□麥曉斐

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)廣東廣州510642）

廣東省林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)治理問(wèn)題初探

□麥曉斐

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)廣東廣州510642）

自然保護(hù)區(qū)是林業(yè)治理體系的一個(gè)重要組成部分，積極推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是自然保護(hù)區(qū)的重要任務(wù)。通過(guò)對(duì)廣東省林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)存在的治理問(wèn)題進(jìn)行探討，從強(qiáng)化法治意識(shí)、重塑林業(yè)制度、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、加大外部合作、提高群眾認(rèn)可度等多個(gè)方面提出建議與意見(jiàn)。

自然保護(hù)區(qū)；林業(yè)治理；治理體系；治理能力

本文DOI:10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.02.33

廣東省林業(yè)部門(mén)已建立各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)270個(gè)，總面積124.51萬(wàn)hm2，約占全省國(guó)土面積的6.93%。其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)8個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)50個(gè)，市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)212個(gè)。自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)環(huán)境最重要、自然資源最珍貴、生物多樣性最豐富、生態(tài)紅線保護(hù)級(jí)別最高的區(qū)域，迎來(lái)了前所未有的重要戰(zhàn)略機(jī)遇。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果的報(bào)告》上做出重要批示，要求林業(yè)部門(mén)全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體系［1］，這為林業(yè)改革發(fā)展指明了方向。

自然保護(hù)區(qū)主要由政府承擔(dān)投資、建設(shè)和管理，在實(shí)際管理工作中，其管理水平往往不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需要，原因一方面是政府對(duì)保護(hù)區(qū)的支出有限，另一方面是缺乏行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致管理效率低下。在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，必須緊跟社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變革做出改變。

1　治理現(xiàn)狀

1.1硬件投入方面

2010-2015年，廣東省財(cái)政累計(jì)安排自然保護(hù)區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金1.33億元，其中林業(yè)自然保護(hù)區(qū)1.07億元。隨著資金的持續(xù)投入，廣東省自然保護(hù)區(qū)的辦公設(shè)施和設(shè)備等硬件條件進(jìn)一步改善，省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)中，8個(gè)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)了數(shù)字化監(jiān)測(cè)與管護(hù)平臺(tái)，半數(shù)以上開(kāi)展了以宣教中心和生態(tài)教育徑（園）為主要內(nèi)容的科普宣教體系建設(shè)。

廣東省初步構(gòu)建了以省自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)中心平臺(tái)為核心、各國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為支點(diǎn)的信息化體系主干網(wǎng)絡(luò)，建立了基于地理信息系統(tǒng)、視頻監(jiān)測(cè)、資源管護(hù)、信息管理多功能為一體的平臺(tái)系統(tǒng)，使之成為自然保護(hù)區(qū)信息化應(yīng)用的載體，初步實(shí)現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一監(jiān)管、互聯(lián)互通、信息共享等預(yù)期目標(biāo)。

1.2制度管理方面

“十二五”期間，廣東省林業(yè)廳制定印發(fā)了《廣東省自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集規(guī)范》，編制了《廣東自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)》，按點(diǎn)、線、面不同空間尺度對(duì)88項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)因子制定了采集標(biāo)準(zhǔn)，并完成了第一輪收集、整理、入庫(kù)工作。2015年，廣東省林業(yè)廳以自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)為契機(jī)，組織制定了《廣東省省級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》，出臺(tái)了《廣東省林業(yè)自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《廣東省林業(yè)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目驗(yàn)收辦法（試行）》和《廣東省林業(yè)自然保護(hù)區(qū)科普宣教系統(tǒng)建設(shè)導(dǎo)則（試行）》。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行核查，利用數(shù)字化、信息化技術(shù)開(kāi)展生態(tài)監(jiān)測(cè)，啟動(dòng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林資源數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，利用新技術(shù)提升自然資源的管護(hù)水平。

1.3人才隊(duì)伍方面

“十二五”期間，通過(guò)公開(kāi)招聘，全省國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)共錄用工作人員63名。截至目前，全省國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)有在編人員556名，其中管理人員309名、專業(yè)技術(shù)人員166名，具有博士學(xué)歷2人、碩士（研究生）以上學(xué)歷27人，占總?cè)藬?shù)的5.2%；本科以上學(xué)歷248人，占44.6%；大專以上學(xué)歷210人，占33.8%。專業(yè)技術(shù)人員比例逐年加大，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)隊(duì)伍素質(zhì)不斷提升。

1.4監(jiān)測(cè)、科研方面

在生態(tài)監(jiān)測(cè)方面，象頭山自然保護(hù)區(qū)以無(wú)人機(jī)作為空中平臺(tái)，以機(jī)載遙感設(shè)備對(duì)山地、森林植被和濕地生態(tài)開(kāi)展了監(jiān)測(cè)，南嶺自然保護(hù)區(qū)利用紅外攝像技術(shù)對(duì)野生動(dòng)物開(kāi)展了監(jiān)測(cè)，并拍攝到赤鹿、野豬、豹貓等多種野生動(dòng)物。在科研成果方面，歷時(shí)近4年野外調(diào)查的“廣東南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)植物綜合調(diào)查研究”項(xiàng)目，共采集植物標(biāo)本8 000多號(hào)，其中經(jīng)鑒定共發(fā)現(xiàn)了7個(gè)新種，發(fā)表了16篇論文，出版了《南嶺植物物種多樣性編目》《南嶺珍稀植物》《南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)植物區(qū)系與植被》3部專著，收錄了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)高等植物3 760種，其中有783種為該區(qū)的新增種類。

2　存在的問(wèn)題

2.1治理體系不順，專業(yè)人才缺口龐大

當(dāng)前廣東省自然保護(hù)區(qū)治理體系仍停留在政府主導(dǎo)模式，市場(chǎng)和第三方參與體系尚未建立，傳統(tǒng)林業(yè)管理體系仍沒(méi)有理順內(nèi)部關(guān)系，沒(méi)有明確省、市、縣三級(jí)的具體管理權(quán)限，管護(hù)責(zé)任主體與行政執(zhí)法主體不一，人事管理和行政管理與地方相互脫節(jié)，從而導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)治理功能碎片化。盡管當(dāng)前在有效管理評(píng)價(jià)、科普宣教、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)及管理等多個(gè)方面已逐步完善了規(guī)章制度建設(shè)，但自然保護(hù)區(qū)治理體系尚未健全，部分工作仍然缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的行動(dòng)指引，地域差異依然明顯，使得林業(yè)治理體系效能發(fā)揮大打折扣。

不少自然保護(hù)區(qū)管理仍停留在較低層次圈地式、巡護(hù)式管理，利用信息化、數(shù)字化等新技術(shù)開(kāi)展資源管護(hù)的程度還較低。部分自然保護(hù)區(qū)沒(méi)有學(xué)術(shù)帶頭人和專職的科研監(jiān)測(cè)人員，監(jiān)測(cè)樣地、樣帶和樣線不健全，沒(méi)有建立健全科研監(jiān)測(cè)檔案，無(wú)法準(zhǔn)確掌握主要保護(hù)對(duì)象和重點(diǎn)保護(hù)物種的數(shù)量及動(dòng)態(tài)信息。利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)、地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，開(kāi)展野生動(dòng)植物資源調(diào)查和生態(tài)監(jiān)測(cè)，需要大量高層次林業(yè)信息化人才以及基層林業(yè)信息化人才作為支撐，而當(dāng)前相關(guān)專業(yè)人才匿乏，特別是現(xiàn)有的技術(shù)人才體系暫時(shí)還無(wú)法滿足并支撐廣東林業(yè)信息化未來(lái)的發(fā)展步伐。

2.2監(jiān)管工作不足，違規(guī)活動(dòng)時(shí)有發(fā)生

2015年，國(guó)家林業(yè)局利用衛(wèi)星遙感對(duì)全國(guó)林業(yè)系統(tǒng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查。廣東省林業(yè)系統(tǒng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)共發(fā)現(xiàn)多處開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)點(diǎn)，包括電站設(shè)施、工礦用地、旅游設(shè)施和道路、碼頭、養(yǎng)殖場(chǎng)等，省廳依法進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，并責(zé)令限期整改。另外，周邊社區(qū)居民未經(jīng)允許在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開(kāi)礦、開(kāi)墾、挖沙、采石，不法商人在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)違法開(kāi)展水（風(fēng)）電開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)、旅游開(kāi)發(fā)等活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)的違法、違規(guī)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管不嚴(yán)，對(duì)于實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)未批先建、批建不符的項(xiàng)目，責(zé)令整改工作落實(shí)不到位，致使自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源遭受破壞。

2.3信息交互不夠，外部合作范圍局限

由于自然保護(hù)區(qū)管理事務(wù)的復(fù)雜性和專業(yè)性，加上廣東省林業(yè)資源空間分布不均衡，林業(yè)信息孤島問(wèn)題嚴(yán)重，特別是基層林業(yè)治理。按照信息化技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，大數(shù)據(jù)、云服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”思維在社會(huì)各界的不斷深入，廣東省自然保護(hù)區(qū)信息化建設(shè)需要目前從單一的特定平臺(tái)向統(tǒng)一、開(kāi)放、多元的共享平臺(tái)發(fā)展。

投入不足是制約自然保護(hù)區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給能力的主要因素，各個(gè)自然保護(hù)區(qū)的投入力度不均，進(jìn)一步拉開(kāi)地區(qū)差異，不利于社會(huì)和諧。當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)的融資模式單一，部分自然保護(hù)甚至沒(méi)有社會(huì)資金的投入，尚未建立有效吸納社會(huì)資本的金融支持制度和稅收扶持制度，無(wú)法滿足生態(tài)建設(shè)的需求。另外，在無(wú)法自行配備齊全的科研人員和科研器材的情況下，自然保護(hù)區(qū)需要借助林業(yè)科研單位和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善本底資源調(diào)查，提升科研成果轉(zhuǎn)化率，促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化。

2.4硬件投入薄弱，宣教工作效果欠佳

宣教工作對(duì)提高人們對(duì)自然保護(hù)區(qū)重要性的認(rèn)識(shí)和公眾參與度，特別是當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可度發(fā)揮著重要作用。當(dāng)?shù)厝罕娍可匠陨降年惻f觀念，常常會(huì)導(dǎo)致有意無(wú)意的自然資源破壞行為，只有通過(guò)廣泛的宣傳教育和深入的合作機(jī)制，才能從根本上消除破壞因素。目前部分自然保護(hù)區(qū)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、標(biāo)樁標(biāo)牌、工裝設(shè)計(jì)不夠規(guī)范，保護(hù)站、宣教中心、生態(tài)教育徑的設(shè)計(jì)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，解說(shuō)系統(tǒng)還不完善，宣傳出版物較少，宣教活動(dòng)不多，自然保護(hù)區(qū)的功能和作用未能得到充分發(fā)揮。

2.5林地補(bǔ)償不足，社區(qū)認(rèn)可度有待提升

廣東省省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)中，尚有3萬(wàn)多hm2自然保護(hù)區(qū)林地尚未納入生態(tài)公益林管理，納入生態(tài)公益林的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，與周邊林地租金相差太大，使得偷伐現(xiàn)象依然猖獗。自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)群眾存在基本合法的生產(chǎn)生活行為，因而難以完全禁止其對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的利用，自然保護(hù)區(qū)注重的是社會(huì)效益和生態(tài)效益，而周邊社區(qū)群眾的生產(chǎn)活動(dòng)則遵循著兌現(xiàn)最易和成本最低原則，對(duì)于難以監(jiān)管或產(chǎn)權(quán)不清的自然資源，存在著明顯的廉價(jià)濫用傾向，盡管大部分自然保護(hù)區(qū)設(shè)定了社區(qū)共管機(jī)制，但社區(qū)群眾的政治參與度不強(qiáng)，使得社區(qū)認(rèn)可度無(wú)法進(jìn)一步提高。

3　建議與意見(jiàn)

3.1強(qiáng)化法治意識(shí)，樹(shù)立依法行政理念

法治是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。強(qiáng)化干部隊(duì)伍法治意識(shí)，需要以“責(zé)任本位”理念取代“權(quán)力本位”理念，以強(qiáng)化管理者的責(zé)任為基礎(chǔ)，以保證被管理者的利益為依歸，管理自然保護(hù)區(qū)內(nèi)事務(wù)。通過(guò)對(duì)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和輪訓(xùn)的形式，加強(qiáng)其對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，實(shí)行定期考核制度，將考核結(jié)果與薪酬待遇、職位晉升掛鉤，形成一種長(zhǎng)效機(jī)制。使干部隊(duì)伍以自然保護(hù)區(qū)的工作職責(zé)為價(jià)值取向，以群眾利益為主要目標(biāo)，以法治、民主為重要工作準(zhǔn)則，牢固樹(shù)立法治觀念，為自然保護(hù)區(qū)治理工作做出貢獻(xiàn)。

3.2重塑林業(yè)制度，構(gòu)建林業(yè)治理體系

“加快建立健全生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源監(jiān)管制度、自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度、森林經(jīng)營(yíng)制度、生態(tài)資源市場(chǎng)配置和調(diào)控制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、財(cái)稅金融扶持制度”，是國(guó)家林業(yè)局為實(shí)現(xiàn)林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的要求，也為自然保護(hù)區(qū)構(gòu)建治理體系提供了方向。自然保護(hù)區(qū)在重塑林業(yè)制度時(shí)，對(duì)已有卻不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的制度，要及時(shí)完善；對(duì)存在缺失的制度，要根據(jù)廣東省林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，制定符合省情、區(qū)情的方針政策，在不斷總結(jié)中逐步健全。

3.3加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升林業(yè)治理能力

培養(yǎng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和林業(yè)全球化的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，要注重發(fā)揮目標(biāo)引領(lǐng)的作用，培養(yǎng)班子的擔(dān)當(dāng)精神和標(biāo)桿意識(shí)，要堅(jiān)持民主決策，營(yíng)造“干實(shí)事、實(shí)干事”的內(nèi)部氛圍，提升班子的向心力。要對(duì)全年工作任務(wù)實(shí)施量化管理，注重制度規(guī)范的落實(shí)，做到以制度管人。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的提高，加強(qiáng)依法行政和自然保護(hù)區(qū)管護(hù)水平。要健全人才流動(dòng)機(jī)制，多渠道引進(jìn)高水平專業(yè)人才和經(jīng)營(yíng)管理人才，為林所用。加大外部合作，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品效能

積極引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，使社會(huì)資本在資源配置中發(fā)揮積極作用。以國(guó)有林場(chǎng)為基礎(chǔ)建立的自然保護(hù)區(qū)，在經(jīng)營(yíng)森林公園時(shí)，可把經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離，建立旅游開(kāi)發(fā)公司，按照現(xiàn)代企業(yè)要求，以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)。設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等規(guī)范的機(jī)構(gòu)和有效的制度，聘請(qǐng)專業(yè)經(jīng)理人，并通過(guò)選派職工代表參與自然保護(hù)區(qū)決策的共同制定，使決策公開(kāi)民主，既有利于對(duì)自然保護(hù)區(qū)治理工作的監(jiān)督，也有利于職工對(duì)決策的參與和理解，減少誤解和沖突。

加強(qiáng)與科研院校的合作，建立健全監(jiān)測(cè)樣地、樣帶和樣線，并充分利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)、地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，開(kāi)展野生動(dòng)植物資源調(diào)查和生態(tài)監(jiān)測(cè)，盡快摸清自然保護(hù)區(qū)資源本底，掌握野生動(dòng)植物動(dòng)態(tài)變化情況。同時(shí)，完善科研監(jiān)測(cè)檔案，逐步建立野生動(dòng)植物基因庫(kù)及資源數(shù)據(jù)庫(kù)，為科學(xué)管理提供決策依據(jù)。

3.4創(chuàng)新宣教途徑，提高群眾認(rèn)可度

自然保護(hù)區(qū)治理工作重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵靠群眾。創(chuàng)新宣傳教育途徑，充分發(fā)揮人民團(tuán)體、群眾組織、社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，凝聚多方力量，化解矛盾和糾紛。要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預(yù)防化解社會(huì)矛盾的能力和水平［6］。要健全以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的社區(qū)管理服務(wù)體系，擴(kuò)大有序參與、加強(qiáng)議事協(xié)商、推進(jìn)信息公開(kāi)、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，加強(qiáng)群眾法律意識(shí)，提高其自我管理、自我服務(wù)水平，提高群眾生活水平。

［1］趙樹(shù)叢.在生態(tài)文明體制改革中加快建設(shè)有中國(guó)特色的林業(yè)制度——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略思想［J］.林業(yè)資源管理，2014（06）∶1-6.

［2］廣東南嶺自然保護(hù)區(qū)發(fā)現(xiàn)七個(gè)植物新種［J］.生物學(xué)教學(xué)，2014（10）∶77.

［3］蘇楊.中國(guó)西部自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究與實(shí)踐［J］.林業(yè)與社會(huì)，2005（01）∶27-34.

［4］陳國(guó)權(quán)，王勤.責(zé)任政府∶以公共責(zé)任為本位［J］.行政論壇，2009（06）∶15-19.

［5］趙樹(shù)叢.加快林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化充分發(fā)揮生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)強(qiáng)大功能——在全國(guó)推進(jìn)林業(yè)改革座談會(huì)上的講話［J］.林業(yè)資源管理，2014（05）∶1-6.

Prelim inary Study on Managem ent Problem s of Forestry System Nature Reserve in Guangdong Province

Mai Xiaofei

（South China Agricul tural University，Guangzhou 510642，Guangdong，China）

Nature reserve is an impor tant par t of forestry management system. Actively promoting the modernization construction of its management system and management abil ity is a signi f icant task for the reform of nature reserve.Through the discussion on management problems of forest ry system nature reserve in Guangdong province.This study puts some suggestions on the st rengthening of rule of law consciousness，the rebui lding of forest ry system，the st rengthening of the team const ruction，the expanding cooperation of outside wor ld and the improvement of people approval.

nature reserve；forestry management；management system；management abil ity

1004-7026（2016）02-0055-03中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：S4；S769

A