□高瑞芬

（山西省晉中市農(nóng)委農(nóng)經(jīng)中心山西晉中030600）

晉中市農(nóng)村集體“三資”管理探析

□高瑞芬

（山西省晉中市農(nóng)委農(nóng)經(jīng)中心山西晉中030600）

農(nóng)村集體“三資”管理是農(nóng)村工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，夯實(shí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，改革管理手段，規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理意義重大。本文以晉中市的農(nóng)村集體“三資”現(xiàn)狀及管理實(shí)踐為調(diào)查對(duì)象，闡述了農(nóng)村集體“三資”管理中存在的問(wèn)題及成因，并有針對(duì)性地提出了強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”管理的對(duì)策建議。

農(nóng)村集體野三資冶管理現(xiàn)狀及實(shí)踐；存在問(wèn)題及成因；對(duì)策建議

農(nóng)村集體“三資”管理是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，也是影響農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。多年來(lái)，晉中市在深化農(nóng)村集體“三資’管理規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中，不斷夯實(shí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)、致力于創(chuàng)新管理模式，改革管理手段、健全規(guī)范程序，完善管理制度，強(qiáng)化各層次監(jiān)督，全面推進(jìn)代理服務(wù)中心的規(guī)范化建設(shè)，不斷提升農(nóng)村集體“三資”管理水平，在農(nóng)村集體“三資”管理方面，主要做了以下實(shí)踐研究和探索：

1 農(nóng)村集體“三資”管理運(yùn)行情況及實(shí)踐效果

1.1 創(chuàng)新管理模式，規(guī)范委托代理

晉中市轄11個(gè)縣（區(qū)、市）和1個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，118個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2 750個(gè)行政村，耕地面積38.8萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)人口235萬(wàn)。晉中市的農(nóng)村集體“三資”管理，一開(kāi)始采取的是“五統(tǒng)一集中辦公、村賬鄉(xiāng)管”的財(cái)務(wù)管理模式，經(jīng)過(guò)實(shí)踐逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w資金、賬務(wù)“雙代理”的辦法，2006年開(kāi)始推行農(nóng)村財(cái)務(wù)“電算化”管理，使用農(nóng)友會(huì)計(jì)軟件記賬，全面實(shí)行了農(nóng)村集體“三資”委托代理。目前，2 750個(gè)行政村已全部實(shí)行了委托代理，118個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)）全部依托農(nóng)經(jīng)站，組建了“農(nóng)村集體三資委托代理服務(wù)中心”。

左權(quán)縣農(nóng)村“三資”管理，在總結(jié)、完善、提升“集中辦公、村賬鄉(xiāng)管”電算化管理和村級(jí)資金、賬務(wù)“雙代理”管理模式的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)代通訊和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村管理信息平臺(tái)，推行涉農(nóng)黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)辦公自動(dòng)化、決策程序化、管理民主化和公開(kāi)經(jīng)?；?，構(gòu)建農(nóng)村“三資監(jiān)管”新模式。投資200萬(wàn)元為全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、204個(gè)行政村和3個(gè)經(jīng)聯(lián)社建立起網(wǎng)絡(luò)管理站、點(diǎn)，介入移動(dòng)專線光纜，購(gòu)置硬件設(shè)備，推動(dòng)縣農(nóng)村“三資”管理步入信息化的高速路。經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐，取得了“三完善、八加強(qiáng)”的工作實(shí)效?！叭晟啤保阂皇峭晟迫?jí)聯(lián)管財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，二是完善規(guī)范報(bào)賬流程，三是完善“三資”管理長(zhǎng)效機(jī)制?！鞍思訌?qiáng)”：一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)支出預(yù)算控制功能，二是加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)管功能，三是加強(qiáng)現(xiàn)金、銀行存款實(shí)時(shí)監(jiān)控功能，四是加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合同履行監(jiān)管功能，五是加強(qiáng)資源管理功能，六是加強(qiáng)“三資”公開(kāi)查詢功能，七是加強(qiáng)財(cái)務(wù)審批辦結(jié)功能，八是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督功能。

壽陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站會(huì)計(jì)委托代理實(shí)行“三賬一簿兩戶，五簽一審三會(huì)”的管理辦法，“三賬”：資金日記賬、資產(chǎn)登記賬、資源信息賬?！耙徊尽保捍褰M理財(cái)會(huì)議記錄簿，“兩戶”：村民委員會(huì)開(kāi)設(shè)兩個(gè)存款賬戶，從根本上嚴(yán)格規(guī)范了兩類資金的管理，一個(gè)是基本戶，一個(gè)是代理戶。“五簽”：經(jīng)辦人簽字，報(bào)賬員簽字，“村民理財(cái)小組組長(zhǎng)簽字，村委主任簽字“準(zhǔn)支”，村支書(shū)簽字“同意列支”，真正體現(xiàn)了程序到位，規(guī)范化管理?！耙粚彙保亨l(xiāng)鎮(zhèn)管理中心報(bào)賬前先審核農(nóng)經(jīng)站長(zhǎng)簽章”?！叭龝?huì)”：“三會(huì)”是民主理財(cái)?shù)幕A(chǔ)。“兩委會(huì)”即黨支部會(huì)議和村委會(huì)議；“兩議會(huì)”即黨員代表會(huì)和村民代表會(huì)；村民大會(huì)或村代表大會(huì)。鄉(xiāng)村兩級(jí)建立了用制度管人、管事、管權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，壽陽(yáng)縣2014年被評(píng)為全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。

和順縣縣通過(guò)近兩年來(lái)的探索和研討，在橫嶺鎮(zhèn)、牛川鄉(xiāng)36個(gè)村推行農(nóng)村委派會(huì)計(jì)試點(diǎn)工作，建立了以委派會(huì)計(jì)統(tǒng)一任免、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一獎(jiǎng)懲、統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一報(bào)表“六統(tǒng)一”為主的農(nóng)村會(huì)計(jì)管理新體制。村集體“三資”管理，嚴(yán)把兩個(gè)關(guān)口：收入關(guān)口和支出關(guān)口，村集體各項(xiàng)收入全部收入賬內(nèi)核算管理，不符合財(cái)務(wù)管理制度的不批準(zhǔn)開(kāi)支。注重三個(gè)規(guī)范：村級(jí)重大事項(xiàng)民主決策規(guī)范、村級(jí)大額資金管理規(guī)范、村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主管理規(guī)范；完善四項(xiàng)機(jī)制：一是完善“農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理機(jī)制”。二是健全和完善了崗位職責(zé)、資本積累、民主決策、集體建設(shè)用地收益專項(xiàng)管理、村級(jí)用工管理、重大事項(xiàng)報(bào)告、債權(quán)債務(wù)管理、資產(chǎn)資源臺(tái)賬等25余項(xiàng)農(nóng)村“三資”管理制度。三是農(nóng)村“三資”管理制度流程化。四是建立完善農(nóng)村集體“資產(chǎn)、資源”處置招投標(biāo)和公開(kāi)競(jìng)價(jià)制度。和順縣的村集體“三資”管理，從體制和機(jī)制上創(chuàng)新了農(nóng)村“三資”管理措施和辦法，在實(shí)踐中取得了一定成效。

1.2 健全相關(guān)制度，提升“三資”管理水平

隨著農(nóng)村改革不斷深入，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不再是簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)管理，而是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的“三資”即資金、資產(chǎn)和資源的管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督。為解決村集體資產(chǎn)、資源存在的產(chǎn)權(quán)不清晰，長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)，流失嚴(yán)重，被挪用占用的問(wèn)題，晉中市在全省率先開(kāi)展農(nóng)村集體“資金、資產(chǎn)、資源代理工作，嚴(yán)格按照“三資”所有權(quán)不變、使用權(quán)不變、審批權(quán)不變、獨(dú)立核算主體不變、債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變、民主理財(cái)監(jiān)督機(jī)制不變的原則進(jìn)行管理，全面提升了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理水平。針對(duì)代理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，制定出臺(tái)了《晉中市涉農(nóng)項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理監(jiān)督實(shí)施辦法》、《晉中市村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法》、《晉中市村級(jí)自有資金收支審批制度》、《晉中市農(nóng)村集體建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)和資產(chǎn)資源處置公開(kāi)競(jìng)價(jià)制度》、《晉中市農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)制度》等五項(xiàng)制度。

1.3 探索產(chǎn)權(quán)改革，集體資產(chǎn)保值增值

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)了產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)深化村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步建立健全了產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范、管理民主的新型集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)“股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)”的管理和監(jiān)督作用，提高集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的成功轉(zhuǎn)換。昔陽(yáng)縣西大街村推進(jìn)了“撤村轉(zhuǎn)居”及集體資產(chǎn)制度改革試點(diǎn)工作，“撤村轉(zhuǎn)居”及產(chǎn)權(quán)制度改革體現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是農(nóng)戶變?yōu)榉寝r(nóng)戶，身份發(fā)生了變化；二是資產(chǎn)變?yōu)楣煞?，死錢變成了活錢；三是村委變?yōu)榫游?，合作?jīng)濟(jì)組織變?yōu)楣尽Ｍㄟ^(guò)產(chǎn)權(quán)制度的改革，盤(pán)活了集體資源資產(chǎn)，促進(jìn)了資產(chǎn)的保值增值。昔陽(yáng)縣西大街村，在我市產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，邁出了第一步，為以后此項(xiàng)工作在我市的全面開(kāi)展，奠定了重要的基礎(chǔ)。

2 農(nóng)村集體“三資”管理中存在問(wèn)題

2.1 財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范

表現(xiàn)在：村級(jí)非生產(chǎn)性開(kāi)支過(guò)大，這在一些城郊及經(jīng)濟(jì)條件好的村表現(xiàn)突出，特別是文藝活動(dòng)、招待費(fèi)和干部外出租車等費(fèi)用開(kāi)支較大；部分村開(kāi)支無(wú)正式發(fā)票，有的雖有正式發(fā)票，卻沒(méi)有加蓋公章；有的專項(xiàng)資金不能專項(xiàng)使用；有的違規(guī)出借集體資金；有的承包費(fèi)不能按時(shí)收回，有的機(jī)動(dòng)地發(fā)包沒(méi)有書(shū)面合同，導(dǎo)致承包期限、金額不清、責(zé)任不明確；個(gè)別村大型支出及工程建設(shè)招投標(biāo)手續(xù)不健全等。

2.2 制度落實(shí)不夠到位

表現(xiàn)為：坐收坐支、白條入賬、賬外賬、私設(shè)小金庫(kù)、大額付現(xiàn)、報(bào)刊超限等，最近一次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一些村存在收入不入賬，集體資金賬外循環(huán)的問(wèn)題。比如新農(nóng)村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)幾百萬(wàn)元資金，自行建賬，賬外循環(huán)不入賬，造成集體資產(chǎn)流失監(jiān)管難，同時(shí)也給農(nóng)村穩(wěn)定安全帶來(lái)隱患。

2.3 財(cái)務(wù)監(jiān)督不夠有力

有些村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的人員經(jīng)常外出務(wù)工，難以履職，村集體開(kāi)會(huì)人員不達(dá)標(biāo)，決議形不成；有些監(jiān)督委員會(huì)成員當(dāng)好好先生，看別人眼色說(shuō)話辦事，監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)，民主理財(cái)形同虛設(shè)；有些監(jiān)督委員會(huì)成員利用職權(quán)吃、拿、卡、要，要權(quán)利、要待遇，否則不簽字、不理財(cái)，影響到村級(jí)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有的村沒(méi)有定期將財(cái)務(wù)公示、公開(kāi)，有的村雖然定期將財(cái)務(wù)收支情況公開(kāi)，但是公開(kāi)的內(nèi)容不具體，比較空洞，群眾好比霧里看花，既看不懂，也無(wú)法了解資金的用途和去向，更無(wú)法實(shí)施監(jiān)督。

2.4 農(nóng)村審計(jì)舉步維艱

表現(xiàn)在：農(nóng)村集體審計(jì)工作涉及面廣，任務(wù)繁重，審計(jì)工作協(xié)調(diào)難，調(diào)查難，缺乏權(quán)威性，而且工作條件不適應(yīng)，各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門沒(méi)有審計(jì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，辦公條件差，已經(jīng)影響了農(nóng)村審計(jì)工作的正常開(kāi)展。

3 造成農(nóng)村集體“三資”管理不善的深層次原因

3.1 “三資”管理基礎(chǔ)工作薄弱

農(nóng)村集體“三資”管理基礎(chǔ)工作薄弱，主要表現(xiàn)在：一些地方對(duì)集體“三資”家底不清，對(duì)資金、資產(chǎn)的登記還好些，而對(duì)土地、四荒等的管理不善，有的沒(méi)有臺(tái)賬登記，更沒(méi)有合法有效的產(chǎn)權(quán)證明，在一些落后地區(qū)，對(duì)荒山、荒沙和機(jī)動(dòng)地承包租賃沒(méi)有檔案保管。

3.2 村級(jí)組織監(jiān)管職能弱化

農(nóng)村集體“三資”委托代理制度的實(shí)行，一方面加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)集體“三資”的管理，同時(shí)也違背村民自治管理的原則，使村級(jí)組織監(jiān)管職能進(jìn)一步弱化。

3.3 委托代理機(jī)構(gòu)不適應(yīng)

現(xiàn)行的委托代理中心會(huì)計(jì)人員全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員兼職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和委托代理中心一套人馬，兩塊牌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理會(huì)計(jì)人員既代理村級(jí)記賬，又審計(jì)自己做的賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員充當(dāng)了“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的角色；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員大多數(shù)還兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他職務(wù)，委托代理工作時(shí)間和工作精力得不到保證，影響委托代理工作的正常運(yùn)行，影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展。

4 強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”管理對(duì)策建議

4.1 落實(shí)農(nóng)村集體“三資”管理各項(xiàng)制度

一是落實(shí)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理制度。建立健全資金、負(fù)債、集體收益、財(cái)會(huì)人員等各項(xiàng)管理制度。確保集體收入納入賬務(wù)處理，遏制集體資金賬外循環(huán)和“小金庫(kù)”問(wèn)題發(fā)生。二是落實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。建立健全產(chǎn)品物資、固定資產(chǎn)，集體債權(quán)等集體資產(chǎn)管理責(zé)任制度。建立資產(chǎn)臺(tái)賬，掌握集體資產(chǎn)家底。三是落實(shí)農(nóng)村集體資源管理制度。建立健全集體資源登記制度，集體資源承包制度，承包合同管理制度，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證申領(lǐng)發(fā)放、合同檔案等綜合管理制度。

4.2 改革完善農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)

認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》（晉辦發(fā)[2016]39號(hào)文件精神，按照《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)要求，在確保村級(jí)集體資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)“五權(quán)”不變的前提下，按照民主自愿、因地制宜的原則，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展政府購(gòu)買代理記賬服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新試點(diǎn)。不具備條件的可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合便民服務(wù)中心加掛農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)中心牌子，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)核算實(shí)行全代理。會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)中心設(shè)總會(huì)計(jì)一人、代理會(huì)計(jì)若干人，實(shí)行嚴(yán)格的總會(huì)計(jì)、總出納、審核崗位分離，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作人員不再承擔(dān)農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)中心的工作。代理會(huì)計(jì)采取定崗不定編的辦法向社會(huì)公開(kāi)聘用，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)聘用三個(gè)以上的代理會(huì)計(jì)人員，聘用人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村主要干部補(bǔ)助額度，所需資金通過(guò)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式解決。聘用人員應(yīng)當(dāng)按照《從業(yè)資格管理辦法》的要求，取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)后持證上崗；要嚴(yán)格執(zhí)行《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》和《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)核算農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支、結(jié)算、分配和資產(chǎn)、資源登記等會(huì)計(jì)事項(xiàng)。實(shí)行電算化管理，與農(nóng)村集體“三資”管理信息化平臺(tái)對(duì)接。

4.3 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理工作的監(jiān)督

一是注重民主監(jiān)督。凡是農(nóng)村集體“三資”管理重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)實(shí)行“四議兩公開(kāi)”，通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的表決，同時(shí)要規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、民主理財(cái)小組的產(chǎn)生、運(yùn)行，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用和監(jiān)督作用。二是嚴(yán)格會(huì)計(jì)監(jiān)督。村組會(huì)計(jì)和會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)中心會(huì)計(jì)人員要依法履行會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)格審核有關(guān)憑證，規(guī)范開(kāi)展業(yè)務(wù)處理，以保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、合法。三是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督?？h、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門要對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金運(yùn)轉(zhuǎn)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及土地等資源開(kāi)展年度審計(jì)，對(duì)即將換屆的村兩委及其相關(guān)人員進(jìn)行離任審計(jì)，對(duì)支農(nóng)惠農(nóng)資金、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金、轉(zhuǎn)移支付資金以及扶貧資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。四是嚴(yán)格責(zé)任追究。認(rèn)真執(zhí)行《晉中市農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源監(jiān)督管理工作責(zé)任追究辦法（試行）》（市農(nóng)廉發(fā)[2010]7號(hào)）規(guī)定，對(duì)不認(rèn)真落實(shí)制度以及侵占、挪用、私分、揮霍、隨意處置集體資金資產(chǎn)資源的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

1004-7026（2016）15-0036-03

F302.6

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.15.028