馬紅光

隨著向市場經(jīng)濟體制改革的深入推進,商會組織大量出現(xiàn)。從理論上講,商會是企業(yè)和企業(yè)家的自治團體,是代表企業(yè)家利益的自治組織,由他們自行組織和自愿參加,是獨立的民間社會團體和法人組織①吳敬璉：《建設民間商會》,黃孟復主編《中國商會發(fā)展報告》,社會科學文獻出版社2005年版,第691頁。。它的作用主要是維護會員的利益,整合資源為企業(yè)服務,溝通協(xié)調(diào)企業(yè)與政府以及企業(yè)間的聯(lián)系。但是商會在現(xiàn)實發(fā)展中卻遭遇了二難困境：一方面對政府的依賴導致有些商會變成了政府的附屬機構(gòu),成了“二政府”,使其背離了民間自治團體的性質(zhì),缺少自主性,嚴重制約了其作用的發(fā)揮；另一方面,有些商會是自發(fā)生成,尋求獨立自主的發(fā)展,結(jié)果卻陷入合法性的生存危機②沒有掛靠在政府部門,無法登記注冊依法成立,是一種非法的存在,不具備社團法人資格,致使其財務報賬連發(fā)票都無法開具,限制了活動的開展。,其作用發(fā)揮自然也受到了很大限制。擺在商會面前的是一個二難選擇：有合法性,卻缺少自主性；有自主性,卻缺少合法性。商會做哪一種選擇都會陷入困境。若要充分發(fā)揮商會的作用,必須緩解這種二難困境。緩解困境的實質(zhì)是商會與政府保持一種什么樣的關系。

鑒于這一問題的重要性,商會與政府的關系引起了學界的關注。一般來看,對其關系狀態(tài)的解釋往往被置于國家—社會關系的理論框架中。這種框架有兩種基本取向。一種是自由主義的取向,認為國家與社會是相互獨立分離的兩個領域,民間組織是與政府相對的制衡力量,二者處于對抗、零和博弈的狀態(tài)；另一種是合作主義取向,強調(diào)彼此不是對立,而是合作①李珍剛：《當代中國政府與非營利組織互動關系研究》,中國社會科學出版社2004年版,第82頁。。據(jù)此框架,商會與政府的關系被歸納為以下幾種模式,即二者是合作伙伴關系、依賴關系、不發(fā)生關系、監(jiān)督與制約關系②王建芹：《非政府組織的理論闡釋》,中國方正出版社2005年版,第191頁。。這些模式對商會與政府的現(xiàn)實關系狀態(tài)提供了洞見,有一定的理論解釋力,但是不夠全面,而且從中難以找到有效的思路緩解商會遭遇的二難困境。這就提出了一個迫切的問題,對商會與政府的關系而言,是否還有新的解釋模式為緩解二難困境提供可行的思路。

本文通過對在京外地企業(yè)商會的考察發(fā)現(xiàn)了新的思路。在京外地企業(yè)商會一般被稱為“北京某省企業(yè)商會”③比如北京浙江企業(yè)商會、北京內(nèi)蒙古企業(yè)商會等。,是以外地在京創(chuàng)辦經(jīng)營企業(yè)的同籍企業(yè)家為會員的一種民間商會,屬于省級異地商會。截至2014年底,依法成立的在京外地企業(yè)商會有25 家。這種商會在發(fā)展中緩解了二難困境,其與政府的關系狀態(tài)是已有的理論模式無法解釋的。那么,在京外地企業(yè)商會與政府之間呈現(xiàn)的關系模式及其形成原因就成為需要探討的問題。對這一問題的回答既可以補充已有理論模式的不足,也可以為緩解二難困境提供一條可供借鑒的途徑。

一、企業(yè)商會與政府互動的制度環(huán)境

企業(yè)商會與政府的互動關系深受制度環(huán)境的影響。自20世紀80年代以來,以市場化為導向的經(jīng)濟體制改革和以放權與轉(zhuǎn)變職能為中心的政治體制改革調(diào)整了政府與市場和社會的關系,為商會組織的出現(xiàn)創(chuàng)造了社會空間。市場經(jīng)濟體制改革首先是促使非公有制經(jīng)濟壯大,私營企業(yè)迅速發(fā)展,在行政體系之外出現(xiàn)了多元利益主體。這些私營企業(yè)經(jīng)常處于分散經(jīng)營的狀態(tài),在激烈的市場競爭中需要有新的方式來維護自身利益,建立彼此間的聯(lián)系。同時,隨著經(jīng)濟體制改革,政府職能在轉(zhuǎn)變,“由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理；由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理,即通過行業(yè)性協(xié)會等社團組織進行管理；由以‘管'為主轉(zhuǎn)向以服務監(jiān)督為主?！雹芩蚊涝疲骸?004年商會發(fā)展趨勢分析》,黃孟復主編《中國商會發(fā)展報告》,社會科學文獻出版社2005年版,第53頁。原來一直由政府履行的某些職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅穆毮?。逐漸退出社會之后,政府也需要有新的組織方式與多元化的利益主體進行溝通聯(lián)系,以減少社會管理的成本。經(jīng)濟領域私營主體的獨立活動、政府的權力下放以及政企政社分開使強國家—弱社會的格局發(fā)生了變化,在政治領域和經(jīng)濟領域之外出現(xiàn)了新的空間,政府和企業(yè)都需要這個空間提供的組織資源來解決各自的需求和問題。作為民間組織的商會的產(chǎn)生具有了結(jié)構(gòu)上的先決條件。

在此基礎上,來自政策的支持直接推動了商會組織的發(fā)展。1993年頒布的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出“必須培育和發(fā)展市場體系,發(fā)展市場中介組織,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等市場中介組織的服務、溝通、公證、監(jiān)督作用”。⑤《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,引自“中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)”（http：/ /cpc.people.com.cn/GB/64162/134902/8092314.html）,2008年9月23日。這是較早提出把商會作為一種市場中介組織必須發(fā)揮它應有的作用。1996年的《政府工作報告》進一步強調(diào)要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會的作用,“把應由市場解決的問題交給市場,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等市場中介組織的作用?！雹藿A：《民間組織的選擇性培育與中國公民社會建構(gòu)——基于溫州商會的研究》,引自“浙江大學公民社會研究中心”（http：/ /icsd.zju.edu.cn/view＿new.php?a＿id=23）,2008年3月3日。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出“積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的專業(yè)化市場中介服務機構(gòu),按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織”。①《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,引自“中央政府門戶網(wǎng)站”（http：/ /www.gov.cn/test/2008-08/13/content＿1071062.htm）,2008年8月13日。這里突出了商會的自律性質(zhì)及其發(fā)展的市場化原則。商會組織只有實現(xiàn)市場化發(fā)展才能更好地發(fā)揮積極作用②何學文：《對我國商會組織市場化發(fā)展的研究》,《湖北行政學院學報》2009年第1 期,第91-93頁。。2005年的《政府工作報告》再次強調(diào)“加快轉(zhuǎn)變政府職能。進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業(yè)、市場和社會組織,充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)的作用?！雹邸墩ぷ鲌蟾妗?引自“解放日報報業(yè)集團網(wǎng)站”（http：/ /old.jfdaily.com/gb/node2/node142/node200/userobject1ai835489.html）,2005年3月14日。隨著改革的全面深化,2013年,國務院辦公廳發(fā)布《關于實施＜國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案＞任務分工的通知》,提出“逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤,強化行業(yè)自律,使行業(yè)協(xié)會商會真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體”,在2017年“基本形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。④《國務院公布機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務分工》,引自“中國網(wǎng)”（http：/ /news.china.com.cn）,2013年3月29日。關于政會分開的路徑越來越具體化、明晰化,商會作為行動主體的地位愈加突顯。

具體的制度安排更為直接地影響著商會與政府部門的關系。1989年,國務院發(fā)布《社會團體登記管理條例》,建立了政府對社團的雙重管理體制。1998年頒布新的管理條例⑤《社會團體登記管理條例》,引自“北京市社會組織公共服務平臺”（http：/ /www.bjsstb.gov.cn/wssb/wssb/xxfb/showBulltetin.do?id=108＆dictionid=8311＆websitId=100＆netTypeId=2）,2005年2月1日。,進一步強化了這一管理體制。它可以概括為“歸口登記、雙重負責、分級管理”。雙重管理強調(diào)的是社會團體同時要有兩個管理部門,一個是“登記管理機關”,一個是“業(yè)務主管單位”。新條例第六條規(guī)定：民政部門是唯一的社團登記管理機關,國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織,是有關行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務主管單位。那么,業(yè)務主管單位的具體職責是什么呢?新條例第二十八條規(guī)定：負責社會團體籌備申請、成立登記、注銷登記前的審查；監(jiān)督、指導社會團體遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策,依據(jù)其章程開展活動；負責社會團體年度檢查的初審；協(xié)助登記管理機關和其他有關部門查處社會團體的違法行為；會同有關機關指導社會團體的清算事宜。單看審查一項,審查內(nèi)容包括成立社團的必要性和可行性；社團擬定的會長、副會長等人的政治情況及在本行業(yè)的權威性和代表性；業(yè)務范圍和活動方式；是否具備規(guī)定的社團法人條件⑥王建芹：《非政府組織的理論闡釋》,中國方正出版社2005年版,第214頁。。簡言之,業(yè)務主管職責主要是審查監(jiān)督和政策指導。這種制度安排實際上是將政府監(jiān)管職責主要交給了一個具體的政府部門。對一個組織來說,它的存在需要獲得基本的合法性,需要獲得某種承認。社團管理條例是對社團提出了綜合的合法性要求：政治上達標,行政上掛靠,符合法律程序,得到社會支持⑦高丙中：《社會團體的興起及其合法性問題》,《領導文萃》2002年第10 期,第12-19頁。。法律合法性成為硬性的要求。但要滿足這一要求,首先需要通過業(yè)務主管部門獲得行政合法性和政治合法性,才有可能存在,否則即使存在了也將面臨合法性的危機。

除了明文標示的管理關系,社團管理體制隱含的制度空間至少表現(xiàn)在兩個方面。一方面是從制度上提供了一種可能,使政府部門被社團所用。在政府主導型改革中,政府擁有強大的行政權力和公共資源。政企分開后,政府與行業(yè)組織之間制度化的溝通渠道并沒有完善地建立起來,這個時候“行業(yè)組織可以通過業(yè)務主管這一制度聯(lián)系,和政府有關部門搞好關系,從而盡可能地利用政府資源,推動自身的發(fā)展?！雹嘤艚ㄅd、黃紅華、方立明等：《在政府與企業(yè)之間——以溫州商會為研究對象》,浙江人民出版社2004年版,第172頁。另一方面是政府部門的作為。政府部門壟斷了賦予社團合法性的權力,就有可能借此向社團交換賦權資源來完成其它目的；或者從自身需求出發(fā),直接參與推動創(chuàng)辦一個社團,借助社團完成自己的任務。

這種社團管理體制在實施多年后出現(xiàn)了新的變化。2013年發(fā)布的《關于實施＜國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案＞任務分工的通知》規(guī)定：對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織實行民政部門直接登記制度,依法加強登記審查和監(jiān)督管理。據(jù)此,這四類社會組織設立前不再需要業(yè)務主管單位審查同意,但是要接受政府部門的綜合監(jiān)管,它們需要在這種監(jiān)管下尋求自身的發(fā)展。

二、在京外地企業(yè)商會的成立

對在京外地企業(yè)商會負有業(yè)務主管職責的政府部門一般是省級政府駐京辦事處（以下簡稱駐京辦）,制度性因素為二者的互動提供了前提條件,具體如何作為則取決于雙方的現(xiàn)實考慮。

在京外地企業(yè)商會的會員雖然是企業(yè)家,但商會并不完全是由他們籌建的,其中還有駐京辦的積極參與。駐京辦從服務派出地經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā),在招商引資的過程中結(jié)識了眾多企業(yè)界人士。這些商界人士和政府人員聚集在一起的交流為后來的商會組織做了鋪墊。在京外地企業(yè)商會的成立就是由他們一起促成的?！伴_始沒有商會,只是駐京辦和一些企業(yè)有密切聯(lián)系,后來聯(lián)系的企業(yè)多了,雙方都感到有必要設立一個組織。就在駐京辦的聯(lián)系支持下,成立了商會?！薄皫讉€在京的企業(yè)家和駐京辦的一位處長在一塊一合議,決定成立商會。然后省政府駐京辦牽頭籌備,各種手續(xù)、場所都是他們幫著弄的,我們了解不多,做起來費事?！薄吧虝闪⒌幕I辦工作由駐京辦來做,他是召集人,駐京辦認識不少企業(yè)家,把大家召集到了一塊。先是召集一些入會的積極分子,當時聯(lián)系到幾十個人,由于和駐京辦都認識,很容易聯(lián)系。然后舉辦了成立大會。（商會）辦公室是用的駐京辦的地方。”①來自于筆者對商會負責人的訪談資料。這些商會似乎先天就是和駐京辦不能分開的。“很難分清到底是企業(yè)還是政府哪一方起了主導作用,可以說是政府和企業(yè)合力推動的產(chǎn)物?！雹谛旒伊迹骸峨p重賦權：中國行業(yè)協(xié)會的基本特征》,《天津行政學院學報》2003年第1 期,第34-38頁。

這一成立過程隱藏著一種依附性。從大環(huán)境看,作為一種組織創(chuàng)新,商會在社會力量先天性弱小的情形下往往需要政府的引導、支持和推動。駐京辦人員認為,沒有他們的幫助,僅靠商人是很難建起商會的。在京外地企業(yè)商會雖是自愿發(fā)起,但其最終能夠組建起來卻是依賴于駐京辦提供的平臺,沒有這個平臺,商會不容易成立?！捌脚_”具有以下含義。一是政府有組織的權威性,政府的角色讓駐京辦為在京外地企業(yè)商會的成立提供了凝聚力和公信力,使其滿足了合法性的要求,順利通過審查。二是在如何籌建商會方面,政府被認為掌握的信息更多,對流程和程序了解得更多,從而能提供支持和幫助。三是商會所需要的辦公場所是由駐京辦提供的。簡言之,在京外地企業(yè)商會成立所必需的程序要件均通過這個平臺便捷地具備了,從而得以順利依法組建。

在人事安排方面,在京外地企業(yè)商會的會長、副會長是由駐京辦協(xié)助組織的會員大會選出。選舉程序是：先向理事會成員（商會籌備時聯(lián)系到的企業(yè)家）發(fā)通知,成員可以自薦,可以由眾人推薦,然后在會員大會上討論通過。根據(jù)業(yè)務主管職責的要求,駐京辦會有專人主管商會工作,主要是負責政策性指導,對商會事務沒有實際的干預。駐京辦沒有從管理的角度任命商會人選,它的實際角色體現(xiàn)是在京外地企業(yè)商會在民政局注冊時,由其為商會人事安排蓋章,以示同意,這是一種行政擔保行為,保證商會組織法定的人員安排,保持商會發(fā)展的正確方向。至于具體如何安排則是由商會方面做出。

駐京辦和企業(yè)共同推動了在京外地企業(yè)商會的組建,并不表示他們的動機也一樣。企業(yè)方的想法是成立一個自己的團體,借以維護自己的利益,能和其他企業(yè)加強聯(lián)系、協(xié)作和交流,獲取更多信息,共謀發(fā)展,能夠和政府更好地打交道。駐京辦的動機主要體現(xiàn)在兩個方面。一是借助商會組織更方便地聯(lián)系在京企業(yè),以便為經(jīng)濟活動服務。承擔招商引資任務的駐京辦若是直接與眾多分散的企業(yè)進行聯(lián)系,成本顯然太高。而若通過一個擁有眾多會員企業(yè)的商會組織聯(lián)系企業(yè),成本顯然會大大降低。二是為了政績。駐京辦幫助組織一個聯(lián)系市場主體的企業(yè)家團體,本身就是在服務地方經(jīng)濟發(fā)展,兼之成立商會會得到領導支持和認同,也就有了政績。因此推動成立這么一個商會組織對駐京辦而言也是一種理性選擇。

不同的動機促成了共同的行動,原因在于它們的想法都可以通過商會實現(xiàn)。商會的功能對雙方都有利,這是其共識所在。這一點于在京外地企業(yè)商會宗旨中也有體現(xiàn)。比如某在京外地企業(yè)商會成立時設定的宗旨是：團結(jié)凝聚本省在京企業(yè)及人士,共同打造在北京乃至全國的品牌影響力,為本省經(jīng)濟發(fā)展服務,為在京企業(yè)服務,為首都的穩(wěn)定發(fā)展服務；商會將為在京企業(yè)提供互動平臺,堅持聯(lián)系企業(yè),服務會員,增進鄉(xiāng)情、友情,促進友好交往,互通商務信息,加強多方交流,形成協(xié)作機制,共謀發(fā)展之路；商會還將為企業(yè)在權益維護、管理培訓、行業(yè)咨詢等方面提供幫助。另一商會的表述是：團結(jié)在北京發(fā)展創(chuàng)業(yè)和經(jīng)商的本籍人士,服務首都,服務本省,服務企業(yè),服務會員,使會員在市場經(jīng)濟中得到健康快速發(fā)展；商會致力于為會員創(chuàng)造學習交流的機會,搭建事業(yè)發(fā)展的平臺,發(fā)揮整體優(yōu)勢和服務、協(xié)調(diào)、維權的作用。①來自于筆者對商會負責人的訪談資料。這些宗旨既包含著商會成員的期望,也讓駐京辦的意愿隱于其中,將二者能夠合作互動的基礎微妙地表達了出來。對在京外地企業(yè)商會而言,它要為企業(yè)服務,為具體的企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,是著眼于局部。對政府機構(gòu)駐京辦而言,它要為一地的經(jīng)濟發(fā)展服務,而企業(yè)是經(jīng)濟活動中的重要載體,化為具體的行動,就是集合眾企業(yè)之資源,招商引資,這是著眼于整體。在這一場域,它們走到了一起。不難發(fā)現(xiàn),在京外地企業(yè)商會的籌備成立行為存在著對駐京辦的依附,是一種組建程序上的依附,雙方的實際考慮卻隱示著合作的取向。

三、在京外地企業(yè)商會的運行

在京外地企業(yè)商會在成立過程中受到了駐京辦的有力推動,在實際運行中卻并未受其直接干預。雙方事實上保持著一種合作狀態(tài)。

（一）發(fā)展會員

在京外地企業(yè)商會成立后進行組織建設的重要內(nèi)容就是發(fā)展會員。加入這種商會主要有兩種方式,一種是商會主動尋找會員,另一種是企業(yè)家主動加入；唯一的客觀要求是必須是同籍在京企業(yè)界人士。這一工作并不難做,因為商會本身對企業(yè)是一種吸引力。在他們看來,商會是自己的組織,有誠信,講信譽,通過它能夠方便地得到市場、投資等很多信息,借此能夠降低交易成本。另一方面入會者皆是同鄉(xiāng),商會成員之間有一種地緣關系紐帶。地緣關系是同鄉(xiāng)群體在異地生存中獲得情感歸屬、建構(gòu)身份認同、擴展社會資本的重要載體②崔月琴、張冠：《再組織化過程中的地緣關系——以地緣性商會的復興和發(fā)展為例》,《吉林大學社會科學學報》2014年第4 期,第146-154頁。,這種商會的地緣性使其更容易得到同籍企業(yè)家的信任。因而,在京外地企業(yè)商會主動聯(lián)系到的企業(yè)家一般會選擇自愿入會。在這一過程中,除了商會的主動作為,駐京辦也在幫忙,它會主動邀請企業(yè)家加入商會。駐京辦的政府角色提供了不少便利,它對一些企業(yè)家入會有比較大的吸引力。不過,這種“邀請”并沒有強制性,駐京辦聯(lián)系到的企業(yè)家入會與否主要是取決于其自身的意愿。另一方面,駐京辦對在京外地企業(yè)商會發(fā)展會員的參與也僅是“邀請”式協(xié)助,并非決策。是否發(fā)展會員由商會自主決定,而非是來自駐京辦的行政安排。

駐京辦之所以主動地幫忙,是因為在京外地企業(yè)商會發(fā)展會員對其有利。商會的組織性使其成為一個聚集的關系網(wǎng)絡,不僅能擴展人員,而且還能固化互動,讓成員間的聯(lián)系穩(wěn)定、持續(xù),避免臨時性、隨意性。這正是駐京辦所需要的。在京外地企業(yè)商會吸納的會員越多,駐京辦招商引資的網(wǎng)絡就會越大,聯(lián)系越穩(wěn)固,獲得的社會資本越多,也從而會為派出地帶來更多的投資機會。借此,它可以高效率地完成行政任務。不難發(fā)現(xiàn),在發(fā)展會員方面,在京外地企業(yè)商會是自主安排,企業(yè)家是自愿加入,而在這個背后,卻形成了駐京辦與商會合作的雙贏局面。

（二）業(yè)務活動

商會存在價值的重要體現(xiàn)是其開展的活動。在京外地企業(yè)商會一般會組織開展經(jīng)貿(mào)考察活動、投資洽談會活動：企業(yè)交流和聯(lián)誼活動；提供培訓與信息服務；維權以及解決糾紛等。這些活動大多都是在京外地企業(yè)商會基于自身需求的考慮,以保障會員利益和促進自身發(fā)展為指向,而非從政府部門的角度出發(fā)進行的安排。它們往往是因應會員的想法和需要由在京外地企業(yè)商會自主組織開展,重大活動由會長辦公會或常務會長辦公會討論決定,小活動由秘書處具體安排。這里充分體現(xiàn)了商會是作為會員利益整合和表達的組織機制的存在①蔡斯敏：《組織為誰代言：社會治理中商會多重身份的演變》,《深圳大學學報（人文社會科學版）》2014年第5期,第106-112頁。。毫無疑問,企業(yè)是這些活動的直接參與者和受益者。除此之外,駐京辦在這些商會舉辦的洽談會、聯(lián)誼活動中有時為了結(jié)識新人擴展社會網(wǎng)絡、增進溝通聯(lián)系或需有政府代表出席時也會派人參加。駐京辦是否參加活動是根據(jù)它的自身需要,只要不違法違規(guī),很少以直接管理的方式介入其中。

但在招商引資方面,駐京辦會將一些項目交給在京外地企業(yè)商會去做。這似乎是行政任務,其實不然,這些事務并非是強制性的安排,只是委托給商會去做,因為商會是聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁,在聯(lián)絡企業(yè)方面更有優(yōu)勢。駐京辦是在借助這種商會完成它自己的任務。實際上,對政府而言的招商引資對企業(yè)來說就是尋求投資、擴展市場,這本身就是商會的一項重要活動。即使沒有駐京辦的“委托”,在京外地企業(yè)商會也會組織此類活動。而現(xiàn)在,它卻因之得到一個有力的支持,因為駐京辦能提供更大范圍內(nèi)的幫助。如某省眾商出于各自的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,欲在外省投資,但對情況不甚了解,于是通過該省駐京辦與外省駐京辦聯(lián)系,后者將考察計劃報之省政府,在后者的安排下,考察順利進行。政府對本地區(qū)的投資環(huán)境是相當熟悉的,眾企業(yè)通過政府了解投資環(huán)境是便利之途。另外有很多投資活動不是“委托”,而是在京外地企業(yè)商會組織的。對此,駐京辦也會將之與自己的政績聯(lián)系起來,因為它們會被視為是駐京辦服務地方經(jīng)濟發(fā)展的體現(xiàn)。在圍繞招商—投資開展的活動中,駐京辦和在京外地企業(yè)商會都搭了對方的順風船。在京外地企業(yè)商會并沒有因之失去自主性,而是與駐京辦進行著合作。

（三）經(jīng)費來源

組織的經(jīng)濟基礎往往左右著組織間的關系狀態(tài),商會的經(jīng)費來源會直接影響到它的獨立自治程度。如果經(jīng)費主要是來自財政撥付,這就會讓其不得不聽命于政府；如果運轉(zhuǎn)經(jīng)費是自籌自管,則會有助于它走向獨立自治。在京外地企業(yè)商會章程規(guī)定的經(jīng)費來源有以下渠道：會費、捐贈、在核準的業(yè)務范圍內(nèi)開展活動或服務的收入以及利息。實際來源主要是會費和捐贈。會費是按照活動預算向會員收取,少則幾百元,多則上千元。捐贈數(shù)額更大,它往往是由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營狀況提供給商會作為經(jīng)費使用。對于這些經(jīng)費,在京外地企業(yè)商會特意安排專人負責財務管理,進行獨立的財務核算。因此在經(jīng)費問題上,在京外地企業(yè)商會是獨立于駐京辦的,按照章程自主收支,獨立核算,這是商會自主性的一個重要體現(xiàn)。

從在京外地企業(yè)商會的實際運行可以發(fā)現(xiàn),其與政府部門駐京辦的互動是以自身需求為取向,雙方均有對方所不具備的優(yōu)勢,通過借力,彼此在諸多活動中進行著合作。駐京辦對在京外地企業(yè)商會沒有進行行政命令式的直接干預,在京外地企業(yè)商會保持著自主性和獨立性,自主開展活動,自籌經(jīng)費,自我管理。雙方由制度規(guī)定的業(yè)務主管關系在實踐層面并未具體化為直接控制關系,在京外地企業(yè)商會也沒有因之變?yōu)樾惺剐姓毮艿母綄贆C構(gòu)。事實上,它只是在組建程序上對駐京辦有依附,在實際運行中則是各取所需、互惠互利的合作關系。這樣一種在依附中進行合作的狀態(tài)可以稱之為商會與政府之間的依附式合作模式,具體表現(xiàn)即為程序依附、實質(zhì)合作。

四、依附式合作模式形成的原因及啟示

在京外地企業(yè)商會與政府部門駐京辦的互動呈現(xiàn)出依附式合作的關系模式。這與以往研究提出的合作伙伴模式、依賴模式、監(jiān)督制約模式等皆不同。在這種模式中,商會在組建程序上存在對政府部門的依附即程序依附,但在實際運行中并沒有受其直接干預和控制,而是進行著合作,也即一種實質(zhì)合作狀態(tài)。程序上的依附使得在京外地企業(yè)商會得以借助駐京辦的幫助依法成立,順利獲得社團法人資格,從而避免了合法性危機；實際的合作狀態(tài)則讓其免于淪為駐京辦的附屬機構(gòu),使其在事實上保持著獨立自主的發(fā)展。因而,在京外地企業(yè)商會于此模式中有效緩解了二難困境。那么,這種模式對其他商會是否也有啟示呢?表面上看,在京外地企業(yè)商會只是眾多商會類型中的一種,其所呈現(xiàn)的依附式合作模式有其獨特性,但若深入其形成的原因,便可發(fā)現(xiàn)存在共性的因素,也即這種模式具有更大范圍的借鑒意義。

（一）依附式合作模式形成的原因

依附式合作模式的形成是由在京外地企業(yè)商會與駐京辦在現(xiàn)實的制度環(huán)境約束下共同促成的。在京外地企業(yè)商會的初衷是希望得到駐京辦的支持,同時希望有自主性。這是它面對制度環(huán)境約束時的一種理性訴求。在目前政府主導的改革環(huán)境下,作為一種社會組織,商會需要得到政府的許可、監(jiān)管和政策指導。于此情形,作為被監(jiān)管方的在京外地企業(yè)商會意欲獲取政府部門駐京辦的支持是一種理性選擇。此種想法讓它在一開始便主動與駐京辦保持聯(lián)系,依賴駐京辦提供的政府資源得以順利組建。這體現(xiàn)了對駐京辦的依附。另一方面,在京外地企業(yè)商會希望有自主性的想法使其在內(nèi)部治理上,無論是發(fā)展會員、開展業(yè)務,還是經(jīng)費管理都有明確的自主意識,都是在基于自身的利益需求尋求自主的發(fā)展,而不是完全依賴駐京辦。這種自主性為在京外地企業(yè)商會提供了抵制外部行政力量干預其日常事務的內(nèi)在動力,促使它在運行中與駐京辦進行合作而非成為其附屬。在京外地企業(yè)商會的理性訴求只是促成依附式合作模式的一個基本因素,它能否變成現(xiàn)實,還取決于另外一個必不可少的因素,即駐京辦的作為。

在現(xiàn)實的制度安排下,作為監(jiān)管方的政府部門對依附式合作模式的形成具有更重要的影響。具體而言,這種合作得以形成與駐京辦的職能行使有關。作為地方政府在北京設立的行政機構(gòu),駐京辦的一項重要任務是為地方經(jīng)濟發(fā)展服務,這就要和市場主體——企業(yè)打交道,具體做法是聯(lián)系駐地市場上的企業(yè)界人士,投資于派出地。在這一方面,駐京辦意識到在京外地企業(yè)商會可以提供幫助。商會是企業(yè)的組織,在政府與分散的企業(yè)之間搭建了一條橋梁,駐京辦通過商會與眾企業(yè)聯(lián)系,遠比要和一個個分散的個體打交道成本少得多。商會會員規(guī)模越大,駐京辦聯(lián)絡到的企業(yè)也就越多,從而為派出地帶來的投資機會越多,它服務地方經(jīng)濟發(fā)展的任務也就越容易實現(xiàn)。所以,當在京外地企業(yè)商會的組建與發(fā)展需要依賴駐京辦的支持時,駐京辦做出了積極回應。但是駐京辦并沒有直接干預在京外地企業(yè)商會的運行,使其變成自己的附屬組織。因為在它看來,在京外地企業(yè)商會是企業(yè)家們的組織,其日常運轉(zhuǎn)是由他們負責的,而駐京辦是政府機構(gòu),有自己的職能,只需做好該做的事。它做的事主要是對在京外地企業(yè)商會進行政策性指導,審查監(jiān)督其不出現(xiàn)違規(guī)違法行為,依法開展活動,在商會需要政府幫助的時候提供支持。至于商會運行中的具體事務則不在此列,因為它超出了駐京辦的職能范圍,強加干涉反而不利于商會積極性的發(fā)揮,而且也會增加自身的管理成本；這種具體事務由在京外地企業(yè)商會自主安排,效果會更好。

駐京辦清楚意識到了自身的行政任務和職能邊界以及商會作為社會組織具有的作用,采取了合理定位,各司其職,各盡其責的做法?？梢哉J為這是駐京辦對其職能的合理行使。如此作為滿足了在京外地企業(yè)商會的訴求,而商會也在駐京辦需要的時候提供了幫助,雙方實現(xiàn)了合作共贏。簡言之,在京外地企業(yè)商會的理性訴求和駐京辦合理的職能行使造就了依附式合作的關系模式。

（二）依附式合作模式的啟示

從依附式合作模式的形成原因可以發(fā)現(xiàn)兩個基本的影響因素,即商會的訴求和政府的職能行使。這是兩個共性的因素,并非只存在于在京外地企業(yè)商會與駐京辦的互動中,也可以存在于其他商會與政府的關系中。依附式合作模式的形成就是取決于這兩個因素的共同作用。

先看商會因素。商會的自我訴求可以分為三種。一種是專注于尋求政府部門的支持。在現(xiàn)實的制度環(huán)境下,商會既然是被政府監(jiān)管的弱勢一方,也就寄希望于政府部門的全面扶持推動自身發(fā)展,凡事必先請示再行動,缺少自主訴求,這容易導致過度依賴政府。商會這樣做可以取得政府的支持,但也容易失去獨立的主體地位,始終處在一個從屬的位置。另一種是專注于尋求自治。商會從自愿發(fā)起時便只想按照自主的邏輯獨立發(fā)展,對政府監(jiān)管的影響考慮不足,忽視從政府部門獲取對自身發(fā)展的支持,有時反而認為政府力量的介入會干擾自治。這種想法容易使商會疏離與政府的聯(lián)系。第三種是同時尋求政府支持和自主發(fā)展,恰如在京外地企業(yè)商會的訴求。商會首先是希望通過依附于政府部門獲取支持,推動自身依法成立；同時具有自治的內(nèi)在動力和訴求,尋求在日常運轉(zhuǎn)中自主決策,自我管理。前兩種訴求疏于對商會自身位置和制度環(huán)境的全面認識,要么夸大了政府的作用,要么夸大了商會的能量,均非理性的訴求,都無助于合作關系的出現(xiàn)。第三種訴求是考慮到制度影響和自身定位的理性訴求,它有助于抵制商會過度依賴政府與疏離政府的兩種不利傾向,進而在商會一方為依附式合作提供了條件。當然,僅有商會一廂情愿的理性訴求也不會必然出現(xiàn)合作,還要看其關系的相對方即政府部門是如何行使政府職能的。

政府因素至關重要。駐京辦是一個獨特的政府機構(gòu),其獨特性背后是政府的履職行為。它之所以促成了依附式合作模式,是因為它合理地行使了自身的政府職能。一般而言,政府職能行使有三種情形。一種是過度行使,政府部門全面介入商會的具體事務,控制其運轉(zhuǎn),使其內(nèi)部治理受制于行政力量。這很容易使商會行政化,從而失去自主性,淪為政府的附屬機構(gòu),雙方也就不可能出現(xiàn)合作。另一種是適度行使,有所為有所不為,即如駐京辦之于商會的作為。政府部門在自身職能邊界內(nèi)行動,止于審查監(jiān)督和指導,給商會支持但不越界干預具體事務,使商會既對其有依附,又保持著自主發(fā)展。這樣就可以使商會作為一個相對獨立的主體與政府部門互動,在此基礎上,雙方便可發(fā)揮各自優(yōu)勢進行互惠互利的合作。第三種是低度行使,身為政府主管部門,卻疏于對商會的監(jiān)管,放任其自行發(fā)展,這很容易出現(xiàn)無序化的狀態(tài)。雙方基本上沒有互動關系,也就談不上合作了。不難發(fā)現(xiàn),政府部門合理行使職能應是第二種情形即適度行使。而要做到這一點,需要政府部門轉(zhuǎn)變觀念,合理定位。首先是在政府職能轉(zhuǎn)變的改革進程中,對自身職能要有明確的自覺意識,不應再有政府全能、抓權不放的觀念,政府的角色是培育引導社會組織的自主發(fā)展,而非越俎代庖。該管的管,不該管的則應放權讓商會組織自主作為。其次是要充分認識到商會的性質(zhì)和作用,更重要的是認識到商會發(fā)揮作用的最佳方式。直接干預事事代勞的做法只會壓制商會的活力,阻礙其作用的發(fā)揮。允許其以社會組織而非政府組織的邏輯去獨立自主地發(fā)展才能最大程度地激發(fā)其潛力,使其更好地履行作為政府與企業(yè)之間的橋梁作用。秉持這種自覺意識,政府部門才有可能不越界,不放任,合理行使政府職能,從而為商會與政府的依附式合作創(chuàng)造條件。

如果能同時做到以上兩點,即政府部門合理行使政府職能和商會具有理性訴求,一種新型的合作模式也就會在政府與商會的雙重推動下產(chǎn)生。這兩點也正是一直以來深化政會改革的方向。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和社會組織社會化、市場化改革的推進——意味著將會出現(xiàn)越來越多的合理行使職能的政府部門和具有理性訴求的商會,這種模式可以成為在更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)商會與政府的關系以促進商會發(fā)展的可選路徑。

五、結(jié)語

在現(xiàn)實的制度環(huán)境約束下,在京外地企業(yè)商會與政府駐京辦的互動實踐呈現(xiàn)出一種依附式合作模式,前者在組建程序上依附于后者,在實際運行中則是與后者保持著合作。依附式合作模式之所以產(chǎn)生,主要是因為駐京辦合理行使了其政府職能,同時在京外地企業(yè)商會具有既尋求政府支持又尋求自主發(fā)展的理性訴求,在二者的雙重推動下形成了這種關系模式。對于商會與政府的關系而言,這種模式并不局限于在京外地企業(yè)商會與駐京辦之間,而是具有普遍性的意義。只要是具有理性訴求的商會和合理行使職能的政府部門,彼此均能將對方視為可以合作實現(xiàn)共贏的對象,在各自的職能邊界約束下,各司其職,各盡其責,互惠互利,各取所需,便有可能促成這種表現(xiàn)為程序依附、實質(zhì)合作的依附式合作模式。商會于此關系模式中可有效緩解其在現(xiàn)實發(fā)展中面臨的二難困境。因為在政府主導的社會轉(zhuǎn)型過程中,依附式合作模式既可以使商會借助政府的力量推動其依法組建,避免陷入合法性危機,又可以使其能獨立自主地發(fā)展,而不至于淪為政府的附屬機構(gòu),故可充分反映會員的利益訴求,發(fā)揮其應有的作用。