃分為決意要素和選擇要素，并可通過證實行為人對比、擇取而實施行為的決心和意向來認定意志要素。10有學者認為在意志結(jié)構(gòu)中，行為人在認知、辨別的基礎上，在情感/情緒的作用下，會形成程度不同的決心，從而引導行為人克服內(nèi)心的動機沖突，將心理轉(zhuǎn)化為行動；而選擇是在情感/情緒的影響下，對行為對象、行為方式的擇取，它不僅把情感/情緒定型化和定向化，而且把行為決意具體化，使行為決意更加清晰和更加堅定。參見朱俊強：《論犯罪故意程度的劃分及其法律價值》，載 《河北法學》2012年第6期。對此，可通過證明相關(guān)責任主體履職時對危害的決意和選擇心理及其他客觀事實，認定相關(guān)責任主體存在故意或重大過失，即不管相關(guān)責任主體是否采取防范措施，只要明知自己行為必然會產(chǎn)生某種危害結(jié)果，均應認定為故意；假若相關(guān)責任主體意識到自己的行為產(chǎn)生某種危害的可能性且采取積極的防范措施的，應認定為重大過失，否則應認定為故意。

此外，在證明要求方面，由于賠償追償涉及到相關(guān)責任主體的財產(chǎn)處分，同時也會影響到其他人員履職行為的效益。即便國家賠償程序需慮及保障受害人的合法權(quán)益，從而將舉證證明要求確定為優(yōu)勢證據(jù)要求，但在賠償追償程序中，需要平衡國家利益和相關(guān)責任主體權(quán)益，因此追償機構(gòu)的舉證證明要求須更為嚴格，應直接適用刑事訴訟 “排除合理懷疑、11有學者認為排除合理懷疑就是以 “合理的人”（具有理性和良知）為基點，以 “合理的證據(jù)”（具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性）為根據(jù)，借助合理的判斷 （經(jīng)驗法則和邏輯推理），排除合理的懷疑 （不是想象、推測、無故置疑和吹毛求疵），進而得出合理的結(jié)論 （能夠經(jīng)得起經(jīng)驗、邏輯和歷史的檢驗）。參見蔡宏圖、毛仲玉：《“排除合理懷疑”與我國刑事訴訟證明標準的完善》，載 《河北法學》2014年第9期。內(nèi)心高度確信”12筆者贊同學者黃勝、曹瑜的觀點，認為刑事訴訟證明標準應該為 “排除合理懷疑、內(nèi)心高度確信”的標準，因為這一標準是對兩大法系刑事訴訟證明標準的綜合，能夠在普遍意義上取得共識，同時，該標準也考慮到了追究犯罪和保護人權(quán)相協(xié)調(diào)、主觀因素和客觀因素相結(jié)合、實體正義和程序正義相兼顧等多種因素。參見黃勝、曹瑜：《重建我國刑事訴訟證明標準確有必要》，載 《法學雜志》2007年第6期。的證明要求。

三、追償基本程序：行政程序與司法程序區(qū)分

根據(jù)國家賠償是否通過法院介入處理，國家賠償追償程序分為未經(jīng)法院作出的國家賠償費用的追償程序和經(jīng)法院作出的國家賠償費用的追償程序兩種程序。但不管何種程序，賠償義務機關(guān)都應當在收到受害人的賠償申請后，將申請書等相關(guān)材料送達相關(guān)責任主體，并書面通知其在法定期限內(nèi)就受害人申請所涉問題說明情況。該通知程序的價值和功能是通過聽取相關(guān)責任主體的意見，核實受害人是否確實被相關(guān)責任主體的違法職務行為所侵害，進而根據(jù)法律規(guī)定作出是否予以國家賠償?shù)臎Q定。但由于實施具體侵權(quán)行為的人是相關(guān)責任主體，其說明意見影響著國家賠償是否應予以和如何予以，也與國家賠償費用付與后是否全部或部分追償相關(guān)聯(lián)。因而，為了維護相關(guān)責任主體的合法權(quán)利，精準地確認國家賠償，應規(guī)定賠償義務機關(guān)未書面通知相關(guān)責任主體說明情況就自行決定國家賠償?shù)?，不得向相關(guān)責任主體追償任何賠償費用；同樣，相關(guān)責任主體經(jīng)書面通知，無正當理由未在合理期限內(nèi)答復的，在賠償義務機關(guān)向其追償時而提出異議的，不予采納。

對于未經(jīng)法院作出的國家賠償費用的追償程序問題，由于是未經(jīng)過行政賠償訴訟或法院賠償委員會而僅依據(jù)受害人的申請及意見，或自行與受害人達成協(xié)議而予以國家賠償?shù)?，其追償程序可按調(diào)查和財產(chǎn)保全、協(xié)商與決定、救濟等程序進行。確實，賠償義務機關(guān)向受害人予以國家賠償后，根據(jù)法律規(guī)定向存在故意或重大過失的相關(guān)責任主體追償?shù)模瑧敯聪嚓P(guān)程序調(diào)查核實有關(guān)證據(jù)或事實，特別是涉及故意或重大過失構(gòu)成情節(jié)及相關(guān)責任主體經(jīng)濟能力等方面的證據(jù)或事實。同時，為防止賠償追償決定或裁決執(zhí)行困難，賠償義務機關(guān)可以向法院申請對相關(guān)責任主體的財產(chǎn)進行保全。但經(jīng)過調(diào)查程序，賠償義務機關(guān)認為應當向相關(guān)責任主體追償?shù)模毾扰c相關(guān)責任主體就 “追償金額、金額的繳納方式、繳納期限及其他有關(guān)事項”13汪應明、李清偉：《行政追償正當程序：缺失與構(gòu)建》，載 《理論探索》2011年第1期。進行正式協(xié)商，給予其主張權(quán)利和法律上利益之機會，14王倉、吳笑謙：《行政追償之決定程序論》，載 《河北經(jīng)貿(mào)大學學報 （綜合版）》2011年第1期。假若相關(guān)責任主體承認 （真實意思表示）自己存在故意或重大過失違法職務行為且有相關(guān)證據(jù)予以佐證的，相關(guān)責任主體的承認則屬于自認，其在追償程序中具有優(yōu)勢的證據(jù)效力。如果雙方正式協(xié)商未果的，賠償義務機關(guān)應當以調(diào)查核實的證據(jù)或事實為依據(jù)，參考相關(guān)責任主體的情況說明，作出追償決定或裁決，并送達相關(guān)責任主體和財政部門，由相關(guān)責任主體直接向財政部門繳納應負擔的追償費用。如相關(guān)責任主體拒絕繳納或存有轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)的，賠償義務機關(guān)可以在追償決定或裁定做出同時向財政部門提出建議，在存留基本生活費用的前提下對相關(guān)責任主體的工資替代執(zhí)行。另外，因追償費用涉及相關(guān)責任主體的財產(chǎn)權(quán)，而且賠償義務機關(guān)與相關(guān)責任主體是監(jiān)督管理與被監(jiān)督管理的不平等關(guān)系，在追償發(fā)生爭議且責任主體向賠償義務機關(guān)的上級機關(guān)申請復議或申訴時，上級機關(guān)在決定作出過程中難免會偏向賠償義務機關(guān)。因此，為保障相關(guān)責任主體的合法權(quán)利，應規(guī)定在相關(guān)責任主體不服追償決定或裁決時，可向上級機關(guān)申請復議或申訴，或不經(jīng)復議可直接向法院提起行政訴訟。15傳統(tǒng)理論都一致認為，行政追償行為屬于特別權(quán)力關(guān)系下的內(nèi)部行政行為，因此，不能適用行政訴訟法允許被追償人提起行政訴訟。參見王倉：《行政追償時被追償人的救濟權(quán)探析——以 “特別權(quán)力關(guān)系理論”的變遷為視閾》，載 《黑龍江省政法管理干部學院學報》2010年第4期。當然，為促使相關(guān)責任主體主動行使權(quán)利，應明確申請復議、申訴及提起訴訟的時效，相關(guān)責任主體在法定時效內(nèi)未申請復議、申訴或提起訴訟，且拒絕執(zhí)行追償決定的，賠償義務機關(guān)可向法院申請強制執(zhí)行。

對于經(jīng)法院作出的國家賠償費用的追償程序問題，由于已經(jīng)過行政賠償訴訟或由法院賠償委員會作出國家賠償，16由法院賠償委員會作出國家賠償亦包括賠償請求人與賠償義務機關(guān)達成協(xié)議并書面承諾放棄請求國家賠償權(quán)利，其后賠償請求人反悔并在國家賠償法第三十九條規(guī)定的時效內(nèi)，向賠償義務機關(guān)、復議機關(guān)提出國家賠償申請、復議申請而均未得到答復，又向賠償義務機關(guān)所在地的中級人民法院賠償委員會申請國家賠償?shù)?，應予審查立案。參見李正良：《對已達成協(xié)議放棄請求國家賠償權(quán)利后反悔的國家賠償請求應予審查立案》，載 《山東審判》2013年第4期。其追償程序應包括追加或通知、抗辯與聽證、決定和救濟等程序。如在訴訟或在處理國家賠償程序中，可按第三人訴訟制度的做法，由賠償義務機關(guān)申請追加或通知相關(guān)責任主體參加訴訟或聽證程序，未經(jīng)申請追加或通知的，賠償義務機關(guān)賠償費用后不得向相關(guān)責任主體追償；相關(guān)責任主體經(jīng)書面通知，無正當理由拒不到庭或參加聽證且不作應訴或聽證答辯或抗辯的，法院可依缺席程序作出追償裁決或決定。同樣，為了一并處理好賠償與追償兩種訴訟請求，在訴訟或聽證程序中，法院應當保障相關(guān)責任主體就故意或重大過失違法職務行為存在與否，及其與損害之間因果關(guān)系是否成立等問題享有抗辯的程序參與權(quán)。但經(jīng)過審理或聽證，賠償義務機關(guān)認為相關(guān)責任主體可能存在故意或重大過失違法職務行為，且其有隱匿或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)情形的，賠償義務機關(guān)可向法院申請對相關(guān)責任主體的財產(chǎn)進行保全。在審理或聽證程序完畢后，法院應當對國家賠償及追償賠償費用問題一并作出裁決或決定。賠償義務機關(guān)與相關(guān)責任主體不服追償賠償費用的裁決或決定的，可向上級法院提起上訴或申訴。

四、追償標準：去除地方化和行業(yè)化

在域外一些國家，如加拿大、俄羅斯、捷克，一般由國家制定統(tǒng)一的追償標準，賠償義務機關(guān)對相關(guān)責任主體追償?shù)膱?zhí)行標準也由國家統(tǒng)一規(guī)定。與此相對，我國 《國家賠償法》對追償標準的規(guī)定較為籠統(tǒng)，只是明確了相關(guān)責任主體存在故意或重大過失情形的，應追償部分或者全部費用。即便是國務院2010年12月29日通過的 《國家賠償費用管理條例》，對國家追償標準也存有“留白”，甚至沒有承繼已廢止的 《國家賠償費用管理辦法》的基本精神，將追償標準制定授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。17《國家賠償費用管理辦法》第十五條第二款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本辦法，并結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定具體規(guī)定”。但該法已于2011年被 《國家賠償費用管理條例》取代，并已廢止。目前，各省、自治區(qū)、直轄市及部分國家機關(guān)均對追償標準作了細化，形成了 “地方標準”和 “行業(yè)標準”并存的狀況，如 《滄州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政賠償追償制度》規(guī)定：“個人承擔的追償費用最多不超過5萬元”，《重慶市渝中區(qū)人民政府實施 〈國家賠償法〉行政追償試行辦法》第九條第一款規(guī)定：“對個人的追償總額，不得超過其月基本工資的二十四倍?！薄逗ｊP(guān)行政賠償辦法》第五十二條規(guī)定：“對責任人員實施追償時，應當根據(jù)其責任大小和造成的損害程度確定追償?shù)慕痤~。追償?shù)慕痤~一般應當在其月基本工資的1-10倍之間。特殊情況下作相應調(diào)整”等。18孫洪濤：《試論我國行政追償制度的完善》，載 《山西財經(jīng)大學學報》2011年第4期。但這些追償標準差異較大，既沒有關(guān)注相關(guān)責任主體的實際承受能力，追償標準之間也缺乏可比性，而且對相關(guān)責任主體的追償并未與其工資薪酬形成正比，對故意追償標準與對重大過失追償標準也未形成明顯的差別，兩者極不相協(xié)調(diào)。如寧夏、山西等省份追償金額最高為公務人員月工資收入的12倍，重慶市則為24倍，而黑龍江省卻高達280倍；浙江省公務人員的月工資收入明顯高于安徽省公務人員的月工資收入，但是浙江省確定的追償標準最高為12個月的工資收入，而安徽省確定的追償標準最高則為28個月的工資收入；黑龍江省對負有重大過失公務人員的追償標準明顯高于山西省對故意造成損害的公務人員的追償標準。19參見前引3，陳亞軍、謝祥為、陳小鳳文。因此，完善國家追償標準，既應充分考慮追償制度懲戒與推進依法行政的價值，20有學者認為，行政機關(guān)工作人員所承擔的追償責任，并非單純的減輕國家財政負擔，其更多的制度意義在于通過對行政機關(guān)工作人員的懲誡，促使其依法行政。參見前引18，孫洪濤文。又應考慮相關(guān)責任主體過錯程度及其經(jīng)濟承受能力，還應顧及國家賠償?shù)木唧w數(shù)額及各地經(jīng)濟、收入差別，實現(xiàn)各地追償標準的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

筆者認為，要消除國家追償?shù)牡胤綐藴屎托袠I(yè)標準，實行追償標準的全國統(tǒng)一，就須由全國人大及其常委會以法律的形式統(tǒng)一制定追償標準，而不能授權(quán)國務院及其部委或地方人大、地方政府，更不能將 “追償部分或者全部賠償費用”的表述予以簡單復制或籠統(tǒng)規(guī)定，要提供一個明確合理的追償范圍和幅度。蔽言之，國家最高立法機關(guān)應當為國家賠償費用追償程序提供一個細化可行且易操作的標準，從而為賠償義務機關(guān)在追償標準上享有的自由裁量權(quán)設置制度障礙，確使追償責任得以有效落實。再者，對于相關(guān)責任主體故意或重大過失的違法職務行為的追償標準要明確區(qū)分，切實使故意的違法職務行為的追償明顯地高于重大過失的違法職務行為，也即若對故意的違法職務行為全額追償，那么對重大過失的違法職務行為就應是部分追償。同時，對國家追償數(shù)額的確定，必須以相關(guān)責任主體工資收入為計算起點，且要嚴控在國家賠償?shù)臄?shù)額內(nèi)，防止賠償義務機關(guān)加重相關(guān)責任主體追償責任，比如超額追償，負擔了本應由其他責任主體導致的國家賠償費用。另外，也要合理確定追償幅度，既不能過高，過高容易加大相關(guān)責任主體的心理壓力，導致其無力負擔，但也不能偏低，偏低不利于要求相關(guān)責任主體嚴格執(zhí)行法律，起不到制約、監(jiān)督、懲戒和警示的功能。

此外，也可以借鑒國外的有益做法，結(jié)合我國各地實踐狀況，21在國外，捷克對故意造成國家賠償?shù)淖穬敳坏贸^已賠償額的1/6，以5000克朗為最高額；俄羅斯規(guī)定追償數(shù)額不超過致害公務人月工資的1/3；加拿大規(guī)定追償數(shù)額不超過250加元。在國內(nèi)，安徽對故意的追償為18個月工資且不得超過賠償總額，重大過失的追償為12個月工資且不得超過賠償總額；甘肅對故意追償全部賠償費用，重大過失追償3%-5%的賠償費用且不超過5000元；黑龍江對故意追償全部賠償費用，重大過失追償50%-100%的賠償費；湖南和寧夏對故意的追償最高為12個月工資，重大過失最高為6個月工資；山西對故意追償2-12個月基本工資，重大過失追償1-6個月基本工資；吉林對故意追償最低8個月工資，低于8個月按賠償費用追償，重大過失追償最低4個月工資，低于4個月按賠償費用追償；四川對故意追償：國家賠償費用低于2萬，追償20%以上直至全部賠償費用，國家賠償高于2萬，追償10% （不低于4000元）以上直至全部賠償費用，重大過失追償30%以下國家賠償費用；云南對故意追償賠償費用30%-70%，但以70%計算低于2個月基本工資的按2個月計算，以30%計算高于12個月基本工資的按12個月基本工資計算，賠償費用低于2個月基本工資的全部追償，重大過失追償賠償費用10%-50%，但以50%計算低于1個月基本工資的按1個月計算，以10%計算高于8個月基本工資的按8個月基本工資計算，賠償費用低于1個月基本工資的全部追償；重慶對故意追償50%-100%費用且不超過基本工資的24倍，重大過失追償20%-80%費用且不超過基本工資的24倍；浙江對故意追償20%-100%費用但不超過當年度工資收入，重大過失追償1/3以下費用但不超過當年度工資收入一半；內(nèi)蒙古對部分追償為月基本工資的1-10倍；青海對部分追償為月工資的1-10倍；海關(guān)部分追償月基本工資的1-10倍；工商行政部門追償月工資的1-10倍。參見謝祥為、葉雨：《國家追償標準研究——以19個省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)規(guī)定為分析對象》，載 《江西社會科學》2006年第12期；劉志堅：《試論國家追償程序》，載 《蘭州大學學報》2000年第5期。對故意造成國家賠償?shù)南嚓P(guān)責任主體，在國家給付賠償費用后，應當追償全部的賠償費用，但追償總額不能超過該責任主體18個月的工資收入；對重大過失造成國家賠償?shù)南嚓P(guān)責任主體，在國家給付賠償費用后，應當追償80%的賠償費用，且最高不得超過該責任主體12個月的工資收入、最低為該責任主體4個月工資收入，但賠償費用低于最低追償標準時，則按賠償費用予以全部追償。如果違法職務行為的發(fā)生系二人或二人以上或系被授權(quán)的其他組織和個人故意或者重大過失違法職務行為造成的，應參照上述追償標準區(qū)分計算，且追償總額不得超過國家賠償數(shù)額。

（責任編輯：夏金萊）

*廣東省湛江市赤坎區(qū)人民法院助理審判員。