饒常林 常 健

社區(qū)是現(xiàn)代社會的基本細(xì)胞。長期以來，社區(qū)與城市密切聯(lián)系，而與農(nóng)村相去甚遠(yuǎn)，以至于“社區(qū)”一詞被許多人視為城市的專有名詞。黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”；“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”以及“把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村”。十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。十八屆五中全會也進(jìn)一步指出：“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平?！本哂袧夂癯鞘猩实纳鐓^(qū)概念與鄉(xiāng)村聯(lián)系在一起，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也成為政府的工作重點和學(xué)者研究的熱點。

一、不均等性：城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)的現(xiàn)實表象

建國以后的相當(dāng)長時期內(nèi)，中國效仿前蘇聯(lián)的發(fā)展模式采取“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市”的發(fā)展戰(zhàn)略。為了快速推進(jìn)國家的工業(yè)化，通過人民公社及一系列配套措施和政策，大規(guī)模動員和吸納鄉(xiāng)村資源以充實城市的發(fā)展?！皳?jù)估算，改革前，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差形式從農(nóng)村隱蔽地吸取了8000億元資金?！雹侔l(fā)展研究所綜合課題組：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書店1988年版，第7頁。正是依靠這種“農(nóng)村支援城市”的積累，中國在較短時間內(nèi)建立了比較完整的工業(yè)體系，并推動了城市的快速發(fā)展。②項繼權(quán)：《城鎮(zhèn)化的“中國問題”及其解決之道》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2011年第1期。

改革開放后，中國依然對城市和農(nóng)村公共服務(wù)供給采取不同的態(tài)度，繼續(xù)延續(xù)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的“二元供給體制”。在城市中，公共服務(wù)由政府供給，社區(qū)的建立意味著無論是道路、供水、供電、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療醫(yī)保等公共產(chǎn)品，還是行政事務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社會治安等公共服務(wù)都由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)供應(yīng)。在農(nóng)村中，公共服務(wù)主要由農(nóng)村集體及農(nóng)民個人承擔(dān)。由于資金來源和投入不同，由此造成農(nóng)村和城市公共服務(wù)供給的歷史性差異。一方面，由于國家財力支持和投入不足，造成農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)量不足、服務(wù)水平低下，尤其是稅費改革后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資、勞動積累和義務(wù)工等涉農(nóng)收費和集資政策的取消，農(nóng)村公共服務(wù)狀況進(jìn)一步惡化；另一方面，農(nóng)村公共服務(wù)供給大都是由各級政府自上而下地進(jìn)行決策，這就導(dǎo)致真正決策者做出的決定與真正需求者的需求之間存在矛盾，即“合約失靈”③美國法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·漢斯曼（Henry B.Hansmann）指出，在市場中，由于購買產(chǎn)品的具體情況和產(chǎn)品本身性質(zhì)的差異，消費者與生產(chǎn)者在產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量上存在著明顯的信息不對稱情況，這使得消費者無法準(zhǔn)確判斷廠商所承諾提供的商品或服務(wù)，這就使得他們往往在最初不能達(dá)成最優(yōu)的契約，即使契約達(dá)成，也很難實施契約。。這些都導(dǎo)致農(nóng)民急需的農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣、灌溉設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等生產(chǎn)性公共服務(wù)供給不足；與廣大農(nóng)民生活直接相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理、農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)長期停滯不前；同時各種達(dá)標(biāo)工程、形象工程等與地方政府“政績”、“利益”掛鉤的公共物品則供給膨脹。④楚永生：《農(nóng)民收入增長的障礙：農(nóng)村公共物品的供給不足》，《中州學(xué)刊》2004年第5期?！俺青l(xiāng)分治的歷史政策使農(nóng)村逐步被邊緣化，城市成為國家各項政策的最大獲益者，與城市相比農(nóng)村則無法獲得發(fā)展所需的各種優(yōu)勢資源?！雹堇钤鲈骸掇r(nóng)村社區(qū)建設(shè)：治理轉(zhuǎn)型與共同體構(gòu)建》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第3期。

城市和農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)不均等首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)供給總量的不均等。根據(jù)對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的輻射率、擁有率和覆蓋率等主要指標(biāo)的測算，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。就生活服務(wù)設(shè)施而言，城市大型社區(qū)醫(yī)院（衛(wèi)生院）的擁有率、城市醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)、城市社區(qū)居民每千人擁有的床位數(shù)分別是農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)村居民的近4倍、近4倍和近6倍。⑥李平、陳萍：《城市化、財政支出與城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距》，《財經(jīng)問題研究》2014年第9期。在社會管理設(shè)施方面，自從2000年全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)組織辦公用房的覆蓋率到達(dá)了95.15%；在“一區(qū)一警”政策的指導(dǎo)下，2004年末全國城市中警務(wù)室的社區(qū)覆蓋率已經(jīng)達(dá)到80.11%；城市社區(qū)圖書室的覆蓋率也高達(dá)66.69%。⑦陳偉東、張大維：《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分類及其配置：城鄉(xiāng)比較》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008年第1期。盡管在中央村級組織陣地建設(shè)政策的推動下，當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)村都配置了辦公用房，但無論是從面積還是從設(shè)施看，城市均優(yōu)于農(nóng)村；農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室和圖書室的配置情況更是薄弱。在社會文化服務(wù)設(shè)施和福利設(shè)施方面，城市擁有的社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施大約是農(nóng)村的10倍；每個城市社區(qū)擁有的幼兒園資源是農(nóng)村社區(qū)的近12倍；城市社區(qū)老年福利設(shè)施的擁有率是農(nóng)村社區(qū)的2倍多。而2013年城鄉(xiāng)每千人口中執(zhí)業(yè)醫(yī)師與注冊護(hù)士的數(shù)量分別是3.39人、1.48人和4人、1.22人；中國城市地區(qū)嬰兒死亡率為5.2‰，農(nóng)村地區(qū)為11.3‰，農(nóng)村地區(qū)是城市地區(qū)的2.2倍。①中華人民共和國衛(wèi)生和計劃生育委員會：《2014年中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2014年版，第134-136頁。

城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)不均等不僅表現(xiàn)為供給總量不均等，而且表現(xiàn)為供給結(jié)構(gòu)不合理。長期以來，中國農(nóng)村公共服務(wù)供給大都是由各級政府自上而下地進(jìn)行決策，農(nóng)村居民缺乏公共服務(wù)需求的有效表達(dá)以及對公共項目的抉擇權(quán)。②項繼權(quán)、袁方成、呂雁歸：《農(nóng)民要的與政府給的差距有多大？——對我國農(nóng)村社區(qū)居民公共需求的調(diào)查與分析》，《理論與改革》2010年第1期。一項專門針對農(nóng)村社區(qū)居民的調(diào)查報告指出，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)居民最迫切需要的服務(wù)依次為：鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村最低生活保障、合作醫(yī)療、農(nóng)產(chǎn)品的供需信息、基礎(chǔ)社會治安、勞務(wù)輸出信息。③項繼權(quán)：《農(nóng)民需求導(dǎo)向的社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)——基于全國百縣千村的調(diào)查分析》，2009年10月，教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“新農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)建設(shè)研究”階段性成果，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心藏。這些都表現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)居民對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迫切愿望，說明農(nóng)村社區(qū)居民最主要的關(guān)注點還是與自己經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的收入問題與福利問題。而地方政府在提供公共服務(wù)時，并沒有征求廣大農(nóng)民的意見，更多的是從“政績”“利益”出發(fā)提供公共產(chǎn)品，注重“物”的方面的供應(yīng)，如水利、道路建設(shè)；而忽視了“人”的發(fā)展，社會保障體系和社區(qū)文化建設(shè)長期停滯不前。

二、基本公共服務(wù)均等化：城鄉(xiāng)社區(qū)法律建構(gòu)的價值取向

如果說黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的理論命題，那么十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則進(jìn)一步指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”，將“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”與“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)”之間建立了直接的關(guān)聯(lián)。2016年中央一號文件也進(jìn)一步要求，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，改革的推進(jìn)必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。顯然，農(nóng)村社區(qū)的改革與發(fā)展必須在法治的框架下進(jìn)行，立法先行將成為改革發(fā)展的新常態(tài)?；诂F(xiàn)實的需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)法律建構(gòu)理應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化為基本價值取向。

“社區(qū)”一詞最初主要是指人類社會在工業(yè)化以前的傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體與社會。德國學(xué)者滕尼斯最早對“社區(qū)”進(jìn)行了描述和分析，他把人與人之間基于情感、信念和內(nèi)心傾向的關(guān)系而建立的傳統(tǒng)的富有人情味、有著共同價值觀念、關(guān)系親密的社會共同體稱為社區(qū)。④張開云：《農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)：理想困境與理性選擇》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2010年第1期。此后雖然人們對社區(qū)和共同體有不同的解釋，但是普遍認(rèn)為，“一定的地域”、“社會交往”、“共同意識”和“共同的紐帶”是構(gòu)成一個社區(qū)或共同體最基本的要素和特征。⑤項繼權(quán)：《當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的共識與分歧》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2008年第9期。建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，就是要構(gòu)建新型的農(nóng)村社會生活共同體，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)和整個社會的融合，從而推動中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。⑥項繼權(quán)、袁方成、呂雁歸：《農(nóng)民要的與政府給的差距有多大？——對我國農(nóng)村社區(qū)居民公共需求的調(diào)查與分析》，《理論與改革》2010年第1期。長期以來，許多人片面地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長、財富的積累就是社會發(fā)展的全部。在“三農(nóng)”問題的解決過程中，“更多地關(guān)注農(nóng)‘業(yè)’，一定程度上忽視了農(nóng)‘村’和農(nóng)‘民’；更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一定程度上忽視了社會建設(shè)；更多地強(qiáng)調(diào)‘物’的建設(shè)，一定程度上忽視了人自身的發(fā)展和直接的福利的改善”。⑦胡宗山：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：“三農(nóng)”協(xié)調(diào)發(fā)展與鄉(xiāng)村共治的生長》，《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第1期。實質(zhì)上，“增長只是一種手段，人才是發(fā)展的中心，發(fā)展的最根本目的是為人謀取福利”。①［印度］阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第10頁。農(nóng)民的民生問題仍然是中國最大的問題。在積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，最根本的任務(wù)是通過改善農(nóng)村社區(qū)居民的生存環(huán)境與基本生活保障，提供充足且有效的公共服務(wù)，不斷滿足農(nóng)村居民日益豐富的生活需要，提升人們的生活保障水平與生活質(zhì)量，使農(nóng)村居民在現(xiàn)代化建設(shè)與全面建設(shè)小康社會過程中能夠共享現(xiàn)代文明的成果。所以，由政府主導(dǎo)的“社區(qū)建設(shè)”是中國基層社會的一種特有的制度安排；它通過改善和加強(qiáng)各項公共服務(wù)，建立和健全各種保障制度，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)推進(jìn)。②［韓］趙壽星：《論“社區(qū)”的多樣性與中國的“社區(qū)建設(shè)”》，《國外理論動態(tài)》2014年第9期。正是基于此，黨的十六屆六中全會、十八屆三中全會和十八屆五中全會均聚焦“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平”這一問題。因此，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，國家應(yīng)逐步將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，彌補目前城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)建設(shè)的差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)村居民同城市居民一樣平等共享改革發(fā)展成果。

在現(xiàn)代社會，理論上講農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)按公共服務(wù)對農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)所起的作用，一般包括：（1）農(nóng)村社會基礎(chǔ)類公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、飲水設(shè)施、廣播電視、用電、通信、衛(wèi)生防疫等；（2）可持續(xù)發(fā)展類公共物品，如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村基礎(chǔ)研究、大江大河的治理、污染防治、治理水土流失及土地沙化、防護(hù)林建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、民兵、計劃生育、社會保障、九年義務(wù)教育等；（3）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展類公共物品，如病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息平臺建設(shè)、治安等。③楚永生：《農(nóng)民收入增長的障礙：農(nóng)村公共物品的供給不足》，《中州學(xué)刊》2004年第5期。改革開放以來，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力水平提高，農(nóng)村社區(qū)居民對公共需求全面快速的釋放使得農(nóng)民對公共服務(wù)的供給提出了更多更高的要求。這些需求既包括強(qiáng)身健體、休閑娛樂、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全等共同性需求；也包括養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人康復(fù)、幼兒托管、貧困救助、勞動就業(yè)和外出務(wù)工服務(wù)等針對特殊群體的相似性需求。④孔娜娜：《農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)：資源配置的公平與效率——以豫西北平原聚集村落（群）為分析對象》，《社會主義研究》2009年第4期。公共需求層次的提高，公共需求主體的擴(kuò)大，需要公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的大量增加及供給結(jié)構(gòu)的改善。⑤陳偉東、張大維：《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分類及其配置：城鄉(xiāng)比較》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008年第1期。原有的因襲前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟(jì)時代所建立的城鄉(xiāng)有別的公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制，使資源過多地向城市流動和傾斜，造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，損害了農(nóng)民利益，違背了社會公平正義。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)供給決策機(jī)制不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給與需求相矛盾，而且由于資金被嚴(yán)重浪費導(dǎo)致供給與需求矛盾日益尖銳，已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。

基本公共服務(wù)均等化，其本質(zhì)是實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與社會資源的公平分配。其包含兩個方面含義：一是公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會均等，如公民都有平等享有義務(wù)教育的權(quán)利；二是公民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在城市還是鄉(xiāng)村，享受的基本公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。⑥鄭曙光：《促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化立法政策探析》，《浙江學(xué)刊》2011年第6期。所以，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村與城市社區(qū)基本公共服務(wù)均等化，就是保障一國所有公民均能公平地享有結(jié)果大致均等、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)，而不論其民族、性別、收入、居住區(qū)域及地位差異如何；即讓廣大農(nóng)村社區(qū)居民也能充分享受到和城市居民一樣的基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生與社會救助等公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)作為人類最基本的生存和發(fā)展權(quán)利，既是維系社會公平和公正的基石，又是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的基本社會條件。⑦張緊跟：《論國家治理體系現(xiàn)代化視野中的基本公共服務(wù)均等化》，《四川大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第4期。人人生而平等。平等權(quán)是人的基本權(quán)利之一，農(nóng)村居民和城市居民都有平等享受國家提供的公共服務(wù)的權(quán)利，這種權(quán)利不應(yīng)有任何差別?！胺ㄊ巧屏己驼x的藝術(shù)”，“正義只有通過良好的法律才能實現(xiàn)”。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距擴(kuò)大化與農(nóng)村法律制度缺失不無關(guān)系。因此，構(gòu)建和完善農(nóng)村社區(qū)法律制度迫在眉睫。公平與正義是法律永恒的追求，而讓農(nóng)村居民和城市居民平等享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，正是構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)法律制度的應(yīng)有之義與基本價值取向。構(gòu)建與完善農(nóng)村社區(qū)法律制度就是要以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，通過法律明確基本公共服務(wù)民生底線范圍，將公共服務(wù)布局和建設(shè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，明確政府在法律、政策層面對基本公共服務(wù)的支持。①孫旭寧：《基本公共服務(wù)均等化法治體系建構(gòu)與民生底線保障》，《中國行政管理》2014年第8期。具體而言，一方面在法律中明確規(guī)定國家財政新增社會保障、衛(wèi)生、文化、教育等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，要求各級政府在推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中將社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)，逐步加大地方政府土地出讓金用于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的比重，保證農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給總量；另一方面，通過改革傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制，讓廣大農(nóng)村居民參與決策，從而提高農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給的有效性。最終結(jié)果是讓農(nóng)村居民與城市居民沒有享受服務(wù)與生活質(zhì)量的差別，農(nóng)村居民也可以享受與城市一樣完備的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的公共服務(wù)管理體系和優(yōu)美的環(huán)境衛(wèi)生等；讓農(nóng)村社區(qū)也成為國家的基本單元，整合進(jìn)現(xiàn)代國家的總體發(fā)展之中，不再被國家遺忘，而是成為現(xiàn)代國家體系的重要組成部分。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化：法律構(gòu)建與完善

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化的法律原則

1.借鑒經(jīng)驗逐步推進(jìn)的原則

城市社區(qū)經(jīng)過多年的建設(shè)，已日臻成熟，積累了豐富的經(jīng)驗，并制定了城市社區(qū)建設(shè)各項標(biāo)準(zhǔn)。目前，城市社區(qū)公共服務(wù)供給與設(shè)施建設(shè)已經(jīng)達(dá)到提檔升級階段，而農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給與設(shè)施建設(shè)仍處于最初的配建階段。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)就是要逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距，讓農(nóng)村居民享受和城市居民同樣的公共服務(wù)。因此，城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗可以被農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)所借鑒，推動農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的快速發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。具體而言：一是可以參考城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項目，建立各種服務(wù)設(shè)施，滿足不同類別居民的需求，逐步實現(xiàn)設(shè)施項目的均好性；二是可以參考城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)指標(biāo)，合理規(guī)劃建筑面積和用地面積，逐步實現(xiàn)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的均等性。②陳偉東、張大維：《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分類及其配置：城鄉(xiāng)比較》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008年第1期。

2.城鄉(xiāng)互動的原則

當(dāng)前，中國已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，發(fā)展戰(zhàn)略相應(yīng)地調(diào)整為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)離不開城市社區(qū)的支持；而農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)也可以促進(jìn)城市社區(qū)更好地發(fā)展。在現(xiàn)階段，城市社區(qū)有能力給予農(nóng)村社區(qū)資金、技術(shù)、人才、經(jīng)驗、服務(wù)等方面的支持，通過組織城市社區(qū)志愿者到農(nóng)村社區(qū)開展法律援助、醫(yī)療服務(wù)等活動，從而形成城鄉(xiāng)互動的友好城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.對農(nóng)村地區(qū)適當(dāng)傾斜保護(hù)的原則

國家在基本公共服務(wù)供給上采取向農(nóng)村、中西部地區(qū)傾斜是由城鄉(xiāng)、地區(qū)收入差距決定的。縣級政府是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的主要提供者，但是目前許多地方縣級政府財政自給程度極低，維持政府機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費開支都要靠“寅吃卯糧”或借債，更談不上支持農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。因此，必須通過惠農(nóng)、利農(nóng)政策，通過實施轉(zhuǎn)移支付，通過國家財政向農(nóng)村傾斜和重心下移，投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民基本社會保障建設(shè)，讓公共財政的陽光普照農(nóng)村。

4.政府推進(jìn)為主，居民參與為輔的原則

農(nóng)村公共服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府責(zé)無旁貸要負(fù)起提供公共服務(wù)的責(zé)任，這也是政府合法性的體現(xiàn)。中國絕大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，在初期建設(shè)階段，可以根據(jù)本地情況，以政府推進(jìn)為主。同時，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)內(nèi)部自我整合的機(jī)制，居民是這種內(nèi)部整合機(jī)制的主體?；厮輾v史，20世紀(jì)二三十年代，晏陽初、梁漱溟等愛國知識分子發(fā)動鄉(xiāng)村建設(shè)運動最終歸于失敗，究其原因，主要是過分倚重知識分子的教育和文化，而忽視廣大農(nóng)民的參與、支持和同情，造成“號稱鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”的結(jié)局。①參見梁漱溟著：《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2006年版，第368頁。因此，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中，在堅持政府推進(jìn)為主的原則下，應(yīng)整合居民、社會的力量，鼓勵民間資本投入各項社會事業(yè)，尤其是鼓勵私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)、民間教育機(jī)構(gòu)以及城市商品流通企業(yè)到農(nóng)村社區(qū)中建立和發(fā)展業(yè)務(wù)，切實提高農(nóng)村社區(qū)居民的公共服務(wù)水平。②參見辛傳海：《社會主義新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)若干問題思考》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2008年第9期。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化的立法模式

與政策相比，法律具有權(quán)威性和穩(wěn)定性等優(yōu)點。當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為國家社會經(jīng)濟(jì)生活工作重點時，通過立法保障其實施就顯得尤為必要。城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展也離不開法律的引導(dǎo)、規(guī)范和保障。所以，推動與促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法律體系。在原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會體制下，針對城市和農(nóng)村管理，中國分別制定了《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》。當(dāng)下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為國家的基本戰(zhàn)略。在這個大背景下，對城市和農(nóng)村管理采取不同立法的體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求?！半S著農(nóng)業(yè)稅的免除以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在全國的推行，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層社會組織和管理體制及其法律體系業(yè)已有必要提上議事日程?！雹墼S遠(yuǎn)旺：《當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的實驗?zāi)Ｊ郊捌浣M織定位——對湖北農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點的調(diào)查與思考》，《社會主義研究》2008年第2期。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，將來應(yīng)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用的居民自治法，而不是城鄉(xiāng)分治的城市居民自治法和農(nóng)村居民自治法。④參見唐鳴：《關(guān)于完善村民自治法律體系的兩個基本問題研究》，《法商研究》2006年第2期。在居民自治法中，首先應(yīng)明確城鄉(xiāng)社區(qū)的法律地位，理清社區(qū)與村民委員會、集體組織的關(guān)系和職能；其次，規(guī)定城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制，尤其是對農(nóng)村基層組織重新定位，明確農(nóng)村基層組織應(yīng)為經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)者、生產(chǎn)服務(wù)者、市場培育者的定位。

促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化的基本前提是完善城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)相關(guān)立法，這類立法在性質(zhì)上屬于“促進(jìn)型立法”?！按龠M(jìn)型立法”作為一種新型立法，具有傳統(tǒng)立法所不具有的諸多特點。在經(jīng)濟(jì)上，它是有限制的混合經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)濟(jì)手段多元化和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)物；政治上，它是國家職能從單純調(diào)控管理角色向服務(wù)促進(jìn)角色轉(zhuǎn)變的結(jié)果；在社會意識上，它是社會與政府平衡互動意識的興起，特別是公眾廣泛參與政治經(jīng)濟(jì)生活的結(jié)果；立法模式上，傳統(tǒng)立法模式的演進(jìn)要求新型立法凸顯法律的引導(dǎo)與促進(jìn)功能。⑤參見陳昶屹：《論“促進(jìn)型立法”的形成背景》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2005年第1期。對于促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，我們建議制定一部《城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)法》，以促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗也表明，法律是實現(xiàn)國家區(qū)域政策和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的有力保障。英國通過制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，引導(dǎo)城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。日本通過制定《半島振興法》《山區(qū)振興法》等法律，有力地促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。相反，法國、巴西在進(jìn)行區(qū)域開發(fā)時主要采取制定“計劃”“規(guī)劃”“方案”等形式，由于政策的易變性，導(dǎo)致“政績工程”“面子工程”的大量出現(xiàn)，給國家造成巨大的損失。⑥參見程又中：《國外農(nóng)村基本公共服務(wù)范圍及財政分?jǐn)倷C(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008年第1期。因此，全國人大等立法部門應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，根據(jù)中國城鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況，制定《城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)法》，理順城市和鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)系，突出和保護(hù)農(nóng)村等欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的權(quán)利，引導(dǎo)城市和鄉(xiāng)村有序、規(guī)范、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)法律制度構(gòu)建

1.制定《城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化條例》。對于社區(qū)公共服務(wù)的開展，民政部在1986年即倡導(dǎo)以民政對象為服務(wù)主體在城市基層開展社區(qū)服務(wù)；此后政府文件中所提到的社區(qū)，幾乎無一例外地指城市社區(qū)。政策法律的缺位導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府行為的缺失，基本公共服務(wù)體系遲遲沒能向農(nóng)村延伸。①淦家輝、邱曉里：《基本公共服務(wù)均等化視閾下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，《長白學(xué)刊》2012年第5期。在制定《城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，為了推動農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)體系的發(fā)展，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)均等化，有必要制定《城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化條例》，向農(nóng)村地區(qū)社區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)適當(dāng)傾斜?！冻青l(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化條例》的結(jié)構(gòu)體系應(yīng)該涵蓋：（1）總則，主要是規(guī)定立法宗旨、立法原則、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)內(nèi)容、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)運行體制與運行體系等問題；（2）城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)提供，主要是規(guī)定政府責(zé)任、政府部門的職責(zé)、城鄉(xiāng)社區(qū)功能、非營利組織行為、企業(yè)社會責(zé)任等問題；（3）城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化，主要是規(guī)定建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會群體基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，包括義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等相關(guān)問題；（4）監(jiān)督和保障，主要是規(guī)定制度約束、制度保障等相關(guān)問題。

2.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費。中國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體的縣、鄉(xiāng)政府在取消農(nóng)業(yè)稅后，基本無法承擔(dān)提供農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)的重任。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)離不開國家財政的支持。首先，需要加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制建設(shè)。切實落實《預(yù)算法》中有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，完善農(nóng)村社區(qū)法律中相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)則，為城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)提供基本的規(guī)則保障。其次，通過法律形式進(jìn)一步明晰中央與地方政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的責(zé)任與事權(quán)。②李燕凌、彭園媛：《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政政策研究》，《財經(jīng)理論與實踐》2016年第3期。中央政府主要提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等一般公共性服務(wù)，地方政府發(fā)展地區(qū)教育、文化事業(yè)、社會保障事業(yè)以及其他不屬于中央政府管理體制的事權(quán)。再次，明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、改善民生是財政轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)。財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步向中西部地區(qū)，特別是西部和少數(shù)民族地區(qū)傾斜；專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步向教育、醫(yī)療、社保和“三農(nóng)”等民生領(lǐng)域傾斜；研究制定基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系，對財政轉(zhuǎn)移支付的成效進(jìn)行量化評價。最后，加強(qiáng)對財政轉(zhuǎn)移支付的管理監(jiān)督。轉(zhuǎn)移支付資金和用途公開、透明，接受人大和社會各界監(jiān)督應(yīng)作為財政轉(zhuǎn)移支付工作的一項重要原則予以貫徹。

3.構(gòu)建農(nóng)村居民公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，提高農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)供給的有效性。在大量農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給中，如教育培訓(xùn)、衛(wèi)生防疫、法律援助、社區(qū)治安等，農(nóng)民很難有機(jī)會直接表達(dá)自己的需求，既缺乏意識，也缺乏有效參與和表達(dá)的渠道。③張開云：《農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)：現(xiàn)實困境與理性選擇》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2010年第1期。所以，傳統(tǒng)的自上而下的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制很大程度上剝奪了農(nóng)民公共服務(wù)需求的決策權(quán)和選擇權(quán)，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，需要改革以往的決策機(jī)制。農(nóng)村居民作為農(nóng)村公共服務(wù)的受益者和接受服務(wù)者，有權(quán)表達(dá)自己的利益需求。據(jù)調(diào)查，中國一個村莊平均人數(shù)為2萬人左右。在實行“一村莊一社區(qū)”、“一村莊多社區(qū)”或“多村莊一社區(qū)”的模式下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以調(diào)查問卷的方式，讓農(nóng)村居民充分表達(dá)自己的公共服務(wù)需求，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)計報告的方法是可行的。在統(tǒng)一的居民委員會組織法中將這種公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制予以規(guī)范化、法律化，保障農(nóng)村居民的決策權(quán)和選擇權(quán)，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，力求以有限的資源滿足農(nóng)村居民日益增長的物質(zhì)文化需求。

4.建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系。在中國政府全面主導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的核心主體顯然是各級政府，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給規(guī)模與進(jìn)度取決于可供支配的財政資源和政府的決心與意愿。因此，必須強(qiáng)化提供社區(qū)基本公共服務(wù)與保障民生是政府最基本職能的意識，明確各級政府在提供基本公共服務(wù)中的職責(zé)。①參見“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”課題組：《中國農(nóng)村公共財政投入現(xiàn)狀與需求》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2015年第5期。同時，通過建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系，將基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)納入政府部門年度目標(biāo)責(zé)任制考核，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評體系，并逐步增加其權(quán)重，以此保證和促進(jìn)政府在提供基本公共服務(wù)方面有所作為。