欒福茂，李洋

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110036）

小額貸款公司金融服務(wù)規(guī)制機(jī)制研究——基于墨西哥的案例分析

欒福茂，李洋

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110036）

中國的小額貸款行業(yè)在蓬勃發(fā)展，但是當(dāng)前的小額貸款公司規(guī)制機(jī)制仍有些許不足。分析我國小額貸款公司規(guī)制現(xiàn)狀和墨西哥對(duì)小額貸款公司規(guī)制實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國的小額貸款公司金融規(guī)制提供一定的借鑒意義。在規(guī)制過程中要明確政府、企業(yè)等各方關(guān)系，確立政府與企業(yè)的規(guī)制主體、客體地位，考慮行業(yè)和政府力量的對(duì)比，建立分層規(guī)制框架。

小額貸款公司；規(guī)制機(jī)制；政府規(guī)制

隨著小額貸款公司的金融服務(wù)革新浪潮愈演愈烈，對(duì)小額貸款公司的規(guī)制成為全世界金融規(guī)制機(jī)構(gòu)面臨的突出問題。從我國小額貸款的發(fā)展歷史來看，中國社科院、民政部等政府部門開辦的政府性小額貸款組織起到了開辟作用。但是隨著我國小額貸款的商業(yè)化發(fā)展，政府性組織逐漸從小額貸款行業(yè)中退出，政府在小額貸款行業(yè)的影響力下降，政府在職能轉(zhuǎn)變過程中對(duì)小額貸款的規(guī)制機(jī)制有待完善。如何確立和保持政府和小額貸款公司在規(guī)制機(jī)制中各自的合理地位，進(jìn)一步完善小額貸款公司規(guī)制機(jī)制是當(dāng)前急需解決的問題。

對(duì)于小額貸款的規(guī)制，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為要區(qū)別于當(dāng)前的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。如Yunus認(rèn)為對(duì)小額貸款公司的規(guī)制應(yīng)當(dāng)與商業(yè)銀行有所不同，對(duì)小額貸款公司的規(guī)制應(yīng)當(dāng)著眼于其社會(huì)性公益目標(biāo)［1］，Arun也在研究中支持同樣的觀點(diǎn)［2］。Staschen認(rèn)為對(duì)小額貸款公司的規(guī)制應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)管理、規(guī)制權(quán)力及社會(huì)目標(biāo)責(zé)任三個(gè)方面明確其職能及邊界［3］。Mohanty認(rèn)為對(duì)于小額貸款公司的規(guī)制應(yīng)當(dāng)采用兩種方式，審慎規(guī)制以保護(hù)小額貸款的存款人，非審慎規(guī)制以為小額貸款公司創(chuàng)造良好的履行公益性責(zé)任的外部條件［4］。胡金焱和梁巧慧在對(duì)當(dāng)前各省市的小額貸款公司進(jìn)行梳理后，采用面板數(shù)據(jù)模型對(duì)于小額貸款公司的試點(diǎn)過程進(jìn)行研究，將試點(diǎn)過程分為兩個(gè)區(qū)間進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格的發(fā)起人制度約束了小額貸款公司的發(fā)展規(guī)模，但是這一效應(yīng)會(huì)逐步減弱。各地對(duì)小額貸款公司的規(guī)制較為嚴(yán)格，現(xiàn)行的優(yōu)惠政策并沒有真正促進(jìn)小額貸款公司的發(fā)展［5］。周孟亮、李俊對(duì)當(dāng)前我國小額貸款公司規(guī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為當(dāng)前我國小額貸款公司規(guī)制主體不明確，政策手段不完善。他提出我國當(dāng)前對(duì)小額貸款公司的規(guī)制應(yīng)當(dāng)以非審慎手段為主，建立完善的中央地方分級(jí)規(guī)制框架［6］。

本文首先分析我國小額貸款公司規(guī)制現(xiàn)狀，隨后通過對(duì)墨西哥政府對(duì)小額貸款公司的規(guī)制實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行分析，意在借鑒同為發(fā)展中國家的墨西哥政府對(duì)小額貸款行業(yè)政企關(guān)系的處理及小額貸款公司規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，以期為我國的小額貸款公司金融規(guī)制提供一定的借鑒意義。

一、我國小額貸款行業(yè)規(guī)制現(xiàn)狀

我國自1993年引入孟加拉國格萊珉銀行小額貸款技術(shù)以來，小額貸款項(xiàng)目經(jīng)過了國際援助、政府主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)等階段，最終于2005年6月進(jìn)入探索小額貸款公司商業(yè)化的全新階段。小額貸款公司試點(diǎn)商業(yè)化后，全國的小額貸款行業(yè)發(fā)展迅速。截至2016年3月，全國的小額貸款公司已經(jīng)達(dá)到8 867家，貸款余額9 380億元。而且不同于其他金融行業(yè)在東部沿海發(fā)展較快的特點(diǎn)，小額貸款公司的發(fā)展在全國遍地開花，內(nèi)蒙古、山西、云南等中西部欠發(fā)達(dá)省份的小額貸款公司數(shù)量和從業(yè)人員數(shù)量均在全國前列。在小額貸款公司快速發(fā)展的前提下，政府對(duì)小額貸款公司的規(guī)制和引導(dǎo)顯得更加必要，建立完善的小額貸款公司規(guī)制框架被逐步提上日程。2008年5月4日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，將小額貸款公司的準(zhǔn)入審批、日常規(guī)制和一系列后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管權(quán)限下放至各省市自治區(qū)政府。可以說《意見》是小額貸款公司規(guī)制的最初藍(lán)本，各地方政府根據(jù)這一文件建立起對(duì)小額貸款公司的規(guī)制框架。

我國小額貸款公司規(guī)制框架主要有以下特點(diǎn)。

（一）規(guī)制主體多頭

各地通常采取將規(guī)制權(quán)力下放至基層，采用一家主管金融的地方委（辦、局）作為第一規(guī)制主體，而其他幾家機(jī)構(gòu)作為輔助規(guī)制主體，這樣就形成了多頭的規(guī)制主體機(jī)制。通常來說分為以下幾種：一是直接由地方金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的發(fā)起設(shè)立等行為規(guī)制，其他機(jī)構(gòu)如地方銀監(jiān)局、人民銀行、工商部門、財(cái)政部門等進(jìn)行輔助；二是成立跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組，將小額貸款公司的發(fā)起、審批等規(guī)制權(quán)限授予領(lǐng)導(dǎo)小組，但是具體事項(xiàng)依然由領(lǐng)導(dǎo)小組中的各成員單位進(jìn)行規(guī)制；三是采用聯(lián)席會(huì)議制度負(fù)責(zé)。此外，在規(guī)制階層上各省通常將小額貸款公司發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后的規(guī)制權(quán)下放到各下級(jí)政府，因此，下級(jí)政府也成為規(guī)制主體的一員。整個(gè)小額貸款公司的服務(wù)規(guī)制呈現(xiàn)多頭規(guī)制、多龍治水的特點(diǎn)。

（二）規(guī)制措施較為嚴(yán)格

目前，小額貸款公司準(zhǔn)入規(guī)制各?。ㄊ小^(qū)）特點(diǎn)不一，但總體來說較為嚴(yán)格。主要是注冊(cè)資本門檻較高，主發(fā)起人要求本地化，經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍限于發(fā)放小額貸款等。其中，對(duì)小額貸款公司的注冊(cè)資本一般?。ㄊ小^(qū)）都要求5 000萬以上，而且是一次到位的實(shí)繳貨幣資本，其嚴(yán)格程度早已超過《公司法》規(guī)定的普通企業(yè)注冊(cè)資本要求。

但是當(dāng)前的規(guī)制框架存在一定問題。從規(guī)制主體來說，在對(duì)小額貸款行業(yè)的規(guī)制中，各地通常采用多頭規(guī)制的措施，以多部門的參與來彌補(bǔ)單一部門的規(guī)制力量不強(qiáng)，專業(yè)化水平不高等特點(diǎn)。但是這種多頭規(guī)制的方式?jīng)]有明確各主體的法律地位，細(xì)化主體的規(guī)制義務(wù)和規(guī)制邊界。在模糊條件下，規(guī)制主體有爭奪規(guī)制資源，與規(guī)制客體爭利，規(guī)避規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)。從規(guī)制客體來說，小額貸款公司在法律上的地位和角色有沖突。小額貸款公司是企業(yè)法人，但是小額貸款公司不同于普通工商法人，還具有金融屬性，屬于金融機(jī)構(gòu)。但是《指導(dǎo)意見》只明確了小額貸款公司的企業(yè)法人身份，并沒有明確小額貸款公司的金融企業(yè)屬性。而由于小額貸款公司的金融屬性，依據(jù)《公司法》對(duì)其進(jìn)行規(guī)制是不合適的。小額貸款業(yè)務(wù)屬于信貸范疇，但是由于小額貸款公司“只貸不存”的屬性，也不適用各種成熟金融機(jī)構(gòu)的管理辦法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制的法律依據(jù)很難把握。

因此，對(duì)小額貸款公司這一特殊機(jī)構(gòu)的規(guī)制，先要明確規(guī)制主體、客體的地位及規(guī)制主體、客體之間的關(guān)系。就當(dāng)前情況來說，主要是政府和企業(yè)之間的關(guān)系。下面通過分析墨西哥小額貸款規(guī)制演進(jìn)過程，找出解決問題的可行路徑。

二、墨西哥政府對(duì)小額貸款規(guī)制的演進(jìn)過程

墨西哥的小額貸款行業(yè)是從所謂的信貸互助組轉(zhuǎn)化而來的，為互助會(huì)員提供基本的金融服務(wù)。這一行業(yè)發(fā)展初期并沒有任何官方背景，是20世紀(jì)50年代在天主教教會(huì)系統(tǒng)的指導(dǎo)下發(fā)展起來的。而后小額貸款的發(fā)展逐漸脫離了宗教的影響，進(jìn)入了商業(yè)化時(shí)期，而政府規(guī)制則對(duì)商業(yè)化的小額貸款行業(yè)產(chǎn)生了顯著影響，在不同時(shí)期推進(jìn)著小額貸款的發(fā)展。

（一）小額貸款機(jī)構(gòu)運(yùn)營初期強(qiáng)勢(shì)政府干預(yù)

20世紀(jì)五六十年代，小額貸款互助機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展，數(shù)量增長很快，但是由于規(guī)模較小，一直沒有引起政府的注意，沒有受到政府規(guī)制。但是隨著小額貸款互助機(jī)構(gòu)的迅速壯大，以及協(xié)會(huì)背后的天主教教會(huì)背景，墨西哥政府認(rèn)為需要控制教會(huì)力量，于是在1961年援引《合伙法》宣布教會(huì)的小額貸款機(jī)構(gòu)為非法，需要在15日內(nèi)自行解散。雖然在輿論幫助下，小額貸款行業(yè)得以保全，但如何應(yīng)對(duì)政府規(guī)制的問題已經(jīng)提上日程。無論政府還是小額貸款行業(yè)內(nèi)部，都認(rèn)為當(dāng)前行業(yè)需要進(jìn)行規(guī)制。政府不僅擔(dān)心天主教力量壯大，而且擔(dān)心小額貸款行業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)，沒有一家機(jī)構(gòu)受政府制約。而小額貸款行業(yè)內(nèi)部不少人也認(rèn)為當(dāng)前的互助組織服務(wù)范圍僅限于組織內(nèi)部，與其公益性目標(biāo)有所背離。因此，1964年，六家小額貸款互助機(jī)構(gòu)成立了墨西哥小額貸款聯(lián)盟，小額貸款開始從教會(huì)力量中獨(dú)立出來。同時(shí)面對(duì)缺少政府規(guī)制的行業(yè)現(xiàn)狀，聯(lián)盟要求所有成員必須在經(jīng)營上接受審慎的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)接受聯(lián)盟人員對(duì)于小額貸款互助機(jī)構(gòu)的走訪監(jiān)督。聯(lián)盟定期對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高各成員的風(fēng)險(xiǎn)控制水平和專業(yè)經(jīng)營水平。

（二）政府規(guī)制摸索時(shí)期

20世紀(jì)90年代，墨西哥政府認(rèn)識(shí)到對(duì)小額貸款組織不能一關(guān)了事，因而通過國家銀行和證券委員會(huì)建立起小額貸款機(jī)構(gòu)規(guī)制組織。小額貸款聯(lián)盟對(duì)政府規(guī)制表示歡迎和積極配合，不斷通過遞交材料和游說等形式試圖引導(dǎo)配合剛起步的政府規(guī)制，將當(dāng)前的互助機(jī)構(gòu)納入規(guī)制范圍，以避免20世紀(jì)60年代的合法性風(fēng)波再次發(fā)生。但是規(guī)制部門通過調(diào)查后，從法律上確認(rèn)了一類新的經(jīng)營實(shí)體——小額存貸公司作為從事小額貸款的法定企業(yè)形式。所有的互助機(jī)構(gòu)都必須改組為小額存貸公司，但是改組政策效果很差。首先，政府機(jī)構(gòu)低估了互助機(jī)構(gòu)對(duì)法律地位正式化的熱衷，無數(shù)機(jī)構(gòu)提交改組申請(qǐng)令委員會(huì)工作量巨大，無法應(yīng)付，不得不在1995年凍結(jié)了小額存貸公司的改組工作；其次，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)過高，大多數(shù)新設(shè)的小額貸款互助機(jī)構(gòu)無法達(dá)到改組門檻，政府也就任其放任自流，造成規(guī)制真空區(qū)。

究其原因，政府規(guī)制動(dòng)議是出于政治驅(qū)動(dòng)，對(duì)于小額貸款行業(yè)沒有深入了解，對(duì)于行業(yè)的目標(biāo)也沒有給予尊重，其規(guī)制行為總體來說是失敗的，這也給墨西哥的小額貸款行業(yè)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。此外，墨西哥政府還未從比索危機(jī)的風(fēng)波上擺脫出來，對(duì)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定存在依賴心理，對(duì)于小額貸款這種在金融系統(tǒng)邊緣的非常規(guī)機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)行規(guī)制，但是沒有規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)是可怕的。

（三）小額貸款機(jī)構(gòu)危機(jī)及政府規(guī)制機(jī)制的確立

20世紀(jì)90年代，兩次小額貸款機(jī)構(gòu)的危機(jī)證實(shí)了規(guī)制的必要性。LITTLE TREE小額貸款公司和JOV小額貸款互助機(jī)構(gòu)發(fā)生了危機(jī)，政府重新凍結(jié)賬戶后，儲(chǔ)戶對(duì)國家銀行和證券委員會(huì)聯(lián)邦和州立的辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了沖擊，演變?yōu)樯鐣?huì)事件。風(fēng)波過后，小額貸款行業(yè)力圖重新建立行業(yè)協(xié)會(huì)，以協(xié)會(huì)發(fā)出自身訴求來引導(dǎo)和配合政府規(guī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)在與墨西哥銀行、財(cái)政部等政府機(jī)構(gòu)協(xié)商建立完善的規(guī)制框架，推動(dòng)新的規(guī)制法案，最終于2001年通過。墨西哥2001年法案在不同方面推進(jìn)了對(duì)小額貸款公司的規(guī)制。

首先，糾正了原有的不平等規(guī)制觀念。墨西哥政府在規(guī)制初期沒有明確政府在規(guī)制機(jī)制中的地位是規(guī)制者，而不是參與者，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過設(shè)置政策創(chuàng)造了新的小額貸款機(jī)構(gòu)，造成了國有小額貸款機(jī)構(gòu)與私人小額貸款機(jī)構(gòu)，及小額借貸公司與小額借貸互助機(jī)構(gòu)的分化，并在規(guī)制過程中對(duì)它們區(qū)分對(duì)待，通常宣布某些機(jī)構(gòu)合法，或者只對(duì)某些機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)其他機(jī)構(gòu)放任自流。2001年法案的一大亮點(diǎn)就是為所有小額貸款行業(yè)成員創(chuàng)造了平等的規(guī)制環(huán)境。2001年法案確立了政府在規(guī)制中的規(guī)制主體地位，要求規(guī)制主體保持中立立場(chǎng)，不為任何特殊的企業(yè)實(shí)體獲取市場(chǎng)便利提供條件，打破了原有受國內(nèi)政治周期影響的規(guī)制政策。

其次，墨西哥政府確立了分級(jí)規(guī)制的框架。在規(guī)制過程中考慮小額貸款行業(yè)各種機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待，將傳統(tǒng)的互助機(jī)構(gòu)、公益性組織、國有小額貸款機(jī)構(gòu)及商業(yè)性小額貸款公司均包含在內(nèi)。分級(jí)框架規(guī)制還對(duì)小額貸款行業(yè)的成長提供了便利條件，在這種分級(jí)規(guī)制框架中，最低層的機(jī)構(gòu)進(jìn)入行業(yè)成本很低，但是只能限于經(jīng)營小額貸款等少數(shù)業(yè)務(wù)；而最高層的小額貸款公司可以吸收公眾存款，但是需要受到嚴(yán)格的規(guī)制，包括注冊(cè)資本、資本充足率等方面的規(guī)制。這一分級(jí)規(guī)制還為小額貸款機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了引導(dǎo)階梯，底層的小額貸款機(jī)構(gòu)如果發(fā)展良好，有擴(kuò)大業(yè)務(wù)的意愿，可以改組為高層次的小額貸款公司來吸收存款和從事其他業(yè)務(wù)。

再次，法案承認(rèn)當(dāng)前小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)的作用和地位，允許它們作為規(guī)制框架的輔助部分發(fā)揮作用，為政府規(guī)制機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)與政府機(jī)構(gòu)的會(huì)議紀(jì)要也可成為國會(huì)證詞。協(xié)會(huì)則必須為會(huì)員提供培訓(xùn)人員、技術(shù)支持、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等方面的服務(wù)。這樣，新設(shè)立的小額貸款公司就可以在協(xié)會(huì)的幫助下，很快建立起自身的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，接受政府機(jī)構(gòu)的規(guī)制。而協(xié)會(huì)則在全國銀行和證券委員會(huì)監(jiān)督下行使對(duì)成員的監(jiān)督權(quán)，作為政府規(guī)制的補(bǔ)充。最直接的規(guī)制權(quán)力則依然掌握在全國銀行和證券委員會(huì)手中，法案的設(shè)計(jì)減少了政府規(guī)制部門的潛在規(guī)制成本，避免由于政府部門不熟悉某些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式而出現(xiàn)紕漏。同時(shí)在一定程度上保留了行業(yè)協(xié)會(huì)現(xiàn)有的獨(dú)立性和對(duì)成員的監(jiān)督權(quán)。

可以說，2001年法案是政府機(jī)構(gòu)與小額貸款機(jī)構(gòu)共同作用的結(jié)果，在六十多年漫長的歷程中，政府機(jī)構(gòu)和小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)互相影響，互相作用，最終建立起有效的小額貸款公司規(guī)制框架。

三、墨西哥對(duì)小額貸款機(jī)構(gòu)的規(guī)制特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

（一）墨西哥小額貸款行業(yè)在世界范圍內(nèi)屬先行者，規(guī)制方式具有發(fā)展中國家在特定發(fā)展階段所具有的鮮明特性

1.墨西哥政府機(jī)構(gòu)和小額貸款機(jī)構(gòu)的互相作用，造就了符合行業(yè)實(shí)際的規(guī)制框架。墨西哥政府的規(guī)制演進(jìn)過程，可以看出規(guī)制機(jī)制中主客體地位的認(rèn)知和政企關(guān)系的處理是政府對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)過程。強(qiáng)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)的墨西哥政府，往往在規(guī)制過程中不能認(rèn)清規(guī)制主體的地位是規(guī)制者而非市場(chǎng)參與者，小額貸款機(jī)構(gòu)不得不成立行業(yè)協(xié)會(huì)與政府對(duì)話，引導(dǎo)政府的規(guī)制政策。墨西哥政府對(duì)于規(guī)制主體的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了不規(guī)制—行業(yè)參與者—行業(yè)規(guī)制者過程，進(jìn)而確立了一個(gè)平等的小額貸款行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

2.墨西哥重視小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于政府規(guī)制政策的補(bǔ)充完善作用。在墨西哥的案例中，小額貸款協(xié)會(huì)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為了獲取對(duì)行業(yè)長期有利的政策，對(duì)政府進(jìn)行游說，對(duì)規(guī)制政策進(jìn)行補(bǔ)充完善。但是小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)的意見畢竟是從自身角度出發(fā)，很難不夾雜自身利益。政府只有從行業(yè)客觀實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真分析小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)的利益訴求來判斷其提議是否對(duì)規(guī)制效果和行業(yè)長期發(fā)展有利。

（二）墨西哥小額貸款公司金融服務(wù)規(guī)制過程對(duì)于中國等其他發(fā)展中國家具有一定的借鑒作用

1.要明確規(guī)制各方關(guān)系。在規(guī)制過程中，主體地位要分明，政府不能直接參與到小額貸款經(jīng)營過程中，造成規(guī)制機(jī)制混亂，有與民爭利之嫌。墨西哥政府在歷史上對(duì)本國經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的影響力，受政治周期和民粹主義的影響，建立了大量向民眾發(fā)放小額貸款的官辦機(jī)構(gòu)。但是經(jīng)營效益并不理想，壞賬較多，而且與小額貸款機(jī)構(gòu)形成了競爭關(guān)系，嚴(yán)重影響了小額貸款市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，政府的規(guī)制力量在直接進(jìn)入市場(chǎng)干預(yù)經(jīng)營時(shí)往往會(huì)擾亂市場(chǎng)原有秩序，不宜輕易建立官方機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)謀利，即使進(jìn)入也不應(yīng)依靠政府力量在經(jīng)營中處于優(yōu)勢(shì)地位。

2.從客體來說，政府應(yīng)給與小額貸款公司明確的法律地位。小額貸款機(jī)構(gòu)不同于其他一般金融機(jī)構(gòu)，不僅具有金融機(jī)構(gòu)一般具有的信息不對(duì)稱、不透明，金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特性，而且具有自身的天然公益性。因此，對(duì)此類機(jī)構(gòu)的規(guī)制是各國政府的一大難題，沒有成例可循，片面的套用現(xiàn)有的公司法或者商業(yè)銀行監(jiān)管法是不現(xiàn)實(shí)的。需要針對(duì)小額貸款行業(yè)的客觀實(shí)際頒布新的法律進(jìn)行規(guī)制，并且適時(shí)根據(jù)小額貸款行業(yè)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行修正。墨西哥最初按照原有合伙企業(yè)法片面要求現(xiàn)有小額貸款機(jī)構(gòu)全面進(jìn)行改組，確立其合伙企業(yè)的法律地位，但是忽視了小額貸款的金融企業(yè)性質(zhì)，低估了小額貸款組織對(duì)于正規(guī)法律地位的熱情，結(jié)果不了了之，而且造成了惡劣的國際影響。

3.規(guī)制設(shè)計(jì)時(shí)要考慮行業(yè)實(shí)際和政府部門的規(guī)制力量對(duì)比，防止規(guī)制力量不足和濫用。墨西哥對(duì)小額貸款機(jī)構(gòu)的改組實(shí)行了簡單的一刀切政策，沒有設(shè)定應(yīng)有的進(jìn)入門檻，低估了小額貸款機(jī)構(gòu)對(duì)合法身份的渴求，高估了自身的規(guī)制力量，最終由于無法應(yīng)付大量的申請(qǐng)而不得不將改組擱置。因此，要合理配置規(guī)制力量，通過建立完善的規(guī)制分工，對(duì)小額貸款行業(yè)既不過度規(guī)制，也不形成規(guī)制真空。

4.分級(jí)規(guī)制已經(jīng)成為小額貸款公司規(guī)制機(jī)制的主流設(shè)計(jì)方式。這是由于小額貸款行業(yè)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，公司規(guī)模并不統(tǒng)一，而小規(guī)模的小額貸款公司往往是支持農(nóng)業(yè)的主體。如果設(shè)立行業(yè)進(jìn)入門檻，令小規(guī)模小額貸款公司無法進(jìn)入這一行業(yè)，雖然降低了行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)制成本，但是與小額貸款公司天然的支持農(nóng)業(yè)和小微企業(yè)的公益性目標(biāo)不符，規(guī)制并沒有達(dá)到預(yù)期效果。而且小額貸款公司多分布于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，中央政府對(duì)其規(guī)制成本很高，因此各國多對(duì)這一行業(yè)進(jìn)行分級(jí)規(guī)制。首先將規(guī)制權(quán)力下放到地方，降低了中央的規(guī)制成本；其次對(duì)于小額貸款行業(yè)內(nèi)部通過規(guī)模、資本等進(jìn)行分級(jí)規(guī)制，對(duì)于規(guī)模較大，風(fēng)險(xiǎn)溢出可能性更高的公司能夠更有效地進(jìn)行規(guī)制，提高行業(yè)的安全性，而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較小，規(guī)模較小的小額貸款公司采取標(biāo)準(zhǔn)低一些的規(guī)制方式能更好地促進(jìn)其發(fā)展，進(jìn)而促使其加大對(duì)農(nóng)業(yè)、小微企業(yè)等群體的金融支持。

四、我國小額貸款公司金融服務(wù)規(guī)制的改進(jìn)思路

我國當(dāng)前小額貸款行業(yè)處于新興階段，政府規(guī)制尚需改進(jìn)。對(duì)于小額貸款公司規(guī)制框架的改進(jìn)思路應(yīng)當(dāng)是明確規(guī)制主客體的地位關(guān)系，從規(guī)制地位層級(jí)及其關(guān)系入手，綜合完善規(guī)制框架。

（一）應(yīng)當(dāng)逐級(jí)明確小額貸款公司規(guī)制的主體，建立分層次的完備的小額貸款公司規(guī)制體系

除省級(jí)負(fù)責(zé)小額貸款公司進(jìn)入審批規(guī)制機(jī)構(gòu)限定為省金融辦，應(yīng)當(dāng)明確基層政府對(duì)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)防范和處置的機(jī)構(gòu)。建議將這一職權(quán)分配給市一級(jí)的銀監(jiān)部門，因?yàn)楫?dāng)前各市的金融辦監(jiān)管力量有限，對(duì)金融業(yè)的日常監(jiān)管業(yè)務(wù)專業(yè)化有待提升，而銀監(jiān)部門的規(guī)制手段多樣，規(guī)制經(jīng)驗(yàn)豐富。同時(shí)，有必要對(duì)當(dāng)前各地的小額貸款公司規(guī)制機(jī)制進(jìn)行改革，明確發(fā)改、財(cái)政、工商等單位對(duì)于小額貸款公司的管轄范圍，防止其中有交叉或者遺漏部分，并且明確小額貸款公司的主要規(guī)制執(zhí)法權(quán)在金融辦和銀監(jiān)部門，其他機(jī)構(gòu)屬于輔助和支持，避免出現(xiàn)多頭規(guī)制的局面。

（二）明確小額貸款公司的金融企業(yè)地位

針對(duì)其金融企業(yè)的身份對(duì)小額貸款公司的法律框架進(jìn)行重新架構(gòu)，明確小額貸款公司管理細(xì)則的法律適用范圍，適時(shí)由全國人大或國務(wù)院出臺(tái)有關(guān)小額貸款機(jī)構(gòu)規(guī)制的上位法，以法律層級(jí)來明確小額貸款公司的法律地位以及主要規(guī)制部門的執(zhí)法權(quán)，否則協(xié)調(diào)機(jī)制中的其他政府部門會(huì)由于部門利益援引其他上位法規(guī)制小額貸款公司。此外，明確小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)地位，可以在金融深化上對(duì)于小額貸款公司進(jìn)行制度上的支持，比如明確小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)地位，并且在制度上放松，可以使小額貸款公司獲得銀行同業(yè)拆借市場(chǎng)、發(fā)行金融債等融資渠道，破解當(dāng)前小額貸款公司融資難難題。

（三）完善小額貸款公司金融服務(wù)的分層規(guī)制框架

當(dāng)前國際上對(duì)小額貸款公司規(guī)制的主流制度框架是分層規(guī)制。這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）規(guī)制權(quán)力的分級(jí)規(guī)制，其劃分方式是從中央到地方，以地方規(guī)制力量為主。這是由于小額貸款公司多數(shù)分布于基層農(nóng)村，而各地區(qū)基本自然情況和經(jīng)濟(jì)條件有所不同，因此小額貸款公司的經(jīng)營狀況也有很大差別，而政府規(guī)制工作需要針對(duì)小額貸款公司的實(shí)際情況有的放矢，這就需要根據(jù)規(guī)制的需要進(jìn)行層級(jí)分工。對(duì)于單一地區(qū)的小額貸款公司由該地區(qū)政府部門負(fù)責(zé)規(guī)制，而對(duì)于跨區(qū)經(jīng)營的小額貸款公司可以考慮將日常風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)上收到省級(jí)機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)局等。（2）實(shí)行對(duì)于日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和規(guī)制要求的分級(jí)規(guī)制。依照國際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)小額貸款公司的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)水平采取分級(jí)規(guī)制的方式。由于當(dāng)前的規(guī)制權(quán)下放給各地方政府，因此，地方政府可以根據(jù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)水平對(duì)于小額貸款企業(yè)實(shí)行分級(jí)規(guī)制。規(guī)模較大、風(fēng)險(xiǎn)較高的小額貸款企業(yè)和一般小額貸款企業(yè)采取不同層級(jí)的規(guī)制。比如，對(duì)于規(guī)模較大、允許跨區(qū)經(jīng)營的小額貸款公司實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，可以行業(yè)指導(dǎo)方式通過貸款占凈資產(chǎn)比例等指標(biāo)影響其業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)投向，防止其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步傳染；但是對(duì)于普通小額貸款公司可以相對(duì)放松其規(guī)制力度，促進(jìn)小額貸款行業(yè)更好發(fā)展。

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Regulation Mechanism of Financial Service of Microfinance Companies——A Case Study of Mexico

Luan Fumao，Li Yang
（College of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning110036）

China’s microfinance industry is booming，but there are still some deficiencies in the current regulation mechanism of microfinance companies.The position of the government in the regulation mechanism and the relationship between the government and microfinance companies are the most important issues in the regulation process.The boundary of the microfinance regulation and the regulatory framework needs improving.Through analyzing the present situation and problems of the microfinance industry in China，this study aims to taking references and experiences from Mexican microfinance companies.Results show that it is necessary to distinguish the regulations of governments and enterprises with consideration of industry and government forces.

microfinance companies；regulation mechanism；government regulations

F832.4

A

1674-5450（2016）05-0092-05

2016-07-09

欒福茂，男，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事金融學(xué)研究。

【責(zé)任編輯：李菁責(zé)任校對(duì)：張立新】