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B地區(qū)自組織培育競爭性財(cái)政資金分配績效評審項(xiàng)目解讀

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西方國家注重通過績效的考量達(dá)到合理安排預(yù)算。近年來我國也一直致力于考察預(yù)算資金使用的績效，并且不斷摸索“通過績效評價(jià)達(dá)到預(yù)算調(diào)整”的結(jié)果應(yīng)用路徑，新《預(yù)算法》更是明確將預(yù)算配置與績效掛鉤。其中，借鑒西方國家“績效預(yù)算”理念的財(cái)政資金事前評估得到越來越多的關(guān)注和應(yīng)用。部分地區(qū)已經(jīng)開始嘗試在財(cái)政資金分配前引入績效評審機(jī)制的實(shí)踐，以期通過績效評審達(dá)到合理分配競爭性財(cái)政資金的目的。本文以B地區(qū)自組織培育競爭性財(cái)政資金分配績效評審項(xiàng)目為例，探討“以績效指導(dǎo)預(yù)算”的實(shí)現(xiàn)路徑，為政府職能部門配置公共服務(wù)資源提供新的思路。

績效預(yù)算財(cái)政資金分配績效評審

一、項(xiàng)目背景

競爭性財(cái)政資金分配是B地區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域尤其是公益項(xiàng)目研發(fā)、社會(huì)組織培育、公益資源集聚等領(lǐng)域引入競爭機(jī)制的一個(gè)積極嘗試。B地區(qū)B街道每年設(shè)立數(shù)百萬元“關(guān)愛基金”，用于資助各類公益項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目的開展，以引入專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過送課程、送項(xiàng)目、送資源、送模式的形式，將社會(huì)服務(wù)功能輻射至村（居）委會(huì)和職能部門。為更為科學(xué)、合理地確定扶持的項(xiàng)目和扶持資金，B地區(qū)B街道特委托零點(diǎn)公司設(shè)計(jì)競爭性分配績效評審體系，組織相關(guān)領(lǐng)域的專家，對申請的服務(wù)項(xiàng)目開展事前績效評審。

二、項(xiàng)目概況

B地區(qū)B街道B社區(qū)的自組織2013年年初有5支志愿服務(wù)隊(duì)和9支文化隊(duì)伍。B地區(qū)B街道希望通過引入專業(yè)的社工服務(wù)，提升各支隊(duì)伍管理服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化，優(yōu)化自組織培育。根據(jù)區(qū)政府相關(guān)文件精神，為確保財(cái)政專項(xiàng)資金分配和使用的科學(xué)有效，擬采用競爭性的方式在街道B社區(qū)自組織培育工作中引入專業(yè)社工服務(wù)，探索并建立符合當(dāng)?shù)刈越M織培育的長效工作機(jī)制和模式。

表1項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容及考核指標(biāo)

本次扶持項(xiàng)目擬引入1家社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，以B社區(qū)為試點(diǎn)服務(wù)范圍，以社區(qū)的5支志愿服務(wù)隊(duì)及9支文化隊(duì)伍為重點(diǎn)服務(wù)對象，以期推進(jìn)B地區(qū)B街道自組織培育工作，服務(wù)的內(nèi)容包括開展“流動(dòng)文化廣場”活動(dòng)、社區(qū)就業(yè)專干聯(lián)動(dòng)機(jī)制、“5+9”自組織平臺(tái)服務(wù)、發(fā)展志愿者隊(duì)伍、社會(huì)資源鏈接等。項(xiàng)目期限自簽訂合同起為期一年，自2013年6月至2014年5月。資金來源于街道財(cái)政扶持資金，數(shù)額為20萬元。

該項(xiàng)目涉及多個(gè)利益相關(guān)方，主要包括街道財(cái)政部門、扶持項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)、提供服務(wù)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)、接受服務(wù)的社區(qū)自組織以及社區(qū)居民。該項(xiàng)目總體目標(biāo)包括：搭建“5+9”自組織培育的互助平臺(tái)，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)；并建立自組織的核心團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)開展流動(dòng)文化廣場。此外，該項(xiàng)目還設(shè)置了細(xì)化的績效目標(biāo)，具體見表1。

三、績效評審思路與過程

表2 A機(jī)構(gòu)項(xiàng)目預(yù)期成效及量化指標(biāo)

第一步，明確評審思路。競爭性資金分配主要是針對分配結(jié)果具有可選擇性、使用主體不確定的專項(xiàng)扶持資金，由評審專家通過材料評審和現(xiàn)場答辯兩個(gè)環(huán)節(jié)現(xiàn)場確定扶持項(xiàng)目和金額。

圖1競爭性分配評審形式

績效評審的意義在于：一是將扶持資金使用到必要性強(qiáng)、管理成熟的項(xiàng)目；二是調(diào)動(dòng)項(xiàng)目單位積極性，增強(qiáng)項(xiàng)目單位的績效管理意識(shí)；三是鏈接社會(huì)資源到公共服務(wù)領(lǐng)域。評審的重點(diǎn)在于選擇出需要重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目。

第二步，審核績效目標(biāo)。有三家機(jī)構(gòu)入圍現(xiàn)場答辯環(huán)節(jié)，以A社工機(jī)構(gòu)為例，其申報(bào)的績效目標(biāo)包括總體目標(biāo)和細(xì)化目標(biāo)?？傮w目標(biāo)是搭建自組織培育的互助平臺(tái)——關(guān)愛中心，建立和培育自組織核心團(tuán)隊(duì)，整合自組織培育互助平臺(tái)的運(yùn)作，建立社區(qū)信息資源庫，構(gòu)建社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。細(xì)化目標(biāo)包括：①搭建“5+9”自組織培育的互助平臺(tái)——關(guān)愛中心，并制定其管理運(yùn)作機(jī)制；②建立關(guān)愛中心的核心團(tuán)隊(duì)，提升中心成員服務(wù)技能和服務(wù)水平；③組建社區(qū)信息資源庫；④發(fā)展及壯大本土志愿者隊(duì)伍，構(gòu)建社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社區(qū)需求和社區(qū)資源對接；⑤發(fā)揮“關(guān)愛細(xì)胞組織”的作用，帶動(dòng)居民參與及開展“流動(dòng)文化廣場”活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)居民融合。

表3 A機(jī)構(gòu)的支出內(nèi)容明細(xì)

此外，A機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)，結(jié)合服務(wù)對象的需求，制定了項(xiàng)目預(yù)期成效和量化指標(biāo)。主要方法是：對服務(wù)類別、指標(biāo)明細(xì)、量化指標(biāo)、服務(wù)效果進(jìn)行細(xì)化分解，并制定出每個(gè)細(xì)化指標(biāo)的評估方法，為項(xiàng)目實(shí)施后、預(yù)期成效的績效評價(jià)提供考核的依據(jù)。

對績效目標(biāo)的評審是基于360度反饋評估法的設(shè)計(jì)思路，其特點(diǎn)是多重評價(jià)主體參與、多元化評價(jià)維度設(shè)計(jì)、多渠道信息搜集以及多視角分析。由于該項(xiàng)目涉及到多個(gè)不同政府部門的協(xié)作，且具有高度的專業(yè)性，因此以360度反饋評估法為原則設(shè)計(jì)績效評價(jià)方案，能夠有效發(fā)揮財(cái)政部門、主管單位、專家組、第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)等不同評價(jià)主體的專業(yè)特長，運(yùn)用多元化、多渠道、多角度的分析方法，確保本項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的全面性，避免單一視角造成的片面性，具體見表2。

第三步，進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析。評審專家從申報(bào)材料和現(xiàn)場答辯綜合判斷項(xiàng)目（機(jī)構(gòu)）的可行性，材料評審環(huán)節(jié)是從機(jī)構(gòu)實(shí)施基礎(chǔ)、實(shí)施方案可行性、預(yù)算編制合理性、績效目標(biāo)科學(xué)性等方面分析；現(xiàn)場答辯從項(xiàng)目陳述是否重點(diǎn)突出、是否按時(shí)完成、項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理、項(xiàng)目運(yùn)作準(zhǔn)備是否充分、環(huán)境影響措施是否有效、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)整體實(shí)力是否能夠支撐項(xiàng)目運(yùn)作、是否有足夠的熱情開展該項(xiàng)目等方面分析。

通過目標(biāo)審核和可行性分析，A機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢比較明顯，主要體現(xiàn)在：一是機(jī)構(gòu)社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富；二是項(xiàng)目鏈接社區(qū)資源豐富；三是所設(shè)定的目標(biāo)較務(wù)實(shí)；四是有較好的發(fā)展規(guī)劃，可行性較強(qiáng)。

第四步，核定預(yù)算明細(xì)。根據(jù)B街道制定的《自組織培育競爭性財(cái)政資金分配通告》，經(jīng)過專家的評審，選擇最優(yōu)的服務(wù)機(jī)構(gòu)扶持金額20萬元。以A機(jī)構(gòu)的服務(wù)方案為例，其預(yù)算支出明細(xì)，具體見表3。

第五步，項(xiàng)目重要性排序。項(xiàng)目的重要性排序的依據(jù)為：選擇服務(wù)內(nèi)容有特色、項(xiàng)目資金獨(dú)立和資源比較豐富的項(xiàng)目，確保項(xiàng)目符合公眾的需求，能夠按時(shí)保質(zhì)保量實(shí)施。

第六步，得出評審結(jié)論。最終，項(xiàng)目實(shí)施選擇A機(jī)構(gòu)，獲得扶持金額20萬元。B機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目較為單一，經(jīng)驗(yàn)不足，實(shí)施策略有偏差，預(yù)期成效的可持續(xù)性較差；C機(jī)構(gòu)所設(shè)定的目標(biāo)較虛，定位不清楚，過于龐大，實(shí)操性較差，人員專業(yè)背景相關(guān)性不強(qiáng)，缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)控制。

四、關(guān)于績效評審的進(jìn)一步探討

績效評審開拓性地將績效預(yù)算理念引入項(xiàng)目事前審核。但理念的引入僅是第一步，更為重要的是探索一套切實(shí)可行的操作路徑和保障機(jī)制。本案例中的財(cái)政資源分配方式頗具特色，采用的是競爭性分配方式，有利于建立“多中選好，好中選優(yōu)”的項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。同時(shí)，該項(xiàng)目績效評審方式也較為客觀且容易操作。由第三方評估機(jī)構(gòu)組織行業(yè)專家進(jìn)行項(xiàng)目及預(yù)算評審，通過材料評審和現(xiàn)場評審相結(jié)合的方式開展，答辯、專家評審過程公開、規(guī)則公平，現(xiàn)場確定扶持項(xiàng)目和金額，服務(wù)項(xiàng)目和扶持資金的確定有明確的依據(jù)，有效保障了項(xiàng)目選擇的專業(yè)性和獨(dú)立性。通過借助第三方，提高了財(cái)政資金分配的透明度，評審結(jié)果令人信服，具有較強(qiáng)示范效應(yīng)。

但由于本案例中的財(cái)政項(xiàng)目已確定，績效影響預(yù)算的程度還不深。首先，該項(xiàng)目主要是確定項(xiàng)目的服務(wù)方案和機(jī)構(gòu)的選擇，并不涉及財(cái)政資金在不同申請項(xiàng)目中的選擇性分配。同時(shí)，該項(xiàng)目的扶持資金是確定的，因此也不涉及預(yù)算金額調(diào)整。嚴(yán)格來說，該項(xiàng)目應(yīng)屬半競爭性分配的范疇?！?/p>

1.黎旭東、許航敏.2011.績效預(yù)算:創(chuàng)新公共財(cái)政理論體系的分配方式革命[J]財(cái)政研究，11。

2.朱紀(jì)忠、丁傳梅.2015.推進(jìn)財(cái)政預(yù)算事前績效評審的思考與建議[J].財(cái)政監(jiān)督，21。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）