□張合林

(鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院河南新鄭451150)

日本的農(nóng)地資源保護(hù)及借鑒

□張合林

(鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院河南新鄭451150)

本文首先闡釋了日本農(nóng)地保護(hù)的背景和農(nóng)地制度發(fā)展歷程；其次研究總結(jié)了日本的農(nóng)地資源保護(hù)制度及政策；最后指出了日本農(nóng)地保護(hù)的特點(diǎn)與借鑒：通過(guò)法律和規(guī)劃實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)，城市化與農(nóng)地保護(hù)相互協(xié)調(diào)發(fā)展，以農(nóng)地保護(hù)制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)有效保護(hù)農(nóng)地。

農(nóng)地；農(nóng)地制度；保護(hù)制度；借鑒；日本

日本是一個(gè)由4個(gè)大島以及其它3900多個(gè)小島組成的島國(guó)，國(guó)土總面積狹小，農(nóng)地資源極其貧乏，人均耕地面積只占我國(guó)的1/3，這一基本國(guó)情形成其以小規(guī)模農(nóng)戶(hù)家庭土地經(jīng)營(yíng)為主的模式，這與我國(guó)的農(nóng)戶(hù)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)模式相類(lèi)似。然而，如何在城市化進(jìn)程中保障農(nóng)地不受威脅，并且提高農(nóng)地的使用效率，我們可以從日本農(nóng)地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)中得到啟示和借鑒。

1 背景

日本的農(nóng)地資源十分匱乏，國(guó)土中耕地面積為461萬(wàn)hm2，人均耕地面積僅為0.09hm2。而且65%的土地為私人所有，公有土地只占35%，且多為不能用于建設(shè)的森林地和原野。日本的城市大多是由城下町發(fā)展而來(lái)的，所謂城下町是日本封建時(shí)期的武士和從事工商業(yè)者的聚居地，大多位于封建領(lǐng)主所轄城區(qū)的周邊地區(qū)。[1]

二戰(zhàn)以后，高速推進(jìn)的工業(yè)化、城市化使大量農(nóng)地被城市侵占，最終造成耕地的大量減少[2-3]。根據(jù)國(guó)際糧農(nóng)組織（FAO）的數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，在1961—2011年的51年間日本耕地總量的變化如表1所示。

表1 日本1961-2011年耕地面積變化表單位：萬(wàn)hm2

2 日本農(nóng)地制度發(fā)展歷程

二戰(zhàn)后日本農(nóng)地制度發(fā)展大概經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段，從1946年“農(nóng)地改革”到1970年第二次修改農(nóng)地法為止[4]。實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”是這一階段農(nóng)地政策法律的目標(biāo)[5]。保護(hù)耕作者的利益和土地農(nóng)民所有是本階段農(nóng)地政策的重點(diǎn)。第二階段，從《農(nóng)地法》第二次修改至今。《農(nóng)地法》的第二次修改使得農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了根本性的變化：對(duì)取得農(nóng)地上限(約3公頃)的限制予以取消，廢除了地租最高限額即農(nóng)田地租不能超過(guò)25豫、旱地地租不能超過(guò)15豫規(guī)定的限制，同時(shí)確定農(nóng)業(yè)法人資格的規(guī)定得以放寬，并增設(shè)了農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)受托項(xiàng)目。從另一角度來(lái)講，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，致使農(nóng)民兼業(yè)且不斷增多，兼業(yè)收入占到農(nóng)戶(hù)收人的50豫以上。豐厚的兼業(yè)收入使離農(nóng)人口激增，僅有老年人愿意繼續(xù)從事農(nóng)事，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)缺乏壯勞力，出現(xiàn)嚴(yán)重地農(nóng)地拋荒現(xiàn)象。為解決農(nóng)民不愿意繼續(xù)從農(nóng)的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)土地適當(dāng)集中的目的，日本第二次修改《農(nóng)地法》和出臺(tái)國(guó)家相關(guān)鼓勵(lì)及支持政策，使得農(nóng)地所有者真正自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且向有能力的農(nóng)民集中，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)戶(hù)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)高效、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)改善農(nóng)地的規(guī)模結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，并達(dá)到農(nóng)地的高效利用。[6]日本農(nóng)地政策制度的演變過(guò)程可概括為：由嚴(yán)格限制到放開(kāi)，之后又側(cè)重于農(nóng)地利用效率的控制上，通過(guò)農(nóng)地農(nóng)用和控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體措施，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)又提高了農(nóng)地產(chǎn)出。[7]

3 日本的農(nóng)地資源保護(hù)制度及政策

3.1 農(nóng)地保有合理化制度

20世紀(jì)60年代，隨著日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速發(fā)展，零碎化的農(nóng)地不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的實(shí)現(xiàn)。但是對(duì)于實(shí)行土地私有制的日本，且伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而飆升的土地價(jià)格，使得大部分個(gè)體農(nóng)戶(hù)不愿出賣(mài)土地。再者，日本的一些傳統(tǒng)觀(guān)念影響也很強(qiáng)：個(gè)體農(nóng)戶(hù)為了保證土地所有權(quán)或者利用權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的信任和穩(wěn)定感，只將土地借給或賣(mài)給親戚朋友。因此，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的實(shí)現(xiàn)面臨重重阻撓。

政府用兩種方法來(lái)解決這個(gè)難題：首先將原來(lái)《農(nóng)地法》中的“自耕農(nóng)主義”修改為新《農(nóng)地法》中的“耕作者主義”，即農(nóng)民不再注重土地所有權(quán)的歸屬，只要擁有土地使用權(quán)就行；其次逐步建立并完善農(nóng)地保有合理化制度。隨著該制度的成立和發(fā)展，誕生了農(nóng)地保有合理化法人。該法人從離農(nóng)者手中借入或買(mǎi)入土地，然后借給或賣(mài)給那些有能力有意愿從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶(hù)，使得農(nóng)地得以聚集，并擺脫小農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)模式，從而走向農(nóng)業(yè)機(jī)械化的高效發(fā)展道路。合理化法人是一種依靠政府的中介組織，其本質(zhì)是“中間保有，再分配機(jī)能”。1993年制定的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤(pán)強(qiáng)化促進(jìn)法》又使得該制度得到進(jìn)一步完善和細(xì)化。[6]

3.2 認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度

所謂認(rèn)定農(nóng)業(yè)者，即指那些由市町村進(jìn)行選擇和認(rèn)定的，積極改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和擴(kuò)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。截止到2005年，日本全國(guó)的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者達(dá)到13萬(wàn)多人。認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度的根本目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)地的高效利用，主要通過(guò)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入水平來(lái)吸引認(rèn)定農(nóng)業(yè)者，同時(shí)也能夠培養(yǎng)掌握現(xiàn)代技術(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)接班人。制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃是成為認(rèn)定農(nóng)業(yè)者所必需的，而五年之后若計(jì)劃沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),即取消其授權(quán)認(rèn)定農(nóng)業(yè)者資格。各級(jí)政府通過(guò)計(jì)劃的評(píng)估,確認(rèn)其為認(rèn)定農(nóng)業(yè)者，并同時(shí)擁有獲得農(nóng)地方面政策支持的權(quán)力。這些優(yōu)惠政策包括：淤重點(diǎn)支持集中農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)；于在可享受融資上的優(yōu)惠條件；盂可參加有關(guān)經(jīng)營(yíng)管理方面的培訓(xùn)；榆稅收上給予一定優(yōu)惠。［6-8］

3.3 日本土地信托制度及模式

日本的土地信托項(xiàng)目的基本流程是：土地所有者將土地交給受托人（信托銀行）保管，并從受托人處獲得信托紅利。土地信托有兩種類(lèi)型，一類(lèi)是在土地所有者信托期結(jié)束之后，處理型領(lǐng)取土地出售所得價(jià)款；另一類(lèi)租賃型則是收回土地所有權(quán)。土地信托自1984年在日本開(kāi)展以來(lái)，對(duì)土地的有效利用做出了一定的貢獻(xiàn)。經(jīng)過(guò)1986年《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》、《地方自治法》的修改以及同年《稅法》的實(shí)施，使得土地信托的發(fā)展得到極大的加速。[9]

日本土地信托制度及模型的優(yōu)點(diǎn)：一是替代性，土地信托方式為那些有積極性搞土地開(kāi)發(fā)確沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)的人提供便利；二是高效性，民間土地信托制度能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用的高效配置；三是多樣性，土地信托模式對(duì)于土地的管理手段多樣；四是穩(wěn)定性，土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內(nèi)如租賃信托可獲取穩(wěn)定的信托紅利。[10-12]

4 日本農(nóng)地保護(hù)的特點(diǎn)與借鑒

在人均國(guó)土資源極為有限的情況下，日本對(duì)于農(nóng)地保護(hù)花費(fèi)的代價(jià)及成本遠(yuǎn)小于美國(guó)和其他西歐發(fā)達(dá)國(guó)家，但在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了與美國(guó)相當(dāng)?shù)霓r(nóng)地保護(hù)水平。因此，通過(guò)上述制度及政策的研究，可總結(jié)出日本農(nóng)地保護(hù)的特點(diǎn)并給出相應(yīng)的啟示與借鑒。

4.1 通過(guò)法律和規(guī)劃實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)

相關(guān)法律作為日本農(nóng)地保護(hù)和土地規(guī)劃的依據(jù)和保證，并對(duì)農(nóng)地進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，從而造就了日本極其嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)政策?！冻鞘幸?guī)劃法》作為日本對(duì)于城市內(nèi)部土地利用的依據(jù)導(dǎo)向而存在；而其他法律法規(guī)，比如《農(nóng)業(yè)振興地域法》和《農(nóng)業(yè)法》等則主要具體規(guī)定土地利用的各種限制，進(jìn)而保證農(nóng)用地不得被隨意侵占和任意轉(zhuǎn)用。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快制定農(nóng)地保護(hù)法等相關(guān)專(zhuān)門(mén)法律，以實(shí)現(xiàn)依法保護(hù)農(nóng)地資源。

4.2 城市化與農(nóng)地保護(hù)相互協(xié)調(diào)發(fā)展

一般來(lái)說(shuō)，城市化的擴(kuò)張會(huì)對(duì)農(nóng)地保護(hù)不利，使得大量農(nóng)地流失，造成環(huán)境破壞、糧食安全以及社會(huì)治安等問(wèn)題。然而日本卻利用城市化發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)，二者實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。因?yàn)閺亩唐诎l(fā)展來(lái)看，城市化發(fā)展必然伴隨著擴(kuò)張占地；而從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，城市化可以聚集人口，發(fā)揮集聚效應(yīng)并減少農(nóng)村占地，實(shí)現(xiàn)耕地占用量減低的目的。其關(guān)鍵在于城市化的發(fā)展方式和速度，其必須與國(guó)情以及國(guó)土資源條件相適應(yīng)。所以，我國(guó)要大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，節(jié)約集約利用土地，實(shí)現(xiàn)城市化與農(nóng)地保護(hù)相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 以農(nóng)地保護(hù)制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)有效保護(hù)農(nóng)地

日本面對(duì)工業(yè)化、城市化給農(nóng)地保護(hù)及農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，不斷進(jìn)行相關(guān)制度和模式的創(chuàng)新，比如通過(guò)農(nóng)地保有合理化制度、認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度和土地信托制度及模式的實(shí)施，有效的保護(hù)了農(nóng)地資源和實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。我國(guó)可借鑒上述經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型職業(yè)農(nóng)民、發(fā)展土地農(nóng)業(yè)合作社等制度和經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新，驅(qū)動(dòng)有效保護(hù)農(nóng)地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

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1004-7026（2016）15-0111-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.15.085