翟璐

（沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中的PPP模式研究

翟璐

（沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)在建設(shè)進程中，面臨著服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失調(diào)、資金缺口大、資金供給不可持續(xù)、服務(wù)供給效率低下等問題。實踐證明，PPP模式的應(yīng)用有助于解決上述問題，是公共服務(wù)建設(shè)的強大助力。PPP模式的實施盡管存在障礙，但其優(yōu)勢明顯，應(yīng)力推PPP模式的大范圍開展。PPP模式的實施應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)項目類型、風(fēng)險來源及城鎮(zhèn)規(guī)模等特征選擇不同的應(yīng)用模式。要從轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全相關(guān)法律保障；設(shè)置合理的價格機制與多元化監(jiān)管機制；創(chuàng)新拓展融資渠道、創(chuàng)新專業(yè)人才引進和公眾參與渠道等多方面入手，提升PPP模式在新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中的供給效率。

PPP模式；新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)；應(yīng)用模式

PPP為“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行（ADB）中文版《公私合作手冊》，PPP被定義為“為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”。PPP模式自19世紀(jì)在西方成功實踐，后逐漸推廣到世界各地，在實踐中管理者會針對本區(qū)域的項目特征，給予一定程度的創(chuàng)新以使PPP模式具有更高的適用性。針對在新型城鎮(zhèn)化進程中公共服務(wù)建設(shè)出現(xiàn)的問題，引入PPP模式有助于解決公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理、資金供需不平衡、公共服務(wù)供給效率低下等問題[1]。

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，政府鼓勵除傳統(tǒng)融資途徑外社會資金的有序參與，開辟更為廣泛的資金來源，這為PPP模式的實施提供了有利的政策保障。面臨城鎮(zhèn)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)巨量資金需求的難題，國際社會行之有效的通用手段為：政府與民間資本合作，通過合理的價格機制和多元化的融資方式吸引社會力量參與，并以項目本身收益作為還款保證。它就是目前被世界銀行等國際金融組織所極力推薦的PPP模式。

一、新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)存在的問題

（一）政府對“軟”公共服務(wù)重視不夠，投資比重偏低

由于公共服務(wù)產(chǎn)品的非競爭性與非排他性，部分政府領(lǐng)導(dǎo)為提高政績，傾向于投資能夠直接拉動經(jīng)濟的項目上，導(dǎo)致了政府對環(huán)保、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會保障等“軟”公共服務(wù)支出的減少。分稅制改革以來，這種重經(jīng)濟增長而輕社會服務(wù)的財政支出機制愈演愈烈，進一步導(dǎo)致了除基礎(chǔ)設(shè)施以外的公共服務(wù)嚴(yán)重供需失衡狀態(tài)。

（二）傳統(tǒng)融資渠道狹窄，難以滿足公共服務(wù)建設(shè)的需求

財政收入、土地出讓金、政府債券等傳統(tǒng)融資渠道是我國公共服務(wù)的主要資金來源，但相對于巨大的公共服務(wù)需求顯得捉襟見肘。以往，土地財政是政府財政收入中最為重要的組成部分，但現(xiàn)階段，隨著房地產(chǎn)市場遇冷，政府土地財政收入?yún)s難以為繼。財政收支反經(jīng)濟周期性差與公共服務(wù)建設(shè)的剛性需求之間存在著巨大的矛盾。以往，地方政府債券是地方財政資金的重要來源，但在2014年8月31日公布

的《中華人民共和國預(yù)算法修正案》強調(diào)地方債規(guī)模需由國務(wù)院報請全國人大批準(zhǔn)，這就限定了省級債務(wù)的規(guī)模。上述融資渠道的受阻，導(dǎo)致公共服務(wù)建設(shè)中長期資金缺口加劇。

（三）公共服務(wù)供給效率低

我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在政府和市場關(guān)系界定模糊，政府干預(yù)過多的情況。目前公共服務(wù)多采用的是以政府財政為主要資金來源的企業(yè)負(fù)責(zé)制，此種模式下，企業(yè)只是公共服務(wù)的代理人，而不是自負(fù)盈虧、自主決策、風(fēng)險分擔(dān)的主體，從而導(dǎo)致企業(yè)缺乏主觀能動性，進而影響公共服務(wù)的質(zhì)量及效率。

二、新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的可行性分析

（一）新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢

1.優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

目前的公共服務(wù)供給產(chǎn)品中，能夠增加政績的基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”公共物品多，民眾切實需要的民生保障類公共物品少，嚴(yán)重的供需失衡，導(dǎo)致社會矛盾進一步加深。PPP模式作為一種公私合營模式，把政府的公共服務(wù)職責(zé)與社會資本的高效管理、技術(shù)創(chuàng)新等優(yōu)勢有機結(jié)合，有助于發(fā)揮市場主體的能動性，提高公共服務(wù)與民眾需求的結(jié)合度。

2.公共服務(wù)可持續(xù)性資金的注入

傳統(tǒng)融資渠道主要包括土地財政和政府公債，這些資金來源依賴于經(jīng)濟環(huán)境和國家政策，是不可持續(xù)的。PPP投融資模式把社會資本注入公共服務(wù)項目當(dāng)中，只要收益分配安排得當(dāng)，必然會吸引社會資本大量涌入，進而緩解政府的財政壓力。同時，PPP模式把融資風(fēng)險轉(zhuǎn)移到企業(yè)身上，從而把政府從繁重的資金問題中解脫出來。

3.公共服務(wù)供給效率的提高

政府單一運營管理項目的方式，經(jīng)常會出現(xiàn)人員冗余、推諉責(zé)任、服務(wù)效率低下等問題。PPP合作模式中，企業(yè)為了盡快回收投資，創(chuàng)造自身價值的最大化，必然會發(fā)掘自身全部運營管理優(yōu)勢，提供最優(yōu)的技術(shù)及管理，最大限度降低運營成本，提高公共服務(wù)供給效率及水平。這樣，政府可將主要精力集中在項目規(guī)劃和監(jiān)督管理中，使社會管理綜合能力進一步提高。

（二）新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的障礙

1.法律障礙

PPP模式是政府與市場圍繞公共服務(wù)建設(shè)的合作，必須依靠健全的法律制度去維護多方參與人的利益，但PPP模式在我國啟動較晚，長期以來沒有設(shè)立具有參考價值的全國性法律法規(guī)，極大制約了PPP模式的廣泛開展。2015年7月，國務(wù)院印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營提供了基本制度遵循。但目前，全國多數(shù)地區(qū)并沒有依據(jù)自身特色建立起相應(yīng)完善的地方法規(guī)，法律制度支撐仍存在較大障礙。

2.監(jiān)管機制障礙

PPP項目歷程短則幾年，長則數(shù)十年，面臨的不確定因素多、風(fēng)險大，因此，要求政府具有較強的監(jiān)督管理能力。在項目運行的準(zhǔn)入期、建設(shè)期和運營期，政府應(yīng)結(jié)合階段特征切實履行相應(yīng)的職責(zé)。但是，目前對于監(jiān)管的定位非常模糊，政府監(jiān)管是否具有合法性、雙方協(xié)定是否真實有效，如何處理政企糾紛，均處于無章可依的狀態(tài)。此外，目前尚未建立起PPP項目績效評價體系，從而無法對項目進程中涉及的資金運用、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行考評，無法為決策執(zhí)行提供有效保障[2]。

3.人才短缺障礙

PPP項目涉及的專業(yè)知識領(lǐng)域包括金融、法律、會計等，因此需要既精通PPP業(yè)務(wù)又具有上述專業(yè)知識的復(fù)合型人才，但PPP項目在我國實踐時間較短，各級財政部門的工作人員尚未全面掌握PPP的內(nèi)涵、運作模式與管理要點，此外，既精通理論又有實踐經(jīng)驗的專家型人才也亟須引進，這些問題制約了PPP模式的大范圍實踐。

4.認(rèn)知障礙

在PPP項目中，政府和企業(yè)應(yīng)全程參與項目從前期論證到中后期經(jīng)營管理的全過程，然而，由于認(rèn)識的偏差經(jīng)常會出現(xiàn)政府工作的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，從而降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。例如：某些地方政府認(rèn)為PPP融資模式不利于政府對公共服務(wù)的管控，仍采用全程包辦的方式，僅將企業(yè)視為城鎮(zhèn)化公用事業(yè)的代理經(jīng)營主體，其結(jié)果就是服務(wù)效率低下，服務(wù)產(chǎn)品供給與民眾需求脫鉤。反之，某些地方政府把PPP模式等同于一賣了之，缺乏對后續(xù)公共服務(wù)運營過程的監(jiān)督和管理，從而導(dǎo)致一些企業(yè)為尋求短期利益而投機取巧，影響了公共服務(wù)的水平。

基于以上分析，本文認(rèn)為PPP模式的實施盡管存在障礙，但其優(yōu)勢明顯，對新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)的建設(shè)具有巨大的助推作用。為使PPP模式得到更加規(guī)范的運用，發(fā)揮最佳效果，應(yīng)逐步克服上述障礙，力推PPP模式的大范圍開展。

三、PPP模式在新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用分析

（一）根據(jù)公共服務(wù)類型匹配收益分配方式

按照公共服務(wù)在運營期間產(chǎn)生的經(jīng)濟效益劃

分，可把公共服務(wù)劃分為經(jīng)營型、非經(jīng)營型及準(zhǔn)經(jīng)營型三種類型，不同類型的公共服務(wù)匹配不同的收益分配方式開展，以達到收益最大，吸引力最強，服務(wù)效率最高的目的。

首先，對于垃圾處理、供電供水、收費公路等經(jīng)營型公共服務(wù)項目，其現(xiàn)金流不僅能夠彌補投資本身，且可通過引入“使用者付費”機制獲得長期收益。因此，此類項目一般可采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營—移交）等方式完成。

其次，對于環(huán)境治理、社會保障、公園綠地等非經(jīng)營型公共服務(wù)項目，其本身沒有現(xiàn)金流入，社會資本無法通過項目運營彌補成本，因此，需引入“政府買單”機制，即政府在項目完成以后以回購或財政補貼等方式幫助企業(yè)收回成本，一般以BOOST（建設(shè)—擁有—運營—補貼—轉(zhuǎn)讓）方式完成。如以政府回購形式進行支付，則可根據(jù)投資總額在未來一定期限內(nèi)較短期限內(nèi)分期返還回購款。另外，此類型項目可以滿足民眾公共服務(wù)需求為前提，進行與公共服務(wù)項目相關(guān)的商業(yè)開發(fā)。如公園綠地建成以后，由于環(huán)境優(yōu)美，可考慮讓企業(yè)在可出讓的土地上興建辦公樓、居民區(qū)及相關(guān)配套設(shè)施，進而促進該地區(qū)從農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的快速轉(zhuǎn)變[3]。

最后，對于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、棚戶區(qū)改造等準(zhǔn)經(jīng)營型公共服務(wù)項目，其本身具有一定現(xiàn)金流入但不能完全覆蓋投資成本，因此，需要采用“使用者付費”與財政補貼相結(jié)合的方式完成。對于此類以“軟”公共服務(wù)為主的項目類型，政府財政更應(yīng)加大撥款力度，助推其快速發(fā)展。

（二）根據(jù)風(fēng)險來源設(shè)置風(fēng)險承擔(dān)機制

PPP項目的風(fēng)險承擔(dān)可劃分為政府與企業(yè)間的風(fēng)險分擔(dān)以及風(fēng)險向外轉(zhuǎn)移兩部分。針對不同的風(fēng)險來源，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險承擔(dān)機制。

首先，對于經(jīng)營型公共服務(wù)項目而言，其風(fēng)險主要來自政策風(fēng)險和市場風(fēng)險，即收費價格的政策性變化及客戶需求的減少，這些問題會導(dǎo)致項目營利性的不可持續(xù)甚至損失。因此，設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制極為重要。在風(fēng)險分擔(dān)方面，政府與企業(yè)應(yīng)根據(jù)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，按約定比例分?jǐn)倱p失。此外，可委托證券公司、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)在金融市場上發(fā)行有價證券，通過資產(chǎn)證券化的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險，增加資金流動性，以此增加PPP項目吸引力。

其次，對于非經(jīng)營型公共服務(wù)項目，在前期未引進商業(yè)開發(fā)時，項目收益應(yīng)完全依靠政府補貼及回購，風(fēng)險單獨來源于政府的信用風(fēng)險，因此在合作前，企業(yè)應(yīng)對政府的財政盈虧狀況進行考察。同時，政府也可以用抵押等形式為企業(yè)提供擔(dān)保。雙方達成合作意向后，企業(yè)進行項目后續(xù)開發(fā)，則應(yīng)要求政府提供項目土地審批等行政程序擔(dān)保，防止后續(xù)開發(fā)項目由于審批過程的繁瑣拖延而擱淺。在風(fēng)險轉(zhuǎn)移方面，商業(yè)銀行屬于從事風(fēng)險管理的專業(yè)機構(gòu)，具備控制非經(jīng)營型支付風(fēng)險的能力，企業(yè)可通過商業(yè)銀行的應(yīng)收賬款保理服務(wù)，把風(fēng)險完全轉(zhuǎn)嫁給銀行，及時回收資金。對于準(zhǔn)經(jīng)營型公共服務(wù)項目，可結(jié)合上述兩種類型的風(fēng)險承擔(dān)機制進行合理的選擇[4]。

（三）根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模匹配合作模式

我國城鎮(zhèn)體系可分為特大城市、區(qū)域性中心城市、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)，不同類型城市（城鎮(zhèn)）的資質(zhì)不同，對應(yīng)選擇的PPP合作模式也應(yīng)有所差別。對于北、上、廣、深這樣的特大城市，居民收入水平高、財政實力雄厚、市場交易活躍,適合建設(shè)各種類型的公共服務(wù)項目,既可以選擇經(jīng)營型項目進行投資建設(shè),也可以選擇非經(jīng)營型項目和準(zhǔn)經(jīng)營型項目進行投資建設(shè)。經(jīng)營型項目本身屬于盈利項目無可厚非，而非經(jīng)營型項目的利潤來源除政府的財政支持外,還通過后期的商業(yè)開發(fā)獲得,特大城市具有較大的消費群體和較高的消費能力,因此可以保證商業(yè)開發(fā)有利可圖。對于區(qū)縣城及小城鎮(zhèn)，由于財政底子薄，市場消費能力弱，建議選擇經(jīng)營型項目進行PPP合作。同時建議有意向開展PPP項目的區(qū)縣城及小城鎮(zhèn)把擬談項目統(tǒng)一打包納入縣區(qū)管理，避免因項目體量小、缺少專業(yè)人才等原因?qū)е马椖繑R淺[5]。

四、提升PPP模式在新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中供給效率的建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全相關(guān)法律保障

在PPP模式下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身角色，由以前大包大攬的經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管服務(wù)為主，降低市場準(zhǔn)入門檻，讓更多有資質(zhì)的民間資本參與到公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中來。政府工作應(yīng)側(cè)重于引進優(yōu)質(zhì)民間資本、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和完善監(jiān)管機制，對于違規(guī)現(xiàn)象應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰措施。

此外，由于政府是行政權(quán)力的主導(dǎo)者，往往使得民營企業(yè)在執(zhí)行合同的過程中有所顧慮，為確保合作的公平性，在政府與企業(yè)合作之初就應(yīng)該以各種法律法規(guī)來規(guī)范雙方的權(quán)利與義務(wù)，因此，完善的法律法規(guī)就顯得尤為重要?？赏ㄟ^完善《合同法》《特許經(jīng)營法》等法律法規(guī)去防止政府權(quán)力的濫用，防范雙方可能發(fā)生的權(quán)力沖突、扯皮等現(xiàn)象。

（二）設(shè)置合理的價格機制與多元化監(jiān)管機制

公共服務(wù)中的價格設(shè)置問題，直接涉及參與企業(yè)和消費者的利益分配，若價格設(shè)置過高，不但損害

消費者利益，也違背了公共服務(wù)事業(yè)本身的屬性；若價格設(shè)置過低，則又違背了企業(yè)利益，甚至?xí)?dǎo)致企業(yè)降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而危害公眾利益。因此設(shè)置合理的價格機制尤為重要，政府應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)的類型匹配相應(yīng)收益分配方式，使其既能調(diào)動企業(yè)的積極性又能保護公眾的利益。

在PPP項目運營過程中，政府監(jiān)管應(yīng)覆蓋前期項目規(guī)劃、中期項目實施、后期服務(wù)等整個流程，監(jiān)管者需結(jié)合產(chǎn)業(yè)技術(shù)的操作和市場發(fā)展、合同制定、執(zhí)行等方面的知識，借鑒相關(guān)產(chǎn)業(yè)和公私合作的國內(nèi)外經(jīng)驗，建立多元化的監(jiān)管體系，保障公共服務(wù)建設(shè)高質(zhì)量完成。

（三）創(chuàng)新拓展融資渠道、創(chuàng)新專業(yè)人才引進和公眾參與渠道

首先，在PPP模式中，巨額的資金籌措是企業(yè)面臨的最大難題，目前企業(yè)融資以商業(yè)銀行單一渠道為主，導(dǎo)致融資風(fēng)險高且壓力大。為緩解上述問題，企業(yè)可通過發(fā)行項目債券、向保險公司融資、向國內(nèi)外企業(yè)融資等多種方式豐富資金來源，弱化融資壓力和融資風(fēng)險。

其次，PPP模式是一個綜合而復(fù)雜的過程，要求參與者具備項目建設(shè)、金融、法律等多方面知識。PPP模式在我國實施較晚，但在國外已經(jīng)有了長久的發(fā)展，并且也有著很多成功的經(jīng)驗，因此必要時可聘請國外相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員給予指導(dǎo)。也可加強與高校的合作，取得智力支持。

最后，健全民眾參與機制，使公眾真正成為事前參與規(guī)劃、事中和事后參與監(jiān)督的主人翁，使PPP項目真正得到民眾的認(rèn)同，才能實現(xiàn)更好的項目收益。

[1]李軍鵬.公共服務(wù)學(xué)——政府公共服務(wù)的理論與實踐[M].北京:國家行政學(xué)院出版社，2007：2.

[2]伏虎.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP模式：實施路徑與保障機制財會研究[J].財會研究，2014（11）：66-68.

[3]唐祥來.公共產(chǎn)品供給PPP模式研究[J].中國經(jīng)濟問題，2005（4）：44-51.

[4]王丹宇.PPP：公共服務(wù)供給效率提升新路徑[J].淮海工學(xué)院學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2015（12）：94-96.

[5]施穎，劉佳.基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營期決策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟管理，2015（6）：18-19.

A Study on PPP Model in the Construction of Public Services of New-Type Urbanization

Zhai Lu
（College of International Business,Shenyang Normal University,Shenyang Liaoning110034）

In the process of the construction of public services during new urbanization,there are a series of problems such as the structural imbalance of the service supply,large financing gap,unsustainable of fund supply,low efficiency of service supply,and etc.It has found that the application of PPP mode is helpful in solving the problems and it is a strong driving force for the construction of public services.Though there are some difficulties in PPP model’s implementation,its advantages are evident which should be promoted in a wide scope.PPP model’s implementation ought to be equipped with different applicable models based on the types of public programs,sources of risks and urban sizes and so on.To improve the supplement efficiency of PP Model,it is necessary to transform the government’s function,establish and improve legal systems,set up proper price systems and multiple regulations,innovate investment channels and talent training,and bring more public participation.

PPP mode;new-type urbanization;construction of public services;application modes

C931.6

A

1674-5450（2016）06-0077-04

【責(zé)任編輯：趙 偉 責(zé)任校對：趙 踐】

2016－06－17

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（L14AJY009）；遼寧省財政科研基金項目（14B008）

翟璐，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)講師，經(jīng)濟學(xué)博士，主要從事區(qū)域財政與金融研究。