張媛媛（安徽農業(yè)大學檔案館，安徽合肥，230036）

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淺析檔案收集不同適用法規(guī)的矛盾
——以高校建設檔案的收集為例

張媛媛
（安徽農業(yè)大學檔案館，安徽合肥，230036）

［摘要］在高校建設檔案收集中面臨著法規(guī)相沖突的情況，一方面是高校檔案館依據《中華人民共和國檔案法》，要求建設部門保證建設檔案齊全、完整；另一方面是城建檔案館依據《城市建設檔案管理規(guī)定》，要求高校將所有建設檔案移交歸檔。因此，要解決這一矛盾沖突，就需要利用相關法律原則。從法律效力和法條適用性兩方面來界定高校建設檔案的歸屬，從檔案的利用價值來平衡兩館館藏，既有利于檔案利用，又有利于檔案留史保存，避免出現(xiàn)館藏一邊倒的現(xiàn)象。

［關鍵詞］建設檔案城建檔案高校檔案檔案收集法律規(guī)章

［分類號］G272.2

檔案收集的基本要求是齊全、完整，這一要求適用于所有類型檔案館的所有檔案門類。但是齊全完整具有相對性、選擇性，如果不同類型檔案館在收集同一檔案客體時，尤其是具有唯一性的檔案時，都堅持要保證自身館藏的齊全完整，就會給歸檔者帶來一定的錯亂。比如高校建設檔案，同屬于高校檔案館和城建檔案館的歸檔范圍，如果兩館都堅持認為，應該保證自身館藏齊全完整，都引法為據，就會讓歸檔者無所適從。

1　高校建設檔案收集的現(xiàn)狀

1.1高校建設檔案重要性突顯

近年來，為了彌補高校硬件條件的不足，全國高校掀開新校區(qū)建設的熱潮。建設過程中，大量建設檔案進入高校檔案館保管，建設檔案由館藏中的一個小門類，迅速發(fā)展成為占據相當比例的大門類。除了數(shù)量的增加，建設檔案的重要性也得以突顯，在建筑物的使用過程中，改建、擴建、質量安全控制等環(huán)節(jié)都離不開利用建設檔案，可以說建設檔案伴隨建筑物而生，并且隨著建筑物使用年限增長，查檔頻率增加，檔案重要性隨之上升。

1.2高校建設檔案缺失較多

建設檔案組卷保存對案卷的整體性要求很高，片段材料的丟失都有可能影響建筑物使用的全局。然而高校檔案館所保存的建設檔案，齊全完整程度卻不容樂觀，很多重要檔案如審批文件、規(guī)劃許可證、建設許可證、定位圖等多是復印件，很難見到原件。審批文件、規(guī)劃許可證和建設許可證猶如建筑物的出生證，定位圖是建筑物在城市地圖上的坐標，如此重要的檔案在高校檔案館館藏中卻不見原件，實在讓檔案案卷整體憑證價值大打折扣。

1.3高校建設檔案收集難度大，措施不得力

以往研究談及建設檔案的齊全完整問題時，往往認為是領導不夠重視、檔案部門不作為、采用措施不得力等因素導致的。然而學者們都沒有注意到在建設檔案收集過程中，除了建設方、施工方，還有一個隱形第三方——城建檔案館。城建檔案館收集建設檔案不僅有充分的法律依據，還有十分得力的行政手段，這才導致很多重要建設檔案歸檔至城建檔案館，而不能進入高校檔案館保存。要從根本上解決高校建設檔案的齊全、完整問題，就要在高校檔案館和城建檔案館之間尋找一個平衡點，明確高校建設檔案的歸檔去向。

2　城建檔案的立法現(xiàn)狀

2.1各地對城建檔案重視程度較高

筆者對全國31個省、自治區(qū)、直轄市進行了城建檔案立法調查，有19個省、自治區(qū)、直轄市頒布了省級城建檔案法規(guī)，其中有15省以地方政府規(guī)章形式頒布，法律效力較高。有9省雖然沒有制定省級城建檔案法規(guī)，也都頒布了省會城市的城建檔案管理辦法，對全省城建檔案管理具有參照作用。只有3個自治區(qū)沒有頒布城建檔案管理法規(guī)。這說明各省城建部門都充分認識到城建檔案的重要性，依法管理城建檔案。

2.2城建檔案法規(guī)時效性較強

在19部省級城建檔案法規(guī)中，有5部出臺或修訂于2010年以后，10部出臺或修訂于2000年以后，2000年以前出臺修訂的僅有4部。這說明各地都在根據現(xiàn)實情況的變化，適時對城建檔案法規(guī)進行調整，使之更具有時效性。

2.3城建檔案法規(guī)立法依據充分

各地所頒布的城建檔案法規(guī)主要是依據《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、國務院《建設工程質量管理條例》、國務院《科技檔案工作條例》和建設部《城市建設檔案管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）制定，既有檔案工作的基礎性法律，又有城建檔案的專門性部門規(guī)章，立法依據十分充分。

在我看來，家庭是最重要的，并且家庭需要用心去經營。每次在盧森堡公園，總是看到兩三孤獨的老人，在公園的長椅上喂鴿子，一臉的落寞。有一位老人告訴我，他年輕時為了追求事業(yè)和自我發(fā)展，不愿意花時間照顧孩子，和子女缺乏感情，親子之間常有沖突，如今落得晚景凄涼。

3　高校檔案館建設檔案缺失歸因于城建檔案法規(guī)立法不當

3.1歸檔范圍寬泛，導致城建檔案館行政裁量空間過大

城建檔案館以《規(guī)定》第五條第一款為據，要求高校將建設檔案整理歸檔。然而《規(guī)定》所指的“工業(yè)、民用建筑工程”包含十分寬泛，如果將所有工業(yè)、民用建筑工程檔案都歸入城建檔案館管理，恐怕只能是一個理想。受人力、物力限制，在歸檔過程中必定需要裁量，需要城建檔案館來判斷哪些工程必須歸檔，哪些工程可以不做強制性要求。

從第五條其他款規(guī)定可以看出，《規(guī)定》所指的歸檔范圍偏重于城市基礎建設，即建筑物的建設主體是政府，資金來源是政府投資，建筑為全體居民服務。為保證口徑的統(tǒng)一，《規(guī)定》所指的“工業(yè)、民用建筑工程”也應該是政府投資興建的工業(yè)、民用工程，而非是其他經濟主體投資興建的工程建筑。當然為了滿足存史留檔的需要，城建檔案館還應該接收那些不具備保存建設檔案條件的經濟實體的建設檔案，或者是在條件許可的情況下，可以為其他經濟實體提供檔案備份保管的服務。但這三類收集情況應該是分層次的，而不應該一刀切，用行政手段強制執(zhí)行。對于設立檔案館的高校，具備永久保管檔案的條件，城建檔案館不應該強制歸檔，剝奪高校對建設檔案的保管權。

3.2歸檔責任不明，導致所有歸檔責任歸責于建設單位

在各省的城建檔案法規(guī)中，有些對于歸檔責任是有明確劃分的，或是指出由形成單位歸檔，或是指出由建設單位和建筑系統(tǒng)內的專業(yè)管理部門歸檔，也有的沒有劃分，只提出由建設單位提交完整的檔案。歸檔責任劃分直接影響建設單位檔案館館藏，如果由形成部門歸檔，那么規(guī)劃部門歸檔規(guī)劃材料、勘探部門歸檔勘探材料等等，高校只需要形成多份建設過程材料，然后歸檔就可以了。但在實際操作中，城建檔案館將所有歸檔責任都歸于建設單位，要求建設單位將工程檔案系統(tǒng)整理后完整歸檔，否則不予工程竣工驗收。這直接導致高校檔案館建設檔案大量原件缺失，因為建設工程檔案中的規(guī)劃、勘察、設計等材料對于高校而言只有一份，屬于孤本檔案。與此同時，規(guī)劃、勘察、設計等部門還要向同系統(tǒng)的城建檔案館歸檔，形成了重復館藏。這種“歸責不明，館藏一邊倒”的現(xiàn)象，對于城建檔案館而言，是在浪費公共資源；對于高校而言，是在侵犯高校占有檔案的權利。

3.3行政手段干預，導致高校經濟調控手段失效

在檔案收集方面，學者們認為用經濟手段可以解決高校建設檔案的缺失問題，比如高校簽訂建設合同時，提出保證金制度，就能保證建設檔案完整移交給高校。但在實際工作中，保證金制度卻是收效甚微。主要是因為城建檔案館收集行為是有行政權力保證的，在多數(shù)城建檔案法規(guī)中，都有罰金制度作為歸檔保障，還伴有一定的行政處罰措施，例如建設工程檔案提交不合格，建設工程就沒法進行工程驗收，在建工程沒有驗收，施工方就很難接到下一個工程。在如此的處罰力度之下，高校建筑合同中的保證金就算不得什么了。所以，即使高校在工程建設合同中加入了建設檔案的保證金條款，也無法保證承建單位會將建設檔案完整移交給高校。

4　檔案收集中的法規(guī)沖突要依循法理解決

4.1《中華人民共和國物權法》（簡稱《物權法》）決定物的歸屬

《物權法》是調整物權民事關系的特定法律，第二條規(guī)定“因物的歸屬和利用而產生的民事關系，適用本法”［1］。建設檔案所有權問題首先需要解決的是物的歸屬問題，其次需要解決的是對建設檔案的利用受益歸屬問題，無論是歸屬于高校還是城建檔案館，建設檔案所有權都屬于《物權法》的調整范疇，應該遵循《物權法》的相關規(guī)定。從建設檔案的產生而言，建設檔案屬于建筑物的天然孳息范疇，即建設檔案由于建筑物的建造而形成，在建筑物建造成以后又獨立存在。兩者不屬于同一物，而又有著因果關系，由建筑物衍生出建設檔案。根據《物權法》第一百一十六條規(guī)定：“天然孳息，由所有權人取得”［2］。因此，建設檔案的所有權與建筑物的所有權應該歸屬同一人。從物權的設立來看，建筑物的所有權歸屬于建設方。建筑物屬于不動產，《物權法》第九條規(guī)定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發(fā)生效力”［3］；第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發(fā)生效力”［4］。因此，建筑物由于高校的出資建設行為而設立，而自建設之日起就歸屬于高校，其所有權并不以是否經過登記而改變。城建檔案所有權應該屬于高校，任何單位和個人阻礙高校收集建設檔案的行為都屬于侵權。

4.2當法規(guī)間存在沖突時，下位法應該依循上位法的規(guī)定

《規(guī)定》中要求建設方在建設工程竣工驗收后，向城建檔案館移交建設工程檔案。如果高校檔案館依據《物權法》，主張建設檔案應該歸高校檔案館保存，那么應該依循《物權法》規(guī)定。因為《物權法》由全國人大審核通過，屬于法律范疇；《管理規(guī)定》由建設部審核通過，屬于部門規(guī)章范疇?！读⒎ǚā返诎耸藯l規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”［5］，下位法應該依循上位法規(guī)定，當部門規(guī)章與法律產生沖突時，應當依照法律執(zhí)行。不能因為建設主管部門要求，就忽視了高校對于建設檔案的所有權，不能用行政強制手段侵犯高校建設檔案的物權，這是一種對物權的不尊重，也不符合法治社會的整體要求。

4.3當同位法律出現(xiàn)沖突時，要考慮法律的適用性

也有城建檔案館提出依據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為檔案收集依據，《規(guī)劃法》與《物權法》屬于同位法，但是細究法條，《規(guī)劃法》不適用于處理檔案收集的沖突?！兑?guī)劃法》所涉及檔案收集的條款為第六十七條：“建設單位未在建設工程竣工驗收后六個月內向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關竣工驗收資料的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令限期補報；逾期不補報的，處一萬元以上五萬元以下的罰款”［6］。依據此規(guī)定來判定高校建設檔案的歸檔去向存在兩方面錯誤：第一是主體錯誤，《規(guī)劃法》規(guī)定的報送對象是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而不是城建檔案館，將城建檔案館等同于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，恐怕是不合適的。第二是客體錯誤，《規(guī)劃法》規(guī)定報送的是竣工驗收資料，而不是建設檔案。雖然建設檔案與竣工驗收資料內容基本相同，但報送根本目的不同。報送竣工驗收資料是為了驗證工程項目，為工程質量提供保證，報送審批后是要返還建設單位的，而報送建設檔案是為占有檔案實體?！读⒎ǚā返诰攀粭l規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行”［7］。因此，就高校建設檔案的歸檔問題而言，《規(guī)劃法》并不具有適用性。

4.4當同部法律中出現(xiàn)沖突時，要考慮法律口徑統(tǒng)一

在各地的城建檔案法規(guī)中，對于建設檔案的概念也存在指示不明的問題，主要是建設工程檔案與建設系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的技術檔案，這兩類檔案是包含關系還是并列關系？《規(guī)定》第五條中，工業(yè)、民用建筑工程檔案與建設系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的技術檔案分別列于兩個條款，是并列關系。而在城建檔案館實際工作中，又認為建設工程檔案包括從規(guī)劃、勘察、設計、建設、監(jiān)理一系列檔案，是一個總的概念。對這兩類檔案關系的理解，又回到建設檔案的歸檔責任這一問題上來。如果所有檔案都由建設單位歸檔進城建檔案館，那么高校檔案館所保存的建設檔案勢必沒有辦法保證齊全、完整。如果建設工程檔案由形成單位歸檔，那么建設單位只需要歸檔建設過程的檔案，而規(guī)劃、勘察、設計等專業(yè)技術檔案則由建設系統(tǒng)的專業(yè)管理部門歸檔，最終在城建檔案館匯總，那么既可以避免館藏一邊倒，也可以保證高校檔案館館藏齊全、完整。從立法口徑上考慮，建設工程檔案與建設系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的技術檔案應該是并列關系，而非包含關系，也就是說《規(guī)定》所指的建設工程檔案專指建設過程的檔案。

5　結語

在整個國家法律體系中，高校建設檔案的收集問題只是一個小小方面，但卻影響著所有高校檔案館和城建檔案館。對于城建檔案館而言，城建檔案立法健全，城建檔案館嚴格執(zhí)法，表明社會發(fā)展在逐步進入全面依法治國的新階段。而對于高校檔案館而言，高校檔案館一方面受檔案局執(zhí)法監(jiān)督，要求達到館藏齊全、完整、準確、系統(tǒng)，否則便是不作為；另一方面礙于城建檔案館強勢地位，無法保證原件完全進館，這是一個兩難境地。筆者認為，首先城建檔案館應該充分尊重高校對建設檔案的所有權，不能以行政手段強加干涉；其次應該尊重檔案的來源原則，提倡由形成單位歸檔，城建檔案館按項目組卷，這樣可以避免建設檔案歸檔出現(xiàn)一邊倒的現(xiàn)象；再次應該尊重檔案的生命周期理論，讓檔案先充分發(fā)揮其對形成單位的查考價值，然后再發(fā)揮社會價值。對于有保存條件已經建立檔案館的高校而言，應該以高校保管建設檔案為主，城建檔案館保管建設檔案為備份，這樣才真正有利于發(fā)揮建設檔案的作用，最大限度地節(jié)約社會資源。

參考文獻

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［5］［7］全國人民代表大會.中華人民共和國立法法［Z］.2000-7-1.

［6］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法［Z］.2007-10-28.

［8］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國檔案法［Z］.1996-7-5.

［9］中華人民共和國建設部.城市建設檔案管理規(guī)定［Z］.2001-7-4.

The Conflict Between Different Rules and Regulations——Taking the Colleges Construction Archives Collection as An Example

Zhang Yuanyuan
（Anhui Agriculture University Archives，Hefei，Anhui，230036）

Abstract﹕There are many conflicts between different laws and regulations in the collection of colleges’construction archives. For one thing，college archives require capital construction departments to ensure that the infrastructure file is complete，according to The Archives Law of People's Republic of China. For another，urban construction archives require capital construction departments to hand over all of the construction archives，according to The Urban Construction Archives Regulations. Therefore，to resolve this contradiction，we need to use the relevant legal principles. The ownership of the colleges construction archives should be defined from the legal effect and the applicability. And the two collections should be balanced. All of this are more beneficial for utilization and preservation of archives，and can avoid the phenomenon of one-sided collection.

Keywords﹕Colleges Construction Archives；Urban Construction Archives；University Archives；Archives Collection；Laws and Regulations

［作者簡介］

張媛媛，女，安徽農業(yè)大學檔案館館員，檔案學碩士，主要研究方向為基建檔案、聲像檔案及學生檔案管理。