關(guān)注PPP以獎(jiǎng)代補(bǔ)

話題嘉賓

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財(cái)稅理論與政策等

張明：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，成都市第十六屆人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢員，主要從事財(cái)政、政府預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算教學(xué)研究

趙早早：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，管理學(xué)博士，美國(guó)喬治亞大學(xué)訪問學(xué)者，中國(guó)成本研究會(huì)理事，研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算、財(cái)政審計(jì)、公共管理

李虹含：金融學(xué)博士，華夏銀行博士后科研工作站&中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后，研究方向?yàn)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制、銀行管理、大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)金融

王叢虎：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院副教授，財(cái)政部中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)咨詢專家，研究領(lǐng)域?yàn)檎ㄖ闻c應(yīng)急管理、政府采購(gòu)與公共資源交易、廉政建設(shè)與反腐敗等

主持人

阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2015年12月17日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），自2016年起，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，保障PPP項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。《通知》提出：

對(duì)中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，財(cái)政部將在項(xiàng)目完成采購(gòu)確定社會(huì)資本合作方后，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬(wàn)元。獎(jiǎng)勵(lì)資金由財(cái)政部門統(tǒng)籌用于項(xiàng)目全生命周期過程中的各項(xiàng)財(cái)政支出，主要包括項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。

對(duì)符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，財(cái)政部將在擇優(yōu)評(píng)選后，按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金納入相關(guān)融資平臺(tái)公司收入統(tǒng)一核算。享受獎(jiǎng)勵(lì)資金支持的存量項(xiàng)目，其地方政府存量債務(wù)應(yīng)通過合同條款明確地轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目公司或社會(huì)資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會(huì)資本收益適度。中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的存量項(xiàng)目，優(yōu)先享受獎(jiǎng)勵(lì)資金支持。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。自2014年9月以來(lái)，中央密集出臺(tái)了一系列政策力推政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。《通知》的出臺(tái)，表明中央財(cái)政鼓勵(lì)和推動(dòng)PPP項(xiàng)目加快落地的態(tài)度和決心。為什么要發(fā)展PPP模式？如何解讀PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策？為享受以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，PPP項(xiàng)目各主體需要關(guān)注哪些要素？PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的實(shí)施可能會(huì)遇到哪些問題？如何建立健全長(zhǎng)效的PPP發(fā)展機(jī)制？本期監(jiān)督沙龍聚焦PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，就相關(guān)問題展開探討。

解讀PPP以獎(jiǎng)代補(bǔ)

主持人：發(fā)展PPP不是一種簡(jiǎn)單的技術(shù)層面的方式更新和簡(jiǎn)單的融資模式方式的改變，而是涉及深化財(cái)稅體制改革，政府職能加快轉(zhuǎn)變，撬動(dòng)社會(huì)資源，消除隱性壁壘的體制機(jī)制的創(chuàng)新和改革。從2013年以來(lái)，我國(guó)積極探索、推廣、運(yùn)用PPP模式，以吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域。PPP模式對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有何作用？當(dāng)前我國(guó)為什么要發(fā)展PPP模式？

林江：我國(guó)推行PPP模式意義深遠(yuǎn)：首先，2016年以及往后的一段時(shí)間里，中央要繼續(xù)維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而通過固定資產(chǎn)投資方式來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)依然是當(dāng)前我國(guó)的最重要的渠道之一，由于經(jīng)濟(jì)下行壓力大，各級(jí)政府的財(cái)政收入同樣面臨著增幅放緩的情況，難以在今后的日子里再通過增加政府固定資產(chǎn)投資的渠道實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)，而PPP正好實(shí)現(xiàn)在政府財(cái)政收入增幅放緩的情況下借助固定資產(chǎn)投資來(lái)達(dá)到穩(wěn)增長(zhǎng)的目的；其次，PPP體現(xiàn)了政府與民間社會(huì)和民營(yíng)企業(yè)的新型關(guān)系，包括過去只能屬于政府和國(guó)有企業(yè)專利的基建項(xiàng)目現(xiàn)在也可以用PPP的形式讓民營(yíng)企業(yè)參與其中并實(shí)現(xiàn)利益共享，這其實(shí)反映了十八屆五中全會(huì)所彰顯共享發(fā)展的原則；再者，我國(guó)發(fā)展PPP模式，也可以在一定程度上通過引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)監(jiān)督公共工程的財(cái)政績(jī)效，甚至通過投資方式和收益機(jī)制的創(chuàng)新，讓過去不關(guān)注項(xiàng)目效益的公共工程也開始關(guān)注項(xiàng)目的資本預(yù)算，以吸引民間企業(yè)的投資；最后，引入PPP，并不是簡(jiǎn)單地把公共工程開放給民間社會(huì)，民間資金就會(huì)自動(dòng)加入，而是需要政府部門對(duì)公共工程按照市場(chǎng)規(guī)則以及民間資金可以接受的方式改造公共工程的投資結(jié)構(gòu)和收益結(jié)構(gòu)，通過制度創(chuàng)新提升公共工程對(duì)民間資金的吸引力，這本身就是政府部門致力于機(jī)制體制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要舉措。

張明:PPP模式作為一種投資方式與一般政府投資一樣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)和增加有效需求的作用。但由于PPP模式有社會(huì)資本進(jìn)入，所實(shí)施項(xiàng)目建成后的營(yíng)運(yùn)管理，相對(duì)于單一政府投資來(lái)說(shuō)要復(fù)雜得多，由此對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用也有許多不同。如因有社會(huì)資本進(jìn)入，而有利優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源整合，提高社會(huì)資源利用效率。其次，有利經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效率提高。因?yàn)椋瑐鹘y(tǒng)公共服務(wù)主要依賴政府投融資，且重投入輕產(chǎn)出、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，質(zhì)量效率不高。PPP模式作為公共供給機(jī)制和政府投入方式的變革，使公共部門獲得穩(wěn)定的長(zhǎng)期服務(wù)，社會(huì)資本獲得可靠長(zhǎng)期收入，有利激發(fā)市場(chǎng)活力和發(fā)展?jié)摿?。第三，公益類?xiàng)目因社會(huì)資本參與，相關(guān)建設(shè)管理營(yíng)運(yùn)費(fèi)用、成本控制會(huì)相對(duì)嚴(yán)格，從而有助于相關(guān)公共服務(wù)及管理水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展管理水平提高。第四，更寬廣地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)化。PPP模式推廣會(huì)逐步改變政府主導(dǎo)相關(guān)公共服務(wù)投資運(yùn)營(yíng)的狀況，市場(chǎng)認(rèn)可成為PPP項(xiàng)目落地關(guān)鍵，市場(chǎng)投資將成為公共服務(wù)投資運(yùn)營(yíng)的重要約束力量。

個(gè)人以為，當(dāng)前我國(guó)發(fā)展PPP模式，一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段所使然，二是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)資金結(jié)構(gòu)狀況所使然，三是我國(guó)社會(huì)資金尋求出路所使然，四是國(guó)外近年通行做法所使然。我國(guó)經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)30多年高速發(fā)展，已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模及水平，但公共基礎(chǔ)設(shè)施仍不同程度欠賬，特別是中心城市和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村仍比較突出。早在1990年代末，我國(guó)各級(jí)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就興起B(yǎng)OT、TOT、BT等運(yùn)作方式，遺憾的是，在2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融風(fēng)波時(shí)，演變成負(fù)債形式的地方投融資。目前地方債務(wù)已依法納入預(yù)算管理，同時(shí)經(jīng)濟(jì)下行壓力不減，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整，土地財(cái)政吃緊，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又要求公共設(shè)施和服務(wù)加快改善；另一方面，發(fā)展積累的各類社會(huì)資金相對(duì)充裕，而受經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)影響，投資渠道又相對(duì)有限；加上國(guó)際上從1980-1990年代就興起的公共設(shè)施私營(yíng)化浪潮，廣泛推行PPP模式等，PPP模式因此便為社會(huì)資本進(jìn)入各類公益項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)管理提供了條件，也為地方債納入預(yù)算管理后，原有依賴投融資平臺(tái)和土地財(cái)政難以為繼找到了出路。這就是當(dāng)下PPP模式盛宴解開融資平臺(tái)債務(wù)高、公共供給效率低、公共領(lǐng)域私人資本難進(jìn)入等各級(jí)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的原因，也是我國(guó)推出PPP模式并在當(dāng)下大力推廣的主要原因。

趙早早：從國(guó)際比較研究來(lái)看，PPP作為公共部門與私營(yíng)部門的合作模式，最早產(chǎn)生于16世紀(jì)末的歐洲，主要被運(yùn)用于私人海運(yùn)業(yè)、殖民擴(kuò)張與雇傭兵運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。后來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政府及其公共部門將其應(yīng)用于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供方面。眾所周知，政府或公共部門合理地引入并恰當(dāng)使用PPP模式，在一定程度上可以解決四個(gè)方面的問題：一是公共資源或財(cái)政資金不足的問題；二是完全依賴于公共財(cái)政資金的公共決策難以及時(shí)回應(yīng)公眾需求；三是政府或公共部門不具備核算成本-效益的專業(yè)能力；四是相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)由政府或公共部門全部承擔(dān)，不夠理性和科學(xué)。因此，理想狀態(tài)下，PPP被認(rèn)為可以解決籌資的問題、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟膯栴}、管理運(yùn)營(yíng)期間績(jī)效偏低的問題等。然而，任何制度設(shè)計(jì)都存在一定的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，PPP制度更是如此。從國(guó)際比較研究結(jié)果來(lái)看，PPP制度自身存在難以避免的不足和缺陷：第一，可能造成政府隱性或有負(fù)債增加；第二，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的物有所值，畢竟人們偏好于低估成本并高估收益；第三，基于第二點(diǎn)缺陷，PPP制度也不能夠確保項(xiàng)目決策的有效性。因此，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論哪個(gè)國(guó)家引入PPP模式，都必須非常重視制度性建設(shè)，不能片面地夸大其優(yōu)勢(shì)，而對(duì)其劣勢(shì)避而不談。所以，按照世界銀行公布的定義，如果要很好地使用PPP，必須謹(jǐn)慎地、全面地、客觀地認(rèn)識(shí)PPP，并構(gòu)建相應(yīng)的管理制度和法律框架，該框架或制度需要對(duì)篩選、評(píng)估、決策、預(yù)算、運(yùn)作、監(jiān)督、報(bào)告等主要環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定。

2013年十八屆三中全會(huì)提出倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作之后，我國(guó)從中央到地方政府開始大量使用PPP概念。實(shí)際上，早在三中全會(huì)之前，我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)開始利用PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大量運(yùn)用“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”（BOT）、“建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)”（BOO）、“建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”（BOOT）等方式。這些都符合國(guó)際理論和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)可的PPP模式。之所以在2013年后，PPP受到廣泛關(guān)注，主要原因有三點(diǎn)：一是為了化解地方政府性債務(wù)，解決地方融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過高的問題；二是為了緩解經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入增速放緩所造成的支出壓力問題；三是期待能夠在有限的資源條件下，不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)成本-收益的正向效應(yīng)。更重要的是，PPP得到了黨中央和中央政府的“正名”。

李虹含：引入PPP模式對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要有三點(diǎn)作用：一是引進(jìn)私營(yíng)部門先進(jìn)技術(shù)和技能，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施供給效率；二是提高城市基礎(chǔ)設(shè)施供給水平，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展；三是強(qiáng)化地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理水平，確保財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)性發(fā)展。

我國(guó)發(fā)展PPP模式的原因主要有七個(gè)方面：一是緩解財(cái)政壓力，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施供給所需資金，PPP模式可以在財(cái)政吃緊的情形下，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施供給所需資金，保證供給質(zhì)量和提高效率。二是最優(yōu)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配。PPP模式成功的關(guān)鍵之一就是政府和私營(yíng)部門雙方最優(yōu)地識(shí)別、量化、分配和管理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。三是提高供給效率。PPP模式引入私營(yíng)部門先進(jìn)的技術(shù)、廣泛的專業(yè)知識(shí)和靈活的經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)，政府和私營(yíng)部門通力合作和相互支持，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率。四是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于政府在未來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施中降低供給成本。五是城市基礎(chǔ)設(shè)施的多重利用。為了促進(jìn)資本集約化,獲取更多利潤(rùn)，私營(yíng)部門在PPP項(xiàng)目中會(huì)通過多種輔助性商業(yè)發(fā)展模式，吸引次要和潛在顧客。六是促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施更有效地滿足公眾需求。在PPP模式中，私營(yíng)部門為獲取更多利潤(rùn)，更好更有效率地提高城市基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)與公眾的交流和相互了解。七是轉(zhuǎn)變政府職能。PPP模式在緩解財(cái)政壓力，保證供給質(zhì)量的同時(shí)，也有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

王叢虎：我個(gè)人更傾向于把PPP翻譯為公私合作伙伴關(guān)系（而不是“政府與社會(huì)資本合作”）。這是因?yàn)?，“政府與社會(huì)資本合作”不論是在合作的主體、內(nèi)容和結(jié)果都不能準(zhǔn)確而完整地反映出PPP的真實(shí)意圖。盡管政府的各個(gè)職能部門都基于各自的職能對(duì)于PPP做出了自己的解釋，但并不影響PPP這個(gè)供給側(cè)下的改革措施的廣泛應(yīng)用。毫無(wú)疑問，PPP作為基于供給經(jīng)濟(jì)學(xué)而進(jìn)行的新公共管理改革措施之一，除能緩解財(cái)政赤字的壓力、拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)外，更重要的是能夠緩解公共部門和私人部門之間的緊張關(guān)系，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)主體參與公共事物，公共部門又能吸取私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)等。

主持人：如背景材料所述，《通知》提出通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，保障PPP項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，并分別針對(duì)中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目和轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目提出具體獎(jiǎng)勵(lì)方式。為什么選擇以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式發(fā)展PPP？如何解讀這一政策？您認(rèn)為這一政策對(duì)我國(guó)PPP的發(fā)展有何影響？

林江：我認(rèn)為以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的出臺(tái)，用意如下：一是補(bǔ)貼是見者有份，容易讓人感覺不管項(xiàng)目成效如何，只要開展了PPP都可以獲得政府補(bǔ)貼，而獎(jiǎng)勵(lì)就不一樣，中央政府按照投資規(guī)模來(lái)確定獎(jiǎng)勵(lì)的金額，其實(shí)是間接鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入投資規(guī)模比較大的公共工程，投資規(guī)模越大，獎(jiǎng)勵(lì)就越多，政策目標(biāo)甚為明確；二是能夠投入投資規(guī)模更為龐大的PPP工程，意味著民營(yíng)企業(yè)或者民間投資者需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更加謹(jǐn)慎的盡責(zé)調(diào)查和論證，而經(jīng)過調(diào)查和論證后再進(jìn)行投資，可以更加保證項(xiàng)目的投資質(zhì)量，而項(xiàng)目規(guī)模越龐大，所得到的政府獎(jiǎng)勵(lì)的金額就越大，民間投資者的收益就越顯著，PPP的吸引力就越來(lái)越明顯，這其實(shí)是中央政府的政策意圖所在；三是補(bǔ)貼往往是以項(xiàng)目支出的費(fèi)用作為基礎(chǔ)，例如前期PPP項(xiàng)目在進(jìn)行可行性研究的時(shí)候所付出的專家咨詢費(fèi)、調(diào)研費(fèi)等等，政府如果采取了財(cái)政補(bǔ)貼的方式，就要以項(xiàng)目的前期支出費(fèi)用的金額大小作為依據(jù)，換言之，用一個(gè)極端的例子，如果一位民營(yíng)企業(yè)家在沒有開展任何調(diào)查研究工作的前提下介入了PPP項(xiàng)目了，政府反而難以核定該提供多少財(cái)政補(bǔ)貼，況且，PPP項(xiàng)目的大小與項(xiàng)目前期的調(diào)研費(fèi)用的支出不一定有什么顯著的差異，反而讓人感覺到PPP項(xiàng)目無(wú)論大小，財(cái)政補(bǔ)貼差不多，反而不利于政府去大力推動(dòng)民間資金進(jìn)入投資規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目，用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的辦法則可以有效化解上述的難題。四是以獎(jiǎng)代補(bǔ)的政策還明確要以地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)的有效化解作為依歸，我認(rèn)為這反映了中央政府的意圖，就是希望通過PPP的有效實(shí)施來(lái)化解地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并用有效化解地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度來(lái)作為衡量PPP項(xiàng)目績(jī)效的重要指標(biāo)，并參照該指標(biāo)來(lái)提供財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，我認(rèn)為中央政府實(shí)際上是把PPP的發(fā)展與盤活地方政府的資產(chǎn)存量放在一個(gè)平臺(tái)上予以綜合平衡，這是我國(guó)財(cái)政體制改革的重要組成部分。我認(rèn)為這一政策將有助于引導(dǎo)我國(guó)的民間資金積極投入投資規(guī)模較為龐大的PPP項(xiàng)目，并鼓勵(lì)前期的調(diào)查研究以確保PPP項(xiàng)目能夠產(chǎn)生良好的投資效益，以實(shí)現(xiàn)PPP的良性循環(huán)和發(fā)展。

張明:以獎(jiǎng)代補(bǔ)的財(cái)政支持方式，是我國(guó)財(cái)政用以調(diào)動(dòng)各方積極性的主要支出技術(shù)和方法。一方面，將項(xiàng)目實(shí)施的后期獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助到項(xiàng)目執(zhí)行過程，有助于提高項(xiàng)目參與者的積極性。另一方面，說(shuō)起來(lái)是獎(jiǎng)勵(lì)，但實(shí)際又具體規(guī)定使用內(nèi)容，而且該內(nèi)容限制在受獎(jiǎng)項(xiàng)目的具體業(yè)務(wù)支出范圍。形成通過獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出，既有名譽(yù)或工作的肯定與鼓勵(lì)表?yè)P(yáng)，又有資金或物質(zhì)利益的獎(jiǎng)勵(lì)，顯然是個(gè)名利雙收的事。因此，選擇以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式發(fā)展PPP，無(wú)疑是想從思想觀念宣傳和資金補(bǔ)助支持兩方面“雙管齊下”，大力倡導(dǎo)推行和運(yùn)用PPP模式。

這一政策對(duì)我國(guó)PPP發(fā)展的影響顯然是鼓勵(lì)支持助推的，相關(guān)已明確指出這對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的影響具體包括：加快推進(jìn)PPP落地、有針對(duì)性地提高社會(huì)資本參與積極性。如在項(xiàng)目完成采購(gòu)、確定社會(huì)資本合作方后才給予的新建項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，這就要求無(wú)論地方政府還是社會(huì)資本都必須做好項(xiàng)目。又如設(shè)定獎(jiǎng)金用途，《通知》規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)資金除可用于前期費(fèi)用補(bǔ)助外，還可統(tǒng)籌用于項(xiàng)目全生命周期過程中的各項(xiàng)財(cái)政支出，包括運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的主體對(duì)象是項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)承接的項(xiàng)目公司，可見，社會(huì)資本同地方政府一樣也從中受益，這將直接提升社會(huì)資本參與積極性。

趙早早：解讀《通知》，可以從以下三個(gè)方面來(lái)理解：第一，補(bǔ)貼的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間。政策明確規(guī)定，補(bǔ)貼對(duì)象是兩類項(xiàng)目，第一類是“新項(xiàng)目”，即完成采購(gòu)并確定了社會(huì)資本合作方的項(xiàng)目；第二類是“轉(zhuǎn)型項(xiàng)目”，即轉(zhuǎn)化為符合政策要求的地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按照項(xiàng)目類別進(jìn)行補(bǔ)貼。第一類“新項(xiàng)目”，按投資規(guī)模分為三檔進(jìn)行補(bǔ)助；第二類“轉(zhuǎn)型項(xiàng)目”，按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型化解地方存量債務(wù)規(guī)模的2%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并且轉(zhuǎn)型化解必須是有效的，即明確以合同形式將存量債務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)合作方。補(bǔ)貼時(shí)間，“按年確定PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作計(jì)劃”，即按照年度預(yù)算要求，一年一申報(bào)，一年一補(bǔ)貼。第二，補(bǔ)貼資金來(lái)源?！锻ㄖ访鞔_，補(bǔ)貼資金來(lái)自普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金。第三，執(zhí)行與管理方式。分為“一上一下”兩步：“一上報(bào)項(xiàng)目”，財(cái)政部統(tǒng)籌安排具體補(bǔ)貼計(jì)劃，按照每年的實(shí)際情況隨時(shí)調(diào)整，負(fù)責(zé)申請(qǐng)項(xiàng)目的終審工作；省部級(jí)匯總轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目，交由財(cái)政部駐當(dāng)?shù)貙T辦初審?！耙幌屡Y金”，財(cái)政審核通過，將相關(guān)資金撥付省級(jí)政府，省級(jí)政府轉(zhuǎn)撥并負(fù)責(zé)匯總報(bào)告。

根據(jù)對(duì)2013年以來(lái)PPP相關(guān)政策執(zhí)行情況分析，當(dāng)下財(cái)政部推出《通知》的主要原因是希望用財(cái)政補(bǔ)貼，一方面撬動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)合作方的激情，另一方面給地方政府執(zhí)行政策吃“定心丸”。因?yàn)?，從過去一年的實(shí)際情況來(lái)看，PPP政策的執(zhí)行存在一個(gè)怪相，不僅“政府熱心、市場(chǎng)冷淡”，而且在各級(jí)政府、各地政府中，也普遍存在著質(zhì)疑聲音。此項(xiàng)補(bǔ)貼由普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金支持，這屬于中央對(duì)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范疇，這是給地方政府和市場(chǎng)一個(gè)強(qiáng)烈政策性信號(hào)，鼓勵(lì)各方繼續(xù)努力推進(jìn)，“促進(jìn)示范項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)公司加大存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型力度”。但是，PPP制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，畢竟依賴于政府與市場(chǎng)的雙向互動(dòng)，并且要求政府盡快適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律和運(yùn)行規(guī)則。所以，補(bǔ)貼政策的出臺(tái)，短期內(nèi)會(huì)有一定正面影響。但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，是否能夠起到理想效果，還有待進(jìn)一步觀察。與此同時(shí)，還需要注意與完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革的匹配。

李虹含：由于城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中包含地方政府各種直接、或有負(fù)債，這些已知和未知的未來(lái)政府成本可以對(duì)地方政府的債務(wù)可持續(xù)性造成影響，并且加大地方財(cái)政壓力。因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般對(duì)現(xiàn)期財(cái)政運(yùn)行不造成影響，而是可能在未來(lái)某時(shí)對(duì)中、長(zhǎng)期財(cái)政造成負(fù)面影響，威脅其正常運(yùn)行，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式發(fā)展PPP將減少對(duì)財(cái)政中長(zhǎng)期的負(fù)面影響。另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為政府或有負(fù)債，并未在目前的政府預(yù)算會(huì)計(jì)中得以充分體現(xiàn)，雖沒有提高政府名義債務(wù)水平，但提高了政府實(shí)際債務(wù)水平，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)也側(cè)面引入了績(jī)效考評(píng)。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式將使中國(guó)PPP模式的發(fā)展更具長(zhǎng)遠(yuǎn)性和有效性。

王叢虎：獎(jiǎng)勵(lì)屬于結(jié)果導(dǎo)向，更加注重績(jī)效；補(bǔ)貼則往往強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的事前審批，難以考核事后的績(jī)效。PPP項(xiàng)目貴在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行和績(jī)效結(jié)果，顯然采取事中事后獎(jiǎng)勵(lì)的方式則是精準(zhǔn)支持和鼓勵(lì)，避免了傳統(tǒng)的為了拿到中央財(cái)政補(bǔ)貼而去申請(qǐng)項(xiàng)目，而拿到補(bǔ)貼后往往又不能兌現(xiàn)項(xiàng)目的尷尬現(xiàn)象。

政策落地需各方積極布局

主持人：據(jù)報(bào)道，在中央財(cái)政第一批30個(gè)示范項(xiàng)目中，青島體育中心等3個(gè)項(xiàng)目因不具備PPP實(shí)施條件被“調(diào)出”示范項(xiàng)目，這3個(gè)項(xiàng)目就不再享受此次獎(jiǎng)補(bǔ)政策。這釋放了什么信號(hào)？您認(rèn)為為享受以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，PPP項(xiàng)目相關(guān)主體需要關(guān)注哪些要素？該如何布局？

林江：把青島體育中心等3個(gè)項(xiàng)目調(diào)出示范項(xiàng)目并說(shuō)明不再享受這次的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，其釋放的信號(hào)是，中央政府對(duì)于PPP的獎(jiǎng)勵(lì)政策是認(rèn)真的，并不是任何的PPP項(xiàng)目都是政府鼓勵(lì)或者都能夠享受到獎(jiǎng)勵(lì)政策的，只有那些符合官方設(shè)定條件并通過嚴(yán)格審核的PPP項(xiàng)目才能獲得獎(jiǎng)勵(lì)，才能得到中央政府的支持，這其實(shí)也是中央政府向地方政府施加一定的壓力，讓地方政府知道，不是任何項(xiàng)目，只要冠上PPP的桂冠，都會(huì)得到中央政府的首肯或者獎(jiǎng)勵(lì)政策的支持，地方政府必須認(rèn)真對(duì)待相應(yīng)的PPP項(xiàng)目的籌劃，以務(wù)求最大限度獲得民間資金的支持，并取得良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。我認(rèn)為為享受以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，PPP項(xiàng)目的相關(guān)主體需要關(guān)注以下因素：一是該公共工程列入PPP項(xiàng)目，引進(jìn)民間資金的主要理由是什么？完全是因?yàn)檎鄙儇?cái)政資金投入，還是即使地方政府不缺錢，但是為了推進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展，地方政府也需要以PPP的方式來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目投資；二是該項(xiàng)目推動(dòng)PPP的主要賣點(diǎn)是什么？為什么民營(yíng)企業(yè)要舍棄其他的投資機(jī)會(huì)而需要投入政府推銷的PPP項(xiàng)目？特別是，由于PPP項(xiàng)目一般來(lái)說(shuō)投資期限較長(zhǎng)，要吸引民間資金投入必須要有一定的亮點(diǎn)；三是為了吸引民間資金的投入，政府有關(guān)部門，例如發(fā)改委是否對(duì)相關(guān)的公共工程進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，把不具吸引力的部分分離出來(lái)，從而讓民間投資者知道，政府是很有誠(chéng)意吸引民間資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目，希望與民間社會(huì)分享PPP項(xiàng)目所帶來(lái)的回報(bào)。地方政府在布局上，需要考慮這個(gè)城市和地區(qū)到底需要多少個(gè)PPP項(xiàng)目，是不是越多越好？PPP項(xiàng)目分布在哪些公共工程上對(duì)于民間資金的吸引力最大？是路橋、醫(yī)院、學(xué)校還是軌道交通項(xiàng)目？預(yù)期投入到本地PPP項(xiàng)目的本地民間資金會(huì)有多少，有多少是預(yù)期來(lái)自外地的民間資金？不同種類的民間資金對(duì)于PPP項(xiàng)目的資本回報(bào)率的要求是否會(huì)有差異？了解這些因素，對(duì)于地方政府布局PPP項(xiàng)目非常重要。

張明:這一示例，一是釋放了中央財(cái)政加強(qiáng)PPP模式實(shí)施管理、要求規(guī)范運(yùn)作的信號(hào)；二是釋放了財(cái)政管理頂層對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施務(wù)實(shí)和全程管理、有錯(cuò)必糾的信號(hào)。不只是重視項(xiàng)目落地，還重視項(xiàng)目質(zhì)量，有助于督促項(xiàng)目建設(shè)更加規(guī)范管理，對(duì)以后更多PPP項(xiàng)目的建設(shè)具有引導(dǎo)作用。

對(duì)項(xiàng)目被調(diào)出，相關(guān)方面認(rèn)為，因?yàn)轫?xiàng)目全是政府資本，無(wú)社會(huì)資本參與，因此不是PPP項(xiàng)目，應(yīng)該被調(diào)出。同時(shí)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目要能享受以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，必須將政府資本、社會(huì)資本及其結(jié)合這三個(gè)要素抓好、做好。個(gè)人以為，按《通知》規(guī)定，PPP項(xiàng)目要享受以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等部門出臺(tái)的一系列制度文件，切實(shí)保障項(xiàng)目選擇的適當(dāng)性、交易結(jié)構(gòu)的合理性、合作伙伴選擇的競(jìng)爭(zhēng)性、財(cái)政承受能力的中長(zhǎng)期可持續(xù)性和項(xiàng)目實(shí)施的公開性，確保項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。其中達(dá)到項(xiàng)目選擇適當(dāng)、財(cái)政承受能力中長(zhǎng)期可持續(xù)等要求，有待財(cái)政及相關(guān)方面結(jié)合地方實(shí)際、調(diào)研論證、共同努力認(rèn)真完成項(xiàng)目論證等工作；而交易結(jié)構(gòu)合理、合作伙伴選擇競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目實(shí)施公開、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量保障等，則需要認(rèn)真嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目執(zhí)行管理。概括起來(lái)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策下PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)及其布局，實(shí)際上就是PPP模式的全流程項(xiàng)目管理，具體要素及其布局是項(xiàng)目論證管理和項(xiàng)目執(zhí)行管理。做好PPP項(xiàng)目管理，其中包含的政府資本、社會(huì)資本及其結(jié)合等問題，自然就做好了。

趙早早：“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策執(zhí)行有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行清晰地甄別，判斷其是否符合政策要求，是否符合PPP概念范疇，是否適用于補(bǔ)貼政策。其次，要監(jiān)控項(xiàng)目的實(shí)施情況，作為評(píng)判資金使用效果的重要指標(biāo)。第三，各級(jí)財(cái)政部門以及財(cái)政部專員辦必須具備相應(yīng)的甄別、評(píng)價(jià)與監(jiān)管能力。因此，該政策能否執(zhí)行得好，依賴于以上三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，并且財(cái)政部拿出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支持PPP發(fā)展，本身的績(jī)效問題就值得關(guān)注?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”的時(shí)間截點(diǎn)，就在立項(xiàng)之后，但是資金統(tǒng)籌使用涵蓋項(xiàng)目全生命周期。PPP項(xiàng)目通常都是長(zhǎng)期項(xiàng)目，資金一旦撥付，如何確保撥給項(xiàng)目的補(bǔ)助資金能夠被有效使用？一旦遇到項(xiàng)目中途出現(xiàn)問題，補(bǔ)貼項(xiàng)目的資金又該如何處理？這些需要制定更詳細(xì)的管理制度加以完善。

李虹含：不具備PPP實(shí)施條件的項(xiàng)目將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與政府財(cái)政行為、財(cái)政政策以及政府體制改革相聯(lián)系，可能直接制約宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控空間；其次，從社會(huì)發(fā)展角度看，當(dāng)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)，政府必須進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)政調(diào)整，如果出現(xiàn)財(cái)政支出不足和財(cái)政政策缺位，可能直接影響到各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，不利于社會(huì)發(fā)展；最后，從國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定角度來(lái)看，一旦城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)匯集政府的其他類型財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政總體風(fēng)險(xiǎn)可能積累較大甚至發(fā)展到不可控程度，嚴(yán)重削弱國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更可能威脅到國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定。因此，調(diào)出不合規(guī)的項(xiàng)目將對(duì)PPP的有效實(shí)施創(chuàng)造更為公開、公平、公正的制度與市場(chǎng)環(huán)境。

王叢虎：PPP項(xiàng)目貴在見實(shí)效，并且屬于公私合作伙伴關(guān)系的內(nèi)容。如果只有財(cái)政資金的投入，而沒有能夠吸引社會(huì)資本參與，又無(wú)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入，則完全背離了PPP的實(shí)質(zhì)。對(duì)青島體育中心等不具備PPP實(shí)施條件給予“調(diào)出”處理，顯示了中央注重項(xiàng)目實(shí)效、嚴(yán)格落實(shí)PPP的物有所值的原則和合同指引。作為財(cái)政的激勵(lì)政策，應(yīng)該關(guān)注PPP項(xiàng)目事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，尤其要做好事前的定量測(cè)值問題，同時(shí)也要關(guān)注合同履行過程中各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)溝通可能存在的合同變更等問題。

主持人：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布的信息顯示，截至11月底，國(guó)家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)，占推介項(xiàng)目數(shù)量的比例為31.5%。在329個(gè)項(xiàng)目中，污水、垃圾處理類環(huán)保PPP項(xiàng)目104個(gè)，占31.6%。近期，環(huán)境商會(huì)在對(duì)環(huán)保PPP進(jìn)行調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在應(yīng)收賬款延期或不足額支付、邊界模糊責(zé)任界定難等六大類問題。您如何看待這一現(xiàn)象？您認(rèn)為PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的實(shí)施可能會(huì)遇到哪些問題？有何應(yīng)對(duì)措施？

林江：我認(rèn)為這是在PPP項(xiàng)目發(fā)展初期，各方認(rèn)識(shí)還不夠深入、PPP機(jī)制還不夠完善的情況下的必然產(chǎn)物，事實(shí)上，不少地方政府在PPP推出的初期過分樂觀，認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)和民間資金對(duì)于PPP項(xiàng)目將趨之若鶩，故在PPP的制度設(shè)計(jì)上比較忽略，特別是沒有從在商言商的角度去布局PPP項(xiàng)目，故容易出現(xiàn)上述問題。我認(rèn)為PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)的實(shí)施可能會(huì)遇到以下問題：一是項(xiàng)目規(guī)模越大，得到財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的金額越大，但是不一定代表大規(guī)模的PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益一定就越好，因?yàn)槠淝疤崾敲駹I(yíng)企業(yè)會(huì)自身去評(píng)估本項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益以及投資風(fēng)險(xiǎn)，但是如果該民營(yíng)企業(yè)并沒有做足夠充分的盡責(zé)調(diào)查，而是沖著政府的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)而進(jìn)行投資，那么就有可能因財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)誤導(dǎo)民間企業(yè)“勇往直前”沖進(jìn)PPP項(xiàng)目之中，這并非以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的初衷；二是獎(jiǎng)勵(lì)政策提出“獎(jiǎng)勵(lì)資金由財(cái)政部門統(tǒng)籌用于項(xiàng)目全生命周期過程中的各項(xiàng)財(cái)政支出，主要包括項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等”，如何保證獎(jiǎng)勵(lì)政策的上述要求得以實(shí)現(xiàn)？如果民營(yíng)企業(yè)因投入PPP項(xiàng)目而獲得了財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，但是如果該企業(yè)沒有把財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)用于包括項(xiàng)目前期的費(fèi)用補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等，那么該怎么辦？政府是否需要要求受獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)把獎(jiǎng)勵(lì)金退還政府財(cái)政？三是獎(jiǎng)勵(lì)政策規(guī)定，“按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金納入相關(guān)融資平臺(tái)公司收入統(tǒng)一核算”，關(guān)鍵問題是如何衡量該項(xiàng)目實(shí)際化解了地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%？因?yàn)榈胤秸拇媪總鶆?wù)規(guī)?？赡苡胁煌臏y(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，如果地方政府不希望獎(jiǎng)勵(lì)該P(yáng)PP項(xiàng)目，可能會(huì)用較高的標(biāo)準(zhǔn)從而讓該項(xiàng)目無(wú)法達(dá)標(biāo)，又該如何處理？另外，要求獎(jiǎng)勵(lì)資金納入相關(guān)融資平臺(tái)公司收入統(tǒng)一核算，原則是正確的，但是在執(zhí)行層面上如何加以落實(shí)，實(shí)屬關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

張明:相關(guān)報(bào)道已表明，環(huán)境商會(huì)調(diào)研環(huán)保PPP項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的六類問題，主要是我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施初期，因經(jīng)驗(yàn)不足出現(xiàn)的階段性問題。隨著PPP項(xiàng)目實(shí)施推廣和持續(xù)深入開展，許多問題正逐漸得到改善提高和解決。

根據(jù)《通知》規(guī)定，目前以獎(jiǎng)代補(bǔ)范圍主要有中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目和符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目?jī)深?。中央?cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，是在項(xiàng)目完成采購(gòu)確定社會(huì)資本合作方后，按項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。在這一階段可能出現(xiàn)的問題，主要是社會(huì)資本合作和投資規(guī)模的真實(shí)性。目前社會(huì)資本合作的真實(shí)性問題，主要有無(wú)社會(huì)資本進(jìn)入，如上述提及的被調(diào)出項(xiàng)目；社會(huì)資本假進(jìn)入，即通過保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等變相融資方式做成PPP項(xiàng)目包裝；社會(huì)資本淺進(jìn)入(或有進(jìn)入)，即社會(huì)資本通過暗股、代持股等協(xié)議方式，表面或形式上參股而非控股PPP項(xiàng)目等。投資規(guī)模真實(shí)性問題，如虛增夸大協(xié)議投資規(guī)模、存在不飽和或閑置投資等，環(huán)保PPP項(xiàng)目調(diào)研發(fā)現(xiàn)的市政廢棄物如垃圾、污水清運(yùn)處理設(shè)施未滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，就屬此。對(duì)符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，經(jīng)擇優(yōu)評(píng)選后，按項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)。同理，這里仍然有地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目和化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的真實(shí)性問題。上述問題既可主觀認(rèn)為，也可以因客觀限制、經(jīng)驗(yàn)不足所致。應(yīng)對(duì)措施就是在加強(qiáng)項(xiàng)目論證和執(zhí)行管理基礎(chǔ)上，再加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施全流程監(jiān)督。

李虹含：上述項(xiàng)目的污水處理能力低于全國(guó)大多數(shù)省會(huì)城市的污水處理水平。在國(guó)家提倡水務(wù)建設(shè)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的大環(huán)境下，水務(wù)市場(chǎng)發(fā)展空間巨大，對(duì)銀行、內(nèi)資和外資私營(yíng)資本都有很大吸引力。但是，當(dāng)國(guó)家政策積極鼓勵(lì)私營(yíng)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的同時(shí)，私營(yíng)資本進(jìn)入?yún)s面臨各種尷尬。由于污水處理主要由國(guó)有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)管理，建設(shè)資金來(lái)源主要為銀行貸款和收取排污費(fèi)，此種模式不僅存在管理水平不高，缺乏競(jìng)爭(zhēng)和效率問題，也導(dǎo)致國(guó)有部門不歡迎私營(yíng)部門參與分享收益。各地方政府雖然有意識(shí)鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與，但在實(shí)際運(yùn)作中常常遇到各方阻力。項(xiàng)目負(fù)責(zé)方既代表政府，也是一個(gè)企業(yè)，也給項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)許多問題。

王叢虎：任何一項(xiàng)新政策的實(shí)施都免不了會(huì)遇到這樣或那樣的問題，但重要的是要直面問題，積極找到解決問題的辦法。PPP項(xiàng)目的實(shí)施不僅對(duì)于政府機(jī)關(guān)是一個(gè)前所未有的挑戰(zhàn)，而對(duì)于企業(yè)或社會(huì)組織而言也同樣是一個(gè)巨大考驗(yàn)。在當(dāng)下各項(xiàng)制度和政策尚處于實(shí)驗(yàn)和探索期而言，應(yīng)該及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，及時(shí)通過雙方的談判和協(xié)商解決。同理，PPP項(xiàng)目的以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策也可能會(huì)遇到同樣的問題。為此，應(yīng)該認(rèn)真調(diào)查和研究已有項(xiàng)目存在的問題，科學(xué)評(píng)估可能的風(fēng)險(xiǎn)，制定出各種可能的應(yīng)對(duì)方案。

長(zhǎng)效PPP發(fā)展機(jī)制愿景

主持人：PPP項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期性的項(xiàng)目，如何在推進(jìn)過程中防范公私合作風(fēng)險(xiǎn)，平衡各方利益是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。因此，亟需建立健全長(zhǎng)效的PPP發(fā)展機(jī)制來(lái)為PPP的健康發(fā)展保駕護(hù)航。您對(duì)此有何建議？

林江：我認(rèn)為要建立健全長(zhǎng)效的PPP發(fā)展機(jī)制，關(guān)鍵在以下幾個(gè)方面：一是要充分發(fā)揮地方政府的信用效應(yīng)，讓政府信用在幫助民間企業(yè)開展融資方面發(fā)揮重要作用，從而最大限度幫助民營(yíng)企業(yè)降低融資成本，提高PPP項(xiàng)目在回報(bào)率上的吸引力；二是要發(fā)揮政府財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，政府的財(cái)政資金所占比重不一定高，但是要讓財(cái)政資金發(fā)揮杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)更多的民間資金投入到PPP項(xiàng)目之中，尤其是一些經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比較好的PPP項(xiàng)目，在制度設(shè)計(jì)層面讓財(cái)政資金既有進(jìn)入的通道，又有適時(shí)退出的機(jī)制，從而最大限度調(diào)動(dòng)民間資金的積極性；三是地方政府在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展機(jī)制的時(shí)候，應(yīng)該充分引入金融創(chuàng)新的因素，把銀行信貸、保險(xiǎn)、基金、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募融資、P2P、融資租賃等金融創(chuàng)新元素與PPP項(xiàng)目的投資制度設(shè)計(jì)有機(jī)融合起來(lái)，從而為PPP項(xiàng)目的順利開展保駕護(hù)航，有效分散PPP的投資風(fēng)險(xiǎn)，并與相應(yīng)的投資回報(bào)相匹配。

張明:建立健全長(zhǎng)效的PPP發(fā)展機(jī)制，業(yè)界認(rèn)為，主要是國(guó)家層面要解決PPP模式運(yùn)行的相關(guān)法制建設(shè)和契約精神培養(yǎng)兩問題。相關(guān)法制建設(shè)如制定一套專門法律法規(guī)，全面、系統(tǒng)規(guī)定PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整、項(xiàng)目排他性及爭(zhēng)端解決，以及移交、決算信息公示等；契約精神培養(yǎng)就是堅(jiān)持政府與社會(huì)資本合作的自由、平等、互利原則。

個(gè)人以為，PPP模式作為一種商業(yè)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式，國(guó)外已趨于成熟。我國(guó)自1990年代開始實(shí)施，相關(guān)作業(yè)流程及管理要件基本無(wú)較大明顯缺漏。至于契約精神培養(yǎng)這種道德范疇，說(shuō)不如做重要。因此，建立健全長(zhǎng)效的PPP發(fā)展機(jī)制，根本和關(guān)鍵的是在實(shí)現(xiàn)《通知》要求的PPP項(xiàng)目論證與執(zhí)行管理基礎(chǔ)上，建立健全PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、收益、投資額與回報(bào)期等方面的政府與社會(huì)資本平等合作機(jī)制。概括講，就是建立健全PPP項(xiàng)目管理監(jiān)督機(jī)制和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)平等合作機(jī)制。提高來(lái)認(rèn)識(shí)，還是國(guó)家相關(guān)法制建設(shè)和契約精神培養(yǎng)兩個(gè)問題。

趙早早：PPP需要政府與市場(chǎng)的相互信任和充分合作。如前所述，PPP對(duì)于政府和公共部門來(lái)講猶如一把“雙刃劍”，用得好，多方獲利，反之亦然。所以，對(duì)于主導(dǎo)改革的政府和公共部門來(lái)講，制度建設(shè)非常重要。必須得到全社會(huì)關(guān)注的是，PPP制度是否能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要配合推進(jìn)政府在公共管理制度上的全面改革，包括公共決策方式的改革，公共預(yù)算制度的改革，必須注意引導(dǎo)性政策的出臺(tái)不能過分干擾到市場(chǎng)選擇，避免扭曲市場(chǎng)行為的問題再度發(fā)生。

另外，財(cái)政部門在整個(gè)PPP制度框架和運(yùn)營(yíng)過程中的角色定位非常重要。具體來(lái)看，有以下四個(gè)方面的建議：第一，財(cái)政部門必須要有防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尤其要注意PPP可能引發(fā)的隱性或有風(fēng)險(xiǎn)，這不僅適用于新項(xiàng)目，也適用于融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目。第二，財(cái)政部已經(jīng)提出，必須將PPP項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，這非常及時(shí)。但是，更重要的是要盡快出臺(tái)可操作性的指導(dǎo)意見。《通知》要求，“按年確定PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作計(jì)劃”，這種年度預(yù)算的思維如何與三年期規(guī)劃相銜接，這是需要認(rèn)真思考的制度性問題。第三，必須盡快明確如何在資產(chǎn)負(fù)債表中列示PPP可能引發(fā)的隱性或有負(fù)債。第四，加強(qiáng)相關(guān)立法，明確各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。目前，財(cái)政部門已經(jīng)在推進(jìn)，需要更加廣泛聽取意見和建議。

李虹含：由于城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式可以完成現(xiàn)期地方政府想做卻缺乏資金的項(xiàng)目，同時(shí)又可以在現(xiàn)期內(nèi)不會(huì)導(dǎo)致直接的財(cái)政支出，從而不會(huì)在現(xiàn)期預(yù)算中出現(xiàn)赤字，可以是地方政府規(guī)避財(cái)政限制的一種變通性措施。同時(shí)，地方政府可能無(wú)動(dòng)力披露城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中的各種負(fù)債，從而突出“政績(jī)”，而各銀行也難以全面掌握城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的負(fù)債情況。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于各種未來(lái)的或有負(fù)債，是預(yù)期的，且期限較長(zhǎng)，就短期而言，地方政府并不會(huì)過多地感受到償債壓力，容易被忽略，然而實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)卻在潛滋暗長(zhǎng)并可能在今后特定條件下突然爆發(fā)。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有極大的隱蔽性，透明度很低。上述項(xiàng)目就存在著以上這些問題，仍亟待厘清邊界，妥善解決。

王叢虎：財(cái)政部頒發(fā)的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》、《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》等規(guī)范性文件對(duì)于建立健全長(zhǎng)效的PPP發(fā)展機(jī)制無(wú)疑是個(gè)很好的保障。但是，也應(yīng)該看到，僅僅靠規(guī)范性文件還是不夠的，還需要制定出更加明確、更具有執(zhí)行力和約束力的規(guī)章和行政法規(guī)，而且還要有更高層面的法律才能確保PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

主持人：財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心副主任焦小平在“第一屆中國(guó)PPP融資論壇”上表示，PPP最終的目標(biāo)是建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范、透明、公開的PPP大市場(chǎng)。您認(rèn)為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政府、社會(huì)資本等作何努力？

林江：我認(rèn)為焦小平主任所提到的目標(biāo)是非常遠(yuǎn)大的，這的確是我國(guó)需要追求的目標(biāo)，即統(tǒng)一規(guī)范、透明和公開的PPP大市場(chǎng)。事實(shí)上，PPP其實(shí)既是政府的治理文化，也是企業(yè)文化，這里既涉及政府的治理理念，國(guó)有企業(yè)的治理文化，民營(yíng)企業(yè)的治理文化，也涉及本城市、本地區(qū)市場(chǎng)的深度和廣度，因?yàn)镻PP的本質(zhì)，反映的是國(guó)家治理的理念——企業(yè)對(duì)政府的政策是否信任，而政府對(duì)于企業(yè)的治理是否有足夠的信心。在國(guó)家治理層面，其實(shí)涉及的是規(guī)則的公開透明，司法制度的有效性，以及良好的營(yíng)商環(huán)境，這的確是政府和社會(huì)資本共同追求的目標(biāo)。可見，PPP大市場(chǎng)是否得以最終形成，反映了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度和廣度是否足夠顯示我國(guó)國(guó)家治理目標(biāo)的最終得以實(shí)現(xiàn)。

張明:要建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范、透明、公開的PPP大市場(chǎng)，這是需要政府做的并且也是當(dāng)下各級(jí)政府正在做的。一是改進(jìn)完善適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和PPP模式的政府作業(yè)管理機(jī)制，如嚴(yán)格規(guī)劃、簡(jiǎn)化審批等；二是明確PPP模式應(yīng)用范圍，籌建PPP項(xiàng)目庫(kù)；三是嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目及實(shí)施管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；四是建立健全權(quán)責(zé)利一致的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，維護(hù)政府、社會(huì)資本和社會(huì)各方利益；五是健全完善相關(guān)部門協(xié)調(diào)作業(yè)管理機(jī)制，提高政府部門引導(dǎo)協(xié)調(diào)、服務(wù)保障等效率；六是完善相關(guān)績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制；七是健全完善財(cái)政補(bǔ)貼扶持體系，如健全準(zhǔn)備期、執(zhí)行期、運(yùn)營(yíng)期，調(diào)研論證、建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)成本，要素、服務(wù)等分類補(bǔ)貼體系。社會(huì)資本一是要轉(zhuǎn)變市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)及項(xiàng)目觀念，探究和關(guān)注公共服務(wù)項(xiàng)目的未來(lái)發(fā)展盈利性及市場(chǎng)前景；二是要理性實(shí)施投資期、收益回報(bào)水平及其與風(fēng)險(xiǎn)匹配等商務(wù)經(jīng)營(yíng)方式，向公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)變；三是培育培養(yǎng)有公共服務(wù)項(xiàng)目投資建設(shè)營(yíng)運(yùn)管理經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)人員，逐步形成相關(guān)項(xiàng)目投資建設(shè)營(yíng)運(yùn)管理能力；四是注重企業(yè)文化建設(shè)，樹立企業(yè)的良好社會(huì)聲譽(yù)，為順利實(shí)施PPP項(xiàng)目奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

趙早早：政府需要適應(yīng)市場(chǎng)要求，不能將PPP作為政治任務(wù)來(lái)完成，而應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)規(guī)律。不能把PPP當(dāng)作化解地方性政府債務(wù)的“一劑良藥”，而應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到這把“雙刃劍”利弊特點(diǎn)，從完善政府決策制度、管理制度入手，盡可能地降低政府可控風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)定市場(chǎng)與社會(huì)參與方對(duì)未來(lái)發(fā)展的制度信心。政府需要關(guān)注第三方咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)問題。隨著PPP項(xiàng)目規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各級(jí)政府在使用物有所值（VFM）方法進(jìn)行項(xiàng)目篩選的時(shí)候，嚴(yán)重依賴于第三方咨詢機(jī)構(gòu)，然而，目前的第三方市場(chǎng)非常不規(guī)范，良莠不齊。當(dāng)然，第三方市場(chǎng)的培育也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。PPP制度的完善，牽扯到政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，從國(guó)家治理視角去客觀、冷靜地對(duì)待PPP的發(fā)展，才是確保此項(xiàng)改革成功的關(guān)鍵。

李虹含：政府必須在每個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目開始之前進(jìn)行充分的論證，即與其他政策途徑相比，PPP模式是否為實(shí)

現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的最佳途徑：第一，需要一個(gè)系統(tǒng)的框架和方法來(lái)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目。該框架需要包括對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的評(píng)價(jià)，這樣才能得出一個(gè)綜合的結(jié)論，使決策的結(jié)果更加可靠；第二，需要一個(gè)合理的決策程序。為了提高政府部門決策的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度，需要制定完整科學(xué)的決策流程和詳細(xì)的決策制度。

王叢虎：如何讓社會(huì)資本樹立對(duì)于政府項(xiàng)目的信心，或者說(shuō)如何建立政府對(duì)社會(huì)守信、守法的公信力是一個(gè)重要內(nèi)容。當(dāng)然，如何讓社會(huì)資本增強(qiáng)公益心，強(qiáng)化其公共精神也是一個(gè)重要方面。總體上，我們?cè)谶@兩方面都還欠缺不少。要想讓政府和社會(huì)資本建立互信互通的良好關(guān)系，必須首先大力建立風(fēng)清氣正的良好社會(huì)關(guān)系，才能讓政府項(xiàng)目在公開透明、公平公正的社會(huì)氛圍中展開?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）