田漢族 王 超

區(qū)域高等教育合作是實現區(qū)域經濟、社會協調發(fā)展的重要推動力量。①劉贊英、劉興國：《加強京津冀區(qū)域高等教育合作 促進高等教育內涵式發(fā)展》，《河北工業(yè)大學學報》（社會科學版）2013年第4期，第13-17頁。隨著京津冀區(qū)域經濟一體化的快速發(fā)展，對京津冀高等教育合作辦學的要求也越來越迫切。高等教育合作必將成為推動京津冀區(qū)域經濟社會創(chuàng)新發(fā)展的重大智力引擎，在“政府主導、科教驅動”這一京津冀區(qū)域合作發(fā)展的新模式中發(fā)揮不可替代的“先導”作用。②吳巖、王曉燕、王新鳳、王俊、楊振軍：《探索京津冀區(qū)域高等教育發(fā)展新模式——學習 ＜國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）＞的思考》，《中國高教研究》2010年第8期，第1-7頁。但從京津冀高等教育合作實踐來看，目前推進的速度比較緩慢，合作的效果有限。任何合作都必須借助于有效制度才能實現預期目標，制度創(chuàng)新涉及到制度本身的內容（創(chuàng)新什么）、行為者的激勵（誰來創(chuàng)新）、相配套的實施機制（怎樣創(chuàng)新）這三個方面，跨區(qū)域的高等教育合作也不例外。因此，從制度創(chuàng)新的視角進行分析，探索京津冀高等教育合作困境的制度根源，并提出有針對性的對策與建議，對于提高京津冀高等教育合作的實效具有重要的理論價值與實踐意義。

一、京津冀高等教育合作現狀與問題

京津冀高等教育合作是指在京津冀一體化發(fā)展理念指導下，通過跨區(qū)域的高等教育管理體制與機制創(chuàng)新，打破區(qū)域壁壘，實現教育資源的優(yōu)化配置與合理布局、有序生成與高效流動，使高校集群在人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設、社會服務等領域和招生、培養(yǎng)、分配各個環(huán)節(jié)相互銜接和配合，共享智力資源和教育成果，形成與京津冀區(qū)域經濟、社會、文化發(fā)展戰(zhàn)略相適應的區(qū)域高等教育體系，實現區(qū)域內高等教育規(guī)模、結構、質量、效益協調發(fā)展和充分發(fā)揮高等教育服務于京津冀經濟社會協同發(fā)展的功能。

目前，在京津冀協調發(fā)展的國家戰(zhàn)略的大背景下，隨著經濟一體化的快速推進，京津冀省、地級政府和高校初步達成合作意愿，形成了一些合作共識，涌現出不同類型的合作交流形式，初步取得了一些成效。根據相關高校官網和政府媒體報道，其合作形式主要有府際合作、府校合作和高校聯盟。

（一）京津冀高等教育合作的現狀

1.立足區(qū)域協同發(fā)展的府際合作

府際高等教育合作是指中央政府與區(qū)域內地方政府、地方政府之間緊密協作，以規(guī)劃、財政、人事、法律等宏觀政策調控手段為主，發(fā)揮政府配置資源的基礎性作用，充分整合豐富的科技教育資源，發(fā)揮高等教育在科技創(chuàng)新和人力培養(yǎng)方面的競爭優(yōu)勢，打造新的經濟增長極，引導整個區(qū)域經濟社會發(fā)展，并影響全國創(chuàng)新發(fā)展的一種合作模式。①吳巖、王曉燕、王新鳳、王俊、楊振軍：《探索京津冀區(qū)域高等教育發(fā)展新模式——學習＜國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）＞的思考》，《中國高教研究》2010年第8期，第1-7頁。這種合作模式以區(qū)域高校集群為基礎，以知識和技術創(chuàng)新為核心，以擴大高等教育溢出效應為目的，以資源合理配置為保障。這種模式是在中央政府的統(tǒng)一領導下，中央政府各職能部門和京津冀三地政府、教育行政部門協同合作，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內高等教育，促進區(qū)域高等教育與區(qū)域社會、經濟的協調發(fā)展，進而充分發(fā)揮京津冀高等教育在提升國家教育核心競爭力中的重要作用。

2007年，中央在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中明確將京津冀都市圈列入優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，京津冀三地政府開始積極探討高等教育協同發(fā)展問題，并達成了一系列合作協議：《河北省與京津兩市教育行政部門洽談就區(qū)域教育合作內容達成初步協議》（2009年3月）、《＜天津市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發(fā)展合作備忘錄＞工作分工方案》（2009年4月）、《京津冀教委（廳）就地區(qū)高等教育發(fā)展達成六項合作意向》（2009年11月）、《京津冀區(qū)域人才合作框架協議書》（2011年4月）、《積極推進教育領域合作促進經濟社會發(fā)展合作協議》（2014年10月）、《京冀兩地教育協同發(fā)展對話與協作機制框架協議》和《京冀大學生思想政治教育工作協作方案》（2015年10月）等。包括建立高等教育主管部門協調工作機制、定期組織高等教育合作發(fā)展論壇、加強人才培養(yǎng)合作、建立高校干部交流掛職制度、推進“京津冀高等教育綜合改革試驗區(qū)”建設、推動資源數據網上共享、產學研合作與對外交流、科研成果推廣等政策措施。當前，京津冀三地政府都在積極探索高等教育合作發(fā)展的結合點和最適合模式。

2.立足產業(yè)布局調整的府校合作

府校合作模式是指在省、市政府的主導下，重新規(guī)劃教育或科研用地，吸引眾多知名大學辦分校，以大學城為中心，通過科教結合、校企結合，促進產學研一體化，是一種綜合性、復合型、開放式的區(qū)域高等教育合作模式。具體包括政府與高校合作異地辦分校、新辦研究院、新建科研成果轉化基地等。

第一，府校合作辦分校。在滄州黃驊大學城，北京交通大學舉辦海濱學院、河北農業(yè)大學舉辦渤海校區(qū)、北京中醫(yī)藥大學舉辦東方學院，這些大學已先后招生。2014年9月，北京化工大學與河北秦皇島市政府簽署戰(zhàn)略協議書，在北戴河新區(qū)建北京化工大學秦皇島校區(qū)，預計2017年開始招生。這些大學充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，與當地的產業(yè)部門進行對接，如北京中醫(yī)藥大學東方學院渤海校區(qū)和黃驊市各大醫(yī)院建立合作關系，北京交通大學海濱學院與北京汽車制造廠有限公司、河北昌驊專用汽車有限公司、河北倫特石油化工有限公司等54家企業(yè)建立合作關系，利用在物流、軌道交通、管理等專業(yè)上的優(yōu)勢，訂單培養(yǎng)人才，直接服務于渤海新區(qū)物流業(yè)發(fā)展、交通規(guī)劃和港口建設，并在這些企業(yè)中建立實習實訓基地（見表1）。

第二，府際合作開辦與產業(yè)相關的研究院。不少京津高校在河北、天津成立研究院（見表2），進行項目攻關，如天津大學在秦皇島成立環(huán)保研究院，在近海環(huán)境整治等環(huán)保領域開展科研；清華大學在秦皇島成立智能裝備研究院，已經進入實質性運作階段。

表1 部分高校異地辦學情況

表2 部分高校在河北、天津成立的研究院

第三，府際合作建設科研成果轉化基地。2015年6月20日北京高科大學聯盟①北京高科大學聯盟成立于2011年10月19日，由北京化工大學、北京交通大學、北京科技大學、北京林業(yè)大學、北京郵電大學、華北電力大學、哈爾濱工程大學、西安電子科技大學、中國地質大學（北京）、中國礦業(yè)大學（北京）、中國石油大學（北京）等11所高水平行業(yè)特色型大學共同發(fā)起組建。與秦皇島市人民政府簽訂戰(zhàn)略合作框架協議，在電子信息、網絡、通信、鐵路、公路、交通等優(yōu)勢領域與秦皇島合作，設立北戴河新區(qū)科研成果轉化基地，共同致力科研開發(fā)，為北京高科大學聯盟開展學生社會實踐和建立校外實習基地提供便利，并積極吸納聯盟校優(yōu)秀畢業(yè)生到秦皇島就業(yè)。北京大學和秦皇島經濟技術開發(fā)區(qū)共同建設的北京大學（秦皇島）科技產業(yè)園項目，圍繞物聯網、教育、醫(yī)療等領域，努力打造國內“科、教、醫(yī)”三位一體的高科技園區(qū)。

總之，通過府校合作辦學，建立分校區(qū)，為當地培養(yǎng)適用性人才；通過建設研究機構（基地），合作開展項目研究，促進科研成果轉化。這在一定程度上促進了京津冀優(yōu)質高等教育資源流動，擴大了北京、天津優(yōu)質高等教育資源的外部溢出效應。

3.立足于質量提升的高校聯盟

高校聯盟主要是指兩所或多所學校間以資源共享、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展為目標，結成伙伴關系，在辦學理念、學校管理、教師教學和科研以及硬件資源等方面進行交換、聯動和協同創(chuàng)新，提升聯盟校辦學質量的校際合作組織。這是區(qū)域高等教育合作的主要類型，包括同區(qū)域高校合作、跨區(qū)域高校合作，其形式包括一對一、多對一、一對多等。區(qū)域高等教育合作的主要內容是人才培養(yǎng)和科學研究。跨城市校際合作是以學生交流、學分互認、科研合作、教師培訓為主，而跨省的校際合作則主要是科研和研究生教育合作，教師、學生互派互訪和信息資源共享等。②鄭紅梅、許剛：《京津冀地區(qū)高等教育合作創(chuàng)新機制研究》，《中國成人教育》2013年第10期，第18-20頁。

目前，京津冀高校聯盟主要有工業(yè)類、醫(yī)學類、工商類、建筑類、農林類、經濟類、輕工類等類型大學的聯盟（見表3）。這些聯盟在人才培養(yǎng)、學科建設、科技研發(fā)與成果轉化、人才隊伍建設以及智庫建設等方面進行了合作探索。

表3 京津冀部分高校聯盟一覽表

2015年9月20日清華大學美術學院、中央美術學院、北京工業(yè)大學、天津工業(yè)大學、天津美術學院、天津師范大學、河北大學、河北師范大學、河北科技大學、河北工藝美術職業(yè)學院京津冀紡織服裝產業(yè)協同創(chuàng)新高校聯盟將在容城縣搭建三地院校、企業(yè)、政府及行業(yè)間的溝通和交流平臺，探索校企合作、產學研聯合發(fā)展的新模式，圍繞制約區(qū)域服裝產業(yè)發(fā)展的關鍵問題深入開展學術研討，構建校地聯合體系，打造開放式的人才交流平臺。2015年12月22日河北農業(yè)大學、中國農業(yè)大學、北京林業(yè)大學、北京農學院、北京農業(yè)職業(yè)學院、天津農學院、河北工程大學、河北科技師范學院、河北北方學院京津冀地區(qū)農林高校協同創(chuàng)新聯盟人才培養(yǎng)：建設優(yōu)勢特色專業(yè)、教育教學資源共享平臺；聯合開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學科競賽和大學生科研項目，共同推進“卓越農林人才培養(yǎng)計劃”；建立學工部門及學生組織間的互動機制；構建“多校園學習模式”；協同研討招生改革。學科建設與科學研究：開展學術交流、拔尖人才培養(yǎng)、學位點建設合作。通過科研共同體、協同創(chuàng)新中心優(yōu)勢創(chuàng)新團隊；通過資源共享、專家信息庫和智庫建設，促進聯盟院校在科學研究、社會服務方面的交流與合作。人才隊伍建設：共建平臺信息、互聘教師資源、青年教師交流培養(yǎng)、管理干部掛職交流、聯盟高校會商溝通等。2016年4月6日首都醫(yī)科大學、北京協和醫(yī)學院、天津醫(yī)科大學、河北醫(yī)科大學建立項目合作制度；加強學科合作與學科平臺建設；促進人才培養(yǎng)過程中的校際交流與培養(yǎng)；加強科研項目合作，支持校際之間開展學術交流；建立管理干部及學科干部相互掛職鍛煉的協商機制；建立學生工作系統(tǒng)及學生組織的聯系機制；研究探索服務于區(qū)域醫(yī)藥衛(wèi)生健康事業(yè)的有效社會服務途徑；共享信息資源、圖書資源和科研資源等。建立校級聯席會議，負責組織協同戰(zhàn)略框架協議的實施，研討協商具體合作項目。2016年4月17日北京工商大學、天津商業(yè)大學、河北經貿大學經濟學學科協同創(chuàng)新聯盟建立學科、專業(yè)、科研、人才、資源對接機制，合作研究京津冀協同發(fā)展中的重大經濟理論與政策問題，探索創(chuàng)新高層次經濟學人才培養(yǎng)模式（聯合申報應用經濟學博士學位授權點），合作培養(yǎng)服務京津冀協同發(fā)展的高端經管專業(yè)人才，形成師資隊伍交流互訪新機制（聯合設立經濟學名師講席），聯合建立京津冀產業(yè)發(fā)展研究院，增強服務京津冀經濟社會發(fā)展能力，為京津冀協同發(fā)展提供人才和智力支持。2016年4月22日北京工商大學、天津科技大學、河北科技大學京津冀輕工類高校協同創(chuàng)新聯盟聯合建立多學科組成的高端智庫和開放式研究機構；聯合開展核心理論研究和關鍵技術開發(fā)；加強高校科技成果轉化機制模式創(chuàng)新，增強學校服務地方經濟發(fā)展的能力。在學科建設與師資隊伍、人才培養(yǎng)、科學研究等方面開展合作，聯合建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，開展教改研究與教材建設，實現校際間教師互聘與干部交流計劃，聯合舉辦各類高端學術論壇，共建若干“京津冀協同創(chuàng)新中心”，建立人才培養(yǎng)的校際間常態(tài)聯系機制。

（二）京津冀高等教育合作的主要問題

相對于高等教育區(qū)域合作的巨大需求而言，由于受資源、制度、管理等約束，京津冀高等教育在合作層次、范圍、內容和深度上仍顯不足。主要表現在：

1.參與合作的主體不多

京津冀高等教育協同發(fā)展，既是京津冀一體化國家戰(zhàn)略的有機組成部分，需要自上而下地推動，也需要三地政府、高校、企業(yè)、社會各界共同參與，務實合作，并通過體制、機制協同創(chuàng)新有計劃有步驟地自下而上推進。但目前，參與的主體是環(huán)北京的少數區(qū)縣政府、房地產開發(fā)商和與北京產業(yè)轉移密切相關的少數大學，主要動力來自中央政府的壓力、環(huán)北京的地方政府承接北京產業(yè)轉移和新建創(chuàng)業(yè)園的需要、少數企業(yè)的尋利需求以及少數大學自我生存與發(fā)展需要。從合作參與程度看，河北省對高等教育區(qū)域合作表現得最為主動積極，天津、北京不夠積極，北京市或多或少存在觀望的心態(tài)，天津的戰(zhàn)略重點放在以南開為中心的內部合作。

2.合作的深度不夠

區(qū)域合作不是簡單地通過簽署合作協議、舉辦合作論壇、建立區(qū)域聯合會和合作共同體組織等方式建立合作關系就可以實現的，而是通過合作治理、分擔風險、分享成果、形成合作文化的過程。目前，京津冀高等教育合作形式主要體現在宏觀層面的府際戰(zhàn)略合作、以戰(zhàn)略聯盟形式存在的校際合作和以產學研一體化形式存在的部分校企合作。從合作內容看，涉及到人才培養(yǎng)、學科建設、科學研究、師資隊伍建設、實踐平臺創(chuàng)建、大學招生和畢業(yè)生分配等各方面。從高校聯盟的合作框架協議不難看出，除少數行業(yè)性大學開展的實體性合作辦學和面向當地企業(yè)的項目性合作研究以外，許多合作還停留在合作框架或戰(zhàn)略層面。許多服務于京津冀一體化發(fā)展的項目定位模糊，缺少必要的合作項目論證，缺乏清晰的合作目標、內容和有效的制度保障。雖然京津冀政府之間通過簽署高等教育合作協議、大學之間舉辦合作論壇、共同設立京津冀協同創(chuàng)新組織等多種方式建立了合作關系，但大多數合作是淺層次的。盡管在合作啟動階段，這些方式具有打破封閉、引導創(chuàng)新的作用，但進入具體合作階段，其不規(guī)范性、片面性等弊端就暴露無遺，政府面對高校合作中復雜的利益沖突，往往力不從心甚至束手無策。在高校聯盟發(fā)展中還存在著盲目跟風、貪大求全、結構松散等問題。

3.合作的效果不明顯

盡管京津冀三地的政府和高校在跨區(qū)域合作方面都進行了一些有益的探索，如開展戰(zhàn)略對話、信息交換、項目合作、干部掛職鍛煉等，但由于合作的利益共同點并未形成，合作治理組織機構不健全（如經常性的跨區(qū)域的管理機構），規(guī)范性不強（如合作契約的完整性），長期的合作規(guī)劃缺失，政府之間、政府與大學之間、大學之間沒有建立起長效的合作機制，高校聯盟的聚合效應并沒有顯現出來。如首都圖書館聯盟、河北省高等學校數字化圖書館，按照利益互惠、自愿參加的原則組建，成員館除在本地瀏覽、檢索共享數據庫外，本館所缺的書刊資源可以通過整合后的聯盟書目數據庫檢索其他成員館的資源，并進行館際互借或文獻傳遞。但此類型的圖書館聯盟基本上是一種資源主導型的共建共享體系，沒有統(tǒng)一的自動化管理平臺，成員館之間是一種相對松散的合作關系。①韓慶峰：《基于京津冀協同發(fā)展的高等教育資源共享機制研究》，《圖書館學刊》2015年第1期，第37-38，42頁。京津冀高等教育合作主要是從資源配置的角度來進行制度設計和實踐推進的，而北京市的優(yōu)質高等資源的存量輸出難，天津市的優(yōu)質高等教育資源不是特別豐富，因此，許多合作還停留在“應付”、“盲從”狀態(tài)，高等教育合作面臨集體行動的困境。

二、京津冀高等教育合作困境的制度原因

造成京津冀高等教育合作困境的原因很多，如空間資源分布差異、管理制度慣性、合作信息不對稱、合作治理體系不完善等。從制度經濟學視角看，存在合作制度創(chuàng)新主體動力不足、高等教育屬地管理的制度慣性、合作治理的制度安排缺失等原因。

（一）合作制度創(chuàng)新主體動力不足

區(qū)域高等教育合作的制度創(chuàng)新動力來自區(qū)域發(fā)展的利益相關者，包括高校、各級政府、企業(yè)等。利益始終是區(qū)域合作制度創(chuàng)新的動力源泉?？鐓^(qū)域高等教育合作制度是一種公共服務產品，制度的生成需要成本。地方政府或高校作為理性經濟人，在面臨制度供給時，都希望少投入，將制度創(chuàng)新成本轉嫁到他人身上，進而產生搭便車行為。這樣高等教育合作制度供給就難以達到最優(yōu)水平。

京津冀高等教育合作辦學主體，除了京津冀三地政府外，還包括教育部等其它14個部委主管部門，共計17個辦學主體，遠遠超出長三角7個辦學主體和泛珠三角“9＋2”合作的辦學主體。已有的跨區(qū)域合作的制度并不完全適合京津冀高等教育合作。在高校的條塊管理體制和辦學主體多元條件下，京津冀在高等教育合作過程中，在缺乏有效激勵與協調機制的情況下，難免因自身的利益訴求而產生合作沖突，難免因收益不高或成本太高而無法合作或無法長期合作。例如在現有的“強—弱”政府或高校合作模式中，如果沒有及時對“弱勢政府”或“強勢高?！笔軗p的利益進行合理補償，他們就會主動回避或撤出合作，導致區(qū)域合作制度的良性變遷難以實現。

（二）高等教育屬地管理的制度慣性

1.行政區(qū)劃阻隔，強化了高等教育資源配置的行政本位，妨礙了區(qū)域高等教育合作治理制度的形成。

由于受傳統(tǒng)的行政區(qū)屬地管理體制的影響，在京津冀高等教育合作過程中，現有的很多地方本位的高教政策、體制成為合作的壁壘，如高校教師的單位隸屬、學生選課的封閉性、高考招生政策、大學畢業(yè)生異地就業(yè)限制等，影響了高等教育要素資源的流通，導致跨地區(qū)合作交易成本過高，限制了高等教育資源配置的效率。如早在1999年，為了推進京津冀三地教育資源均衡發(fā)展，人們嘗試將北京的教育資源外遷，“東方大學城”應運而生。北京中醫(yī)藥大學、北京聯合大學等30多所高校集結在距離北京30公里的河北廊坊。但是，由于土地管理、債務、收費等諸多原因，目前駐扎在大學城內的高校已經減少到9所，其涉及本科教育的只有2所?？梢姡瑔我粎^(qū)劃的行政管理體制下行政權與財政權、事權與人事權的不匹配，加劇了地方政府之間的利益沖突，不利于跨區(qū)域合作治理。行政區(qū)劃邊界成為京津冀高等教育合作利益最大化的體制障礙。

2.地方經濟本位的思維，弱化了地方政府對跨區(qū)域高等教育的合作制度建構的責任。

跨區(qū)域的合作制度創(chuàng)新，需要合作雙方共同投入、共同分擔制度創(chuàng)新成本，如合作談判成本、合作項目論證成本、合作組織的運行成本、合作成效評估成本、合作風險防范成本等。但無論是地方政府還是地方高校，為了保護自身利益或防范合作風險，不愿主動從區(qū)域整體發(fā)展的維度承擔更多的經濟投入責任和協同治理責任。如在我國目前條塊分割的教育行政管理體制下，地方政府在制定高等教育區(qū)域合作政策的時候總是以本地區(qū)經濟社會發(fā)展為出發(fā)點，這勢必造成地方高校的發(fā)展同質化；而在引進高校合作項目時，首先考慮的是能否促進本行政區(qū)的高等教育發(fā)展，解決區(qū)域內部的高等教育與經濟社會協同發(fā)展問題，而忽視區(qū)域高等教育整體發(fā)展與產業(yè)結構、區(qū)域社會整體發(fā)展的協同關系，這又會導致在高等教育合作項目的選擇中區(qū)域內的高校合作優(yōu)先于區(qū)域間的高校合作。

3.高等教育差異與競爭背景下的反復博弈，導致合作制度變遷的時滯。

第一，京津冀高等教育資源的空間分布不均衡及其發(fā)展水平的差異妨礙了平等合作。京津冀下轄市（區(qū)縣）45個，共有高校252所，其中北京87所，天津55所，河北110所，京津冀北部和南部的邊緣地帶高校匱乏；①高兵：《京津冀高等教育空間布局與區(qū)域發(fā)展：關系、特點與構想》，《河北經貿大學學報》（綜合版）2013年第1期，第106-111頁。?。ㄖ陛犑校﹥鹊母咝７植疾痪?，河北省區(qū)域內除了高等學校數量的優(yōu)勢，其他則明顯處于“低谷地帶”，特別是整個河北轄區(qū)沒有“985”“211”院校。而且，河北省高等學校擁有比例也相對偏低。京津冀高校主要集中于省會城市、中心城區(qū)，其中河北石家莊市和北京海淀區(qū)擁有高校占京津冀地區(qū)高校總數的28%。②高兵：《京津冀區(qū)域教育空間布局構想》，《北京教育》（高教版）2014年第6期，第14-17頁。高?？臻g分布差異顯著，各地財政支持和居民分擔成本的能力及愿望參差不齊，基于利益相關方合作協議需要反復博弈，這些特征客觀上制約了高校合作和互動發(fā)展。此外，從高等教育毛入學率指標來看，北京達到59%，天津達到55%，河北為24%。按照國際通行的高等教育階段劃分標準，北京、天津已經進入高等教育普及化階段，而河北尚處在高等教育大眾化階段初期。③陳書潔：《京津冀人才資源開發(fā)及合作策略》，《北京社會科學》2011年第4期，第56-62頁。與水平相當的高校間合作相比，在政府投入不足的前提下，不同發(fā)展水平的高校合作空間要小一些。

第二，行政對高校的控制與干預，增加了高校與合作方的成本。如北京市教育主管部門對區(qū)域內的部屬高校的管理權限不夠，盡管北京高等教育資源豐富，但北京市政府無權干預駐京高校，這勢必導致北京優(yōu)質高等教育資源輸出難；此外，由于大學辦學自主權不足，合作受到種種行政約束，導致招生、培養(yǎng)、教學、教師管理等很難與合作學校對接、與企業(yè)匹配，大學自主合作的動力不足。

（三）合作治理的制度安排缺失

京津冀高等教育要協同發(fā)展，就必然存在高等教育跨區(qū)域合作管理制度問題。這就需要在確立京津冀高等教育協同發(fā)展目標的基礎上，創(chuàng)新協同管理的體制和機制；而現有的高等教育除部分中央和教育部等管理的高校外，大部分是屬地管理，行政分離，各個地區(qū)自成體系。京津冀地方政府和各高校的碎片化管理與京津冀高等教育協同發(fā)展的矛盾突出，跨區(qū)域合作管理體制和機制滯后，主要表現在：第一，缺乏高層的合作協調機構，京津冀合作聯系會議制度仍然在傳統(tǒng)的權力配置框架下，中央政府和省級政府并沒有給這些組織賦權或讓渡部分權力。第二，體系化的合作制度缺失。由于高等教育主要屬于準公共產品，提供這種產品服務的主要是中央政府和省級政府。在分散治理時期，其管理的職責屬于教育部和?。ㄊ校┙逃鞴懿块T，相對而言，其政策目的是具體的，政策效果評價容易操作一些。京津冀高等教育協同發(fā)展政策的制訂，不僅涉及到京津冀一體化發(fā)展的大政策背景和京、津、冀三地各自的發(fā)展戰(zhàn)略目標，還涉及到三地既有的高等教育政策和不同的高等教育發(fā)展基礎與需要。京津冀高等教育合作需要完整的政策指導，但目前出臺的主要政策屬于倡導性的，責任和利益的主體不明，缺乏剛性約束和具體指導。三地在京津冀一體化戰(zhàn)略框架內的高等教育具體政策還遲遲沒有出臺，這就加大了制定京津冀高等教育協同發(fā)展政策的難度。制度創(chuàng)新不夠成為制約推進京津冀高等教育合作的首要問題。

三、促進京津冀高等教育合作的制度創(chuàng)新思考

持續(xù)的合作需要權力平衡、利益共享和認同強化。京津冀高等教育跨區(qū)域合作治理是京津冀多元主體基于共同利益，在互惠的前提下，通過正式或非正式的制度安排整合資源，分工協作，以集體行動方式，促進京津冀高等教育協同發(fā)展以及京津冀高等教育與區(qū)域經濟社會發(fā)展。京津冀高等教育合作要落到實處，就要以現有研究為基礎，以跨區(qū)域組織關系理論和新制度經濟學、整體治理理論為指導，不斷創(chuàng)新認識，完善制度與深化實踐。以下我們將圍繞制度主體、制度設計、制度機制、制度環(huán)境等方面提出對策建議。

（一）明確京津冀高等教育合作的管理組織與政府職能

1.建構跨京津冀高等教育合作治理的組織機構

第一，要成立合作治理的政府組織?！翱缃绻彩聞盏恼w性治理模式還需要地方政府之間打破區(qū)域壁壘，建構跨區(qū)域的整體性合作組織?！雹俅蘧В骸墩w性治理視角下的京津冀大都市區(qū)地方政府協作模式研究》，《北京社會科學》2011年第2期，第34-37頁。要真正實現區(qū)域內政府間的橫向交流與合作，就必須跳出這種嚴格的行政區(qū)域框架，構建超地區(qū)行政邊界的整體性區(qū)域政府合作治理組織，如成立京津冀高等教育政府聯盟，統(tǒng)籌區(qū)域內高等教育資源，加強對京津冀高等教育的層級整合、功能整合和公私合作伙伴關系的整合，使區(qū)域的合作達到整體性協調，實行跨部門、跨邊界的管理。

第二，成立京津冀高等教育管理委員會。該委員會是京津冀高層聯席會議的執(zhí)行機構，負責區(qū)域內高等教育公共政策的落實，由京津冀的高等教育專家、大學校長、教育行政管理人員、企業(yè)界代表構成，分設京津冀高等教育決策咨詢委員會、規(guī)劃委員會、協調委員會、項目合作推進委員會、資金管理委員會以及監(jiān)督評價委員會等機構，為京津冀高等教育合作提供更好的服務。

2.明確政府在高等教育協調發(fā)展中的職能

京津冀高等教育協同發(fā)展需要協調大學、政府和區(qū)域經濟社會其他主體的利益訴求，從責權利角度明確各級政府在區(qū)域協同發(fā)展中的角色定位。

第一，統(tǒng)籌和協調。促進京津冀高等教育協調發(fā)展需要以政府為主導進行統(tǒng)籌和協調，所以，中央政府和省級政府應該將教育協調發(fā)展納入三地的經濟社會發(fā)展規(guī)劃中，根據區(qū)域發(fā)展功能定位、市場需求、人口結構確立區(qū)域高等教育發(fā)展重點、原則和路徑。同時，應該充分調動不同利益群體和組織機構的積極性，尤其是要發(fā)揮教育決策咨詢研究組織、教育信息管理組織等社會中介組織的作用，整合各方資源，推進區(qū)域合作與發(fā)展。對北京而言，高等教育資源相對過于集中，進行高等教育資源的增量轉移應成為工作重點。同時，北京應以培養(yǎng)頂尖創(chuàng)新人才為己任，加強北京市高等教育資源整合，建設世界一流大學。對天津來說，為適應產業(yè)轉移和新經濟增長極的誕生，要兼顧研究型大學、應用型本科和職業(yè)教育院校的發(fā)展。對河北省來說，為適應產業(yè)結構調整需要，則應主動加強與京、津高水平大學合作，提升同類大學的辦學水平，同時利用國家政策，重點辦好應用型本科和職業(yè)教育。

第二，財政責任。京津冀高等教育合作規(guī)劃的編制、高?；驅I(yè)布局結構調整、教育資源的轉移與承接、產學研組織的創(chuàng)生，必然涉及到協調與創(chuàng)新的成本。為此，中央財政應加大轉移支付的力度，緩解三地的轉移成本和承接壓力；建立京津冀高等教育協調委員會，通過購買、分擔、補償、對口支援等形式解決合作中的成本分擔問題；還可以通過優(yōu)惠、減免稅收等政策，吸引民間資本投入，合理分擔合作創(chuàng)新的成本，減輕政府財政壓力。

（二）制訂正當、合理的區(qū)域合作戰(zhàn)略、制度與策略

區(qū)域高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，是指一定區(qū)域內的政府在一定時期為實現區(qū)域經濟和社會發(fā)展的總目標而做出的有關高等教育的戰(zhàn)略性、全局性、先導性的戰(zhàn)略謀劃。從京津冀一體化的戰(zhàn)略高度來思考，就需要把京津冀看作是一個不可分割的整體，統(tǒng)籌考慮這個區(qū)域的教育發(fā)展，而不簡單看作是三地之間的合作關系①宋思潔：《關于京津冀教育協同發(fā)展的幾點構想》，《天津市教科院學報》2015年第3期，第13-14頁。。

1.確立區(qū)域高等教育合作戰(zhàn)略

根據京津冀協同發(fā)展目標確立區(qū)域高等教育合作戰(zhàn)略目標。2015年8月23日，《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》將京津冀協同發(fā)展的目標分為近期、中期和遠期三個階段，分別至2017年、2020年和2030年。應根據京津冀協同發(fā)展目標確立區(qū)域高等教育合作戰(zhàn)略目標。

建議在2016—2017年，以京、津、冀各地的高等教育發(fā)展為基礎，將區(qū)域內的高等教育協調發(fā)展及其與產業(yè)結構轉移和經濟社會協調發(fā)展結合起來，促進高等教育結構優(yōu)化和質量全面提升；積極對接區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，持續(xù)推進現代化公共高等教育服務體系的規(guī)劃和實施；努力通過京津冀教育協同發(fā)展解決本地高等教育改革發(fā)展中的突出問題。

建議在2018—2020年，以京津冀高等教育整體發(fā)展為核心，將各地高等教育協調發(fā)展與京津冀高等教育協調發(fā)展結合起來，從提升京津冀高等教育國際競爭力的戰(zhàn)略高度著眼，加強對三地高等教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的頂層設計，增強持續(xù)發(fā)展能力，提升高等教育國際競爭力，把京津冀區(qū)域打造成我國高等教育改革與發(fā)展最具活力的地區(qū)。②趙宇：《京津冀一體化背景下高校人才培養(yǎng)模式改革探析》，《廣西社會科學》2014年第12期，第213-216頁。

建議2021-2030年，以服務于京津冀一體化建設為目的，將京津冀高等教育協同發(fā)展與京津冀經濟社會一體化發(fā)展有機結合起來，形成區(qū)域高等教育協同發(fā)展特色，提高區(qū)域高等教育服務于北京市、天津市、河北省社會經濟發(fā)展的能力和水平。建設在全國有影響力和競爭力的學科群，建設世界一流學科和一流大學。

有效的規(guī)劃是建立在科學論證基礎上的。在區(qū)域高等教育發(fā)展規(guī)劃的制定與實施方面，“美國加州高等教育總體規(guī)劃（1960～1975）”具有重要的借鑒價值。該規(guī)劃以翔實的調查數據與可靠的研究成果為基礎，利用科學方法對高等教育發(fā)展過程中遇到的各種技術問題進行了合理預測與客觀對比，對整個加州高等教育體系中的一些重大問題提出了諸多中觀與宏觀層面的、頗有創(chuàng)造性的規(guī)劃設想并進行了可行性論證等。③劉小強：《美國加州1960年高等教育總體規(guī)劃：一個成功范例》，《清華大學教育研究》2006年第2期，第98-99頁。京津冀高等教育合作部門應該合作開展深入的調查研究，建立京津冀高等教育大數據庫，通過對相關數據的科學分析和專家論證，提出區(qū)域高等教育協同發(fā)展的指導思想、發(fā)展目標、發(fā)展途徑等，科學指導區(qū)域高等教育協同發(fā)展。

2.逐步完善合作治理制度

區(qū)域高等教育合作是從分散治理到跨區(qū)域綜合治理的轉型，跨區(qū)域合作治理既需要空間資源整合，也需要組織協同與創(chuàng)新，更需要制度保證，涉及到一系列制度變遷?！爸贫仁怯煞钦郊s束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產權）以及與它們相對應的實施機制組成。”①［美］道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海：上海三聯書店，1994年版第4頁。

區(qū)域高等教育合作制度供給的主體是中央政府和京津冀省級政府，而合作制度供給的過程是區(qū)域內政府之間、府學之間、高校之間通過協商提供一系列正式及非正式的制度性安排。建議成立專門組織研制區(qū)域合作的相關法規(guī)，為京津冀高等教育合作提供制度規(guī)范和基本架構，制定《京津冀高等教育政府合作章程》《京津冀大學聯盟公約》、《京津冀高等教育協同發(fā)展規(guī)劃》等，使其成為區(qū)域協作和交往的基本原則，也使政府、大學和企業(yè)在處理區(qū)際合作關系時有法可依，推進區(qū)域高等教育與社會經濟良性互動。

3.合理制訂推進合作的策略

第一，分步推進合作進程。根據合作演化的基本規(guī)律，跨組織的合作一般要經過基于外在壓力和組織生存危機的合作階段、基于知識共享和共生的合作階段、基于合作關系和合作文化形成的合作階段。歐盟教育一體化的進程大致經歷了各國最初的人員交換階段，如不同國家學生、教師的相互交換，接著進入重新整合各國的學歷認證、資格標準等階段。②史靜寰：《京津冀教育協同發(fā)展的共同體和契合點》，《天津市教科院學報》2015年第3期，第9-10頁。在近30年的改革進程中，長三角區(qū)域高等教育一體化進程經歷了三個階段：政策松綁、經濟拉動，區(qū)域教育市場孕育階段；政府主導、多元參與，區(qū)域教育合作次第展開階段；視閾拓展、觀念認同，區(qū)域教育聚合體初步創(chuàng)設階段。③巫麗君、王河江：《長三角高等教育區(qū)域一體化模式探析——基于歷史進程的考察》，《清華大學教育研究》2010年第4期，第53-55頁。京津冀高等教育合作也需要科學設計合作進程，在每個階段采取相適應的措施。如在合作初始階段，政府應簡政放權，打破區(qū)域行政壁壘，加大投入，加強規(guī)劃，通過項目制，促進優(yōu)質高等教育資源有序流動，并及時總結和推廣成功經驗；在合作深化階段，政府要制訂區(qū)域高等教育合作的長遠規(guī)劃，拓展區(qū)域內高校的發(fā)展空間，建立完善的高等教育協同發(fā)展的溝通機制、協調機制、激勵機制、評價機制等；在合作成熟階段，應建立各種穩(wěn)定的高等教育項目合作、校際合作模式和科學的評價標準，形成各種合作共同體，形成區(qū)域高等教育合作創(chuàng)新文化。

第二，明確三地高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點，實行差異化發(fā)展。圍繞京津冀經濟社會發(fā)展重點，結合三地中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃，確立京、津、冀高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點：北京市高等教育發(fā)展的重點應放在探索中央在京高校與市屬高校共建新模式、支持世界一流大學和高水平大學建設上，同時加大對周邊地區(qū)高等教育的支援力度和輻射作用，加強綜合性研究型大學建設，推進國家創(chuàng)新體系建設；天津市高等教育發(fā)展的重點應該是利用濱海新區(qū)和國家職業(yè)教育改革創(chuàng)新示范區(qū)先行先試的政策，在引進境外高水平大學和優(yōu)質教育資源、開展合作辦學上有重大突破；河北省應充分利用京津高等教育溢出效應，提高對京津優(yōu)質高等教育資源的利用效率，全面提高高等教育質量，重點發(fā)展應用性大學和高等職業(yè)教育，提升教育服務區(qū)域經濟和社會發(fā)展的能力。

（三）創(chuàng)新京津冀高等教育合作機制

京津冀高等教育合作是跨界、跨組織合作，需要沖破一些阻礙協同發(fā)展的體制機制壁壘，建立有效的體制和機制，如建立投入體制以及協商與對話、資源共享、利益激勵、多元評價、風險分擔與防范等機制，通過協同創(chuàng)新來促進要素流動，促進協同發(fā)展。目前，需要認真探索以下機制：

1.協商對話機制

盡快建立京津冀高等教育協同發(fā)展區(qū)域協調機制是當務之急。要實現做強京津冀高等教育的戰(zhàn)略目標，必須成立強有力的專門工作機構，具體負責京津冀地區(qū)高校及高等教育資源的全面協調、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體運作和科學布局，為區(qū)域高等教育的互動合作提供組織保障。在國家層面，有必要建立一個超越京津冀三方利益的強有力的協調領導小組，負責頂層設計，協調各方需求，匯總信息，并會同三地政府統(tǒng)籌協調解決高等教育協同發(fā)展的一系列實際問題。在具體操作層面，由京津冀三地政府或教育主管部門組建“京津冀高等教育合作協調委員會”，統(tǒng)一制定京津冀高等教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌高校發(fā)展規(guī)模、招生就業(yè)、專業(yè)設置等問題，承擔起協調、規(guī)劃、管理等職能，下設協調管理工作委員會和專家咨詢工作委員會，就合作的相關問題開展工作，如確定研究型大學、教學研究型大學、職業(yè)技術學院及各級培訓基地的恰當比例，調整專業(yè)設置，盡量避免專業(yè)重復設置等。

2.資源共享機制

通過學生短期交流、部分課程共享、師資互聘等方式，加大資源共享力度。首先，建立教學資源共享機制，例如合作編寫教材，共建公共課教學資源庫、專業(yè)教學資源庫、多媒體教學課件、實訓培養(yǎng)基地、電子數據庫及圖書和文獻資源共享平臺、大型貴重儀器設備共享平臺等。其次，建立課程資源共享機制。以學分制為基礎，建立校際間課程互選、學分互認制度。再次，建立學科專業(yè)共建機制，可采取師資互聘、專業(yè)課資源共享、實驗資源共享、實訓實習基地共享等形式。最后，建立科研資源共享機制，如建立區(qū)域校際間科研資源共建共享平臺，如推進國家和省級重點實驗室、工程中心的相互開放等，建立區(qū)域相關學科領域專家?guī)?，充分發(fā)揮專家在項目評審、科研發(fā)展中的決策咨詢作用等。應建立大數據平臺，為形成良好的共享機制建立技術基礎。

3.合作激勵機制

一個好的合作制度必然產生合作剩余和制度收益，參與合作的地方政府和大學、企業(yè)都要受益。當前，在以經濟建設為中心的導向和外在壓力型體制下，區(qū)域合作中的地方政府對于謀求本地利益激勵有余，而對于發(fā)展區(qū)域公共利益卻激勵不足。從這個基本實際出發(fā)，必須以激勵為切入點，對現行的激勵結構進行調整，將地方政府、高校對整個區(qū)域和鄰近地區(qū)的影響納入激勵考核范圍，既要考核地方政府對本地區(qū)經濟社會發(fā)展所做出的貢獻，也要綜合考慮其對整個區(qū)域所帶來的正負兩方面效應。通過提供土地出讓金，提供低息貸款、項目獎勵基金等措施，鼓勵地方政府主動參與京津冀高等教育合作（合作建設實習基地、研究基地等），使外部收益內部化。

4.多元化評估機制

目前關于京津冀高等教育協同發(fā)展大多只是建立在理論層面上，究竟發(fā)展到什么程度算是協同發(fā)展，用什么指標來衡量和評估這種協同程度，相關的研究還比較缺乏。因此，需要政府、高校成立相應的評估機構，并會同第三方（教育評估院等）對高等教育協同發(fā)展程度，府際、校際的合作水平進行科學、準確、量化的評估研究，并將評估結果及時反饋給各合作組織，在此基礎上，總結合作的經驗和模式，合理調整合作策略，提高不同層級、不同類型的高等教育合作的水平。

（四）優(yōu)化京津冀高等教育合作的制度環(huán)境

大學與區(qū)域發(fā)展共生是一個復雜的有機系統(tǒng)，需要把大學、政府和區(qū)域經濟社會其他主體的訴求、目標、資源整合起來，完善適應大學與區(qū)域發(fā)展高效共生的制度環(huán)境，由此建構我國的大學與區(qū)域發(fā)展的高效共生系統(tǒng)。①郭秀晶、桑錦龍、高兵、郭志成：《京津冀區(qū)域高等教育合作的行動研究與戰(zhàn)略構想》，《北京教育》（高教版），2010年第12期，第14-17頁。

京津冀高等教育合作首先需要立法、規(guī)章制度和有效監(jiān)督來保障。目前，在京津冀高等教育合作中，市場參與機制和政府協調機制都有了一定的發(fā)育，但仍缺乏法制體系的保障。如2012年教育部出臺的《高教30條》第23條提出，“鼓勵地方大學建立大學聯盟，發(fā)揮部屬高校優(yōu)質資源輻射作用，實現區(qū)域內高校資源共享、優(yōu)勢互補”，②于洪良：《對當前高校聯盟化發(fā)展的審視與展望》，《中國高等教育》2013年第18期，第34-36頁。但具體措施并不明確。因此，需要在制度層面對政府、大學、企業(yè)和社會其他主體的職能界定、運作方式、教育資源配置和利益分配等重新定位；還需要創(chuàng)新公共高等教育服務均等化制度，逐步消除戶籍制度導致的公共高等教育服務的分割化、差別化；還應該深入研究面向區(qū)域的、統(tǒng)一的人事、醫(yī)療及勞動就業(yè)制度等，為促進區(qū)域內高等教育資源要素的自由流動和京津冀高等教育合作提供良好的制度環(huán)境。