趙炳煜

摘要：美國早期金融史上，有一段沒有中央銀行的歷史，各州眾多的地方銀行造成銀行業(yè)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)常發(fā)生銀行倒閉。為應(yīng)對這種情況，1829年紐約州開始了銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃，這是最早的存款保險(xiǎn)制度。后來其他五個(gè)州學(xué)習(xí)了紐約州的做法。國民銀行體系建立后，到1866年這六個(gè)州的銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃全部結(jié)束了。

關(guān)鍵詞：美國；存款保險(xiǎn)；19世紀(jì)

現(xiàn)在美國金融安全體系中，開始于1933年的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度是重要一環(huán)。但追溯存款保險(xiǎn)制度的早期起源，則是19世紀(jì)美國各州的銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃。

一、銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃出現(xiàn)前的銀行業(yè)狀況

（一）紐約股票投機(jī)活動(dòng)的盛行。1825年伊利運(yùn)河的通航，使紐約一舉超越費(fèi)城，成為了美國最大的經(jīng)濟(jì)中心。但同時(shí)，又刺激了紐約股票投機(jī)和債券市場的高潮。

對運(yùn)河概念政權(quán)的狂熱，推高了股票價(jià)格，也導(dǎo)致運(yùn)河公司股票發(fā)行的超量。而很多運(yùn)河項(xiàng)目要么沒有竣工，要么效益達(dá)不到預(yù)期，甚至有些只是欺詐。例如切薩皮克和俄亥俄運(yùn)河公司仿照伊利運(yùn)河未能竣工，而馬里蘭州和賓夕法尼亞州的公司甚至州政府還通過貸新款和發(fā)行新股票的龐氏騙局方式來支付利息和股息。因投資失敗遭受損失的人們將罪責(zé)歸于投機(jī)者，對投機(jī)活動(dòng)極為不滿，要求加強(qiáng)對金融體系的監(jiān)管。

（二）自由銀行時(shí)代的銀行業(yè)狀況。1829年安德魯·杰克遜總統(tǒng)上任后，否決了第二合眾國銀行特許狀延期的議案。于是國家放松了對銀行貨幣的管控之后，對州銀行和私家銀行的限制大為減少。而經(jīng)濟(jì)的繁榮，運(yùn)河以及西部土地投機(jī)的盛行，又帶來信貸的迅速擴(kuò)張。兩方作用之下，眾多小銀行紛紛涌現(xiàn)出來，其中很多是專門從事運(yùn)河或土地投機(jī)，地方銀行的發(fā)展出現(xiàn)了混亂局面。1829年全美只有329家銀行，1837年就達(dá)到了788家。而銀行發(fā)行的票據(jù)則增加了3倍多，發(fā)放的貸款翻了將近4倍。許多州的銀行立法倉促，許多新銀行管理不善，資本金不足，監(jiān)管不嚴(yán)，卻對前景過分樂觀，發(fā)行了很多沒有擔(dān)保的紙幣，貨幣體系也變得不穩(wěn)定。

1829年紐約的銀行業(yè)也出現(xiàn)了過熱和危機(jī)，許多銀行陷入危機(jī)，要求對銀行制度進(jìn)行改革的呼聲日漸強(qiáng)烈。

二、銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃的出現(xiàn)

1829年新上任的紐約州長馬丁·范·布倫決定整頓金融業(yè)的秩序，其中一步便是建立銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃。

商人約書亞·弗爾曼向馬丁·范·布倫提出了一個(gè)強(qiáng)制性的銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃，旨在通過強(qiáng)制性保險(xiǎn)來控制風(fēng)險(xiǎn)的傳播和削弱風(fēng)險(xiǎn)。1829年1月24日，弗爾曼在給范布倫的信中詳細(xì)說明了他的改革方案，其中提到：“來自于中國廣州行會(huì)的建議是讓每個(gè)銀行都要負(fù)一定的責(zé)任。中國廣州行會(huì)的每個(gè)人在政府的支持下都可以獨(dú)立地與外商進(jìn)行貿(mào)易，并且萬一破產(chǎn)，相互之間都對債務(wù)負(fù)有責(zé)任。我們的銀行情況也應(yīng)與此相似。它們共同擁有對州內(nèi)紙幣的占有權(quán)，同時(shí)也應(yīng)共同對那些紙幣負(fù)責(zé)。中國廣州行會(huì)的這種制度已經(jīng)經(jīng)歷了70年，實(shí)踐證明，行會(huì)憑借它在全世界范圍內(nèi)建立了信用，這沒有被任何其它的保障措施所超越。”

弗爾曼設(shè)想的這個(gè)計(jì)劃有三個(gè)主要組成部分：（1）建立保險(xiǎn)基金，所有想加入的銀行都要先進(jìn)行評估；（2）一個(gè)專門的委員會(huì)，授權(quán)該委員會(huì)對銀行進(jìn)行審查；（3）為銀行資本的投資提供指定的項(xiàng)目。

三、銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃的發(fā)展

從1829年到1858年，先后有紐約州、佛蒙特州、印第安納州、密歇根州、俄亥俄州和愛荷華州六個(gè)州開啟了各自的銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃。前四個(gè)州計(jì)劃的保險(xiǎn)范圍，除了資本賬戶之外，包含了流通票據(jù)、存款及其他各種債務(wù)在內(nèi)的所有債務(wù)（其中只有紐約州1842年通過新法案，將保險(xiǎn)范圍縮小至僅包含流通票據(jù)）。但1842年時(shí)僅實(shí)行了六年的密歇根州保險(xiǎn)計(jì)劃匆匆流產(chǎn)，此后建立的俄亥俄州和愛荷華州兩州計(jì)劃的保險(xiǎn)范圍就僅包含流通票據(jù)。

在對參保銀行的篩選方面，印第安納州、俄亥俄州和愛荷華州的保險(xiǎn)計(jì)劃強(qiáng)制州內(nèi)所有銀行加入。而紐約州、佛蒙特州和密歇根州的保險(xiǎn)計(jì)劃則只加入保險(xiǎn)法案通過后新建立的銀行，或重新得到州特許的銀行。其中紐約州和佛蒙特州分別于1838年和1851年獲得授權(quán)的自由銀行，沒有參保，而且從1842年起佛蒙特州的參保銀行還可以在某些條件下退出。

在保費(fèi)征收和保險(xiǎn)基金的規(guī)模方面，各州也不盡相同。紐約州、佛蒙特州和密歇根州是按照參保銀行每年的資本存量征收保費(fèi)，且正常情況下保險(xiǎn)費(fèi)率都不超過1%，并設(shè)置一個(gè)3%或4.5%的保費(fèi)上限。當(dāng)基金因?yàn)橘r償而減少時(shí)，就按照上述保險(xiǎn)費(fèi)率征收保費(fèi)，使基金恢復(fù)至最大。印第安納州則沒有規(guī)定具體數(shù)額，只按照需要來征收保費(fèi)，實(shí)際上是一種沒有退款的互相擔(dān)保。俄亥俄州和愛荷華州則從一開始就僅為流通票據(jù)作保，因而保費(fèi)就設(shè)定為該銀行發(fā)行的流通票據(jù)的10%。

紐約州、佛蒙特州、密歇根州、俄亥俄州和愛荷華州這五個(gè)州的基金規(guī)模中，俄亥俄州的平均基金規(guī)模最大，達(dá)到759000美元。愛荷華州為196000美元，紐約州為192000美元，佛蒙特州為19000美元。密歇根州的保險(xiǎn)計(jì)劃最不成功，平均基金規(guī)模也最小，僅有300美元。

在銀行破產(chǎn)后的清算賠償方面，紐約州、佛蒙特州和密歇根州是在破產(chǎn)銀行的清算完成后才賠償銀行的債權(quán)人，印第安納州則規(guī)定要在銀行破產(chǎn)后的一年內(nèi)完成賠償。俄亥俄州和愛荷華州則要求專門從參保的其他有清還債務(wù)能力的銀行征收保費(fèi)，立刻進(jìn)行賠償，而后再從保險(xiǎn)基金和破產(chǎn)銀行資產(chǎn)清算中償還這些銀行付出的資金。

在保險(xiǎn)計(jì)劃的監(jiān)管方面，各州對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定各不相同，一般設(shè)立一個(gè)州立銀行委員會(huì)，成員由銀行、州長、議會(huì)等任命，有時(shí)則直接由州檢察官或銀行部來監(jiān)管。對銀行的檢查一般每年一到三次，并且銀行每年要定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告自身情況。如果銀行資不抵債、經(jīng)營不善或違反法律，則由法院下令將其關(guān)閉。印第安納州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有權(quán)在一定范圍內(nèi)，制定一個(gè)或全體銀行的貸款和資金的貼現(xiàn)率。俄亥俄州和愛荷華州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)則有權(quán)命令銀行減少其流通票據(jù)或負(fù)債至安全水平。

四、國民銀行體系的建立與州級銀行債務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃的結(jié)束

美國內(nèi)戰(zhàn)期間，民眾大量窖藏現(xiàn)金，致使各州銀行的準(zhǔn)備金枯竭，銀行券大幅貶值，這嚴(yán)重影響了戰(zhàn)時(shí)的金融和經(jīng)濟(jì)秩序。面對這種經(jīng)濟(jì)形勢，聯(lián)邦政府不得不采取措施來穩(wěn)定幣值，以及嘗試發(fā)行全國貨幣統(tǒng)一、幣值穩(wěn)定的貨幣。而最需要改革的就是當(dāng)時(shí)的“自由銀行”也就是州銀行體系，因?yàn)樵谶@種體系下銀行券種類繁多，良莠不齊，幣值混亂，地方性很濃厚，是建立全國統(tǒng)一貨幣體系的最大障礙。

1863年2月20日，國會(huì)兩院通過了《國民通貨法》。1864年6月3日，又在此法案基礎(chǔ)上通過了《國民銀行法》。國民銀行是相對于州銀行而言的，兩者都是私人商業(yè)銀行。在州銀行體系下，各州特許銀行是向州政府申請注冊，由州政府監(jiān)督管理。而國民銀行則向聯(lián)邦政府申請注冊，接受聯(lián)邦政府的監(jiān)督管理。

銀行改革方案的起草者之一、共和黨參議員約翰·謝爾曼認(rèn)為，1862年發(fā)行的綠背紙幣，是沒有硬通貨擔(dān)保、純粹的信用貨幣，是不能持久的，長期使用必然帶來通貨膨脹。他主張貨幣發(fā)行“必須有一個(gè)私人利益和政府利益的融合”。他提出的國民銀行體系的貨幣發(fā)行機(jī)制是各國民銀行可根據(jù)自己需要發(fā)行貨幣，但必須以聯(lián)邦政府債券為基礎(chǔ)，而且還不能超過債券的90%。這種機(jī)制的目的是確保國民銀行券的安全可靠性，如果銀行破產(chǎn)，聯(lián)邦政府則出售作為擔(dān)保的債券，全額贖回銀行券，清償銀行債務(wù)。這就相當(dāng)于是以聯(lián)邦政府的信用為國民銀行發(fā)行的銀行券做了最終擔(dān)保，從而也使得各州自己的銀行保險(xiǎn)計(jì)劃失去了作用。

1865年，國會(huì)對州銀行券征收高額稅收導(dǎo)致許多州特許銀行為了避稅而轉(zhuǎn)換為國民銀行。隨著轉(zhuǎn)換的增加，符合州級保險(xiǎn)制度資格的成員減少。到1866年絕大多數(shù)州特許銀行轉(zhuǎn)為了國民銀行，于是美國第一次州級銀行保險(xiǎn)計(jì)劃就完全結(jié)束了。（作者單位：魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]A Brief History of Deposit Insurance in the United States[M].Prepared for the International Conference on Deposit Insurance Washington，DC September 1998.FDIC.