科學(xué)解讀“十三五”推進(jìn)財(cái)稅改革全面深化
——訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院院長馬海濤

●本刊記者尹情

馬海濤，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、財(cái)政學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任

在“十二五”與“十三五”交接之際，承上啟下做好財(cái)政工作規(guī)劃具有重要意義?！笆濉逼陂g我國財(cái)稅改革取得了哪些成績？“十三五”時(shí)期財(cái)稅改革有哪些熱點(diǎn)？大國財(cái)政應(yīng)從哪些方面著力？本刊特邀知名財(cái)政專家——中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院院長馬海濤教授為大家作詳細(xì)解讀。

“十二五”財(cái)政工作亮點(diǎn)

“十二五”時(shí)期是我國全面深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要階段。這一時(shí)期，我國在深化財(cái)政體制改革、預(yù)算管理制度改革、稅制改革等方面都取得了重大進(jìn)展，也為“十三五”時(shí)期財(cái)政工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

記者：“十二五”規(guī)劃圓滿收官，我國財(cái)政工作取得了哪些進(jìn)展，主要有哪些亮點(diǎn)？

馬海濤：“十二五”期間，我國財(cái)政工作在收入端、支出端、管理端、體制端和宏觀財(cái)政管理方面都取得了不小的成績。

收入端的最大亮點(diǎn)是推行營業(yè)稅改增值稅的政策。按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的稅制改革目標(biāo)，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局啟動了分步實(shí)施的營業(yè)稅改增值稅進(jìn)程。在改革過程中，綜合考慮服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政承受能力、征管基礎(chǔ)條件等因素，先期選擇經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)明顯、改革示范作用較強(qiáng)的地區(qū)開展試點(diǎn)。自2012年1月1日開始，試點(diǎn)先在交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開展，逐步推廣至其他行業(yè)。資源稅方面，在全國實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，調(diào)整了原油、天然氣資源稅適用稅率。自2011年1月28日起，在上海和重慶開始試點(diǎn)房產(chǎn)稅，為今后房地產(chǎn)稅政策的改革積累了經(jīng)驗(yàn)。收入端的改革一步一步地向前推進(jìn)，為“十三五”時(shí)期改革奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

支出端從提高財(cái)政支出績效出發(fā)，圍繞支出結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制、流程和財(cái)經(jīng)紀(jì)律等方面采取了不少措施。如在國庫集中支付制度改革已基本覆蓋縣級以上預(yù)算單位的基礎(chǔ)上，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類實(shí)施改革；推廣公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算制度；完成《政府采購法實(shí)施條例》制定工作，并制定了政府購買服務(wù)管理辦法等。

管理端的最大亮點(diǎn)是新《預(yù)算法》的施行。為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》。新《預(yù)算法》有很多亮點(diǎn)，如將政府全部收支納入預(yù)算；將預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策；對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了規(guī)范等。

體制端的推進(jìn)，如為配合“營改增”步調(diào)，微調(diào)政府間收入劃分。試點(diǎn)期間因營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)發(fā)生的財(cái)政收入變化，由中央和地方按照現(xiàn)行財(cái)政體制相關(guān)規(guī)定分享或分擔(dān)。針對轉(zhuǎn)移支付存在的問題，國務(wù)院連發(fā)了兩個(gè)通知，即《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）。這兩個(gè)通知提出了改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想和基本原則。

宏觀財(cái)政管理方面圍繞“十二五”期間出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”創(chuàng)新財(cái)政管理手段。堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并適當(dāng)加大力度，充分發(fā)揮財(cái)稅政策促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的重要作用。

“十三五”財(cái)稅改革熱點(diǎn)

“十三五”時(shí)期我國稅制改革走向如何？預(yù)算改革有何新動向？供給側(cè)財(cái)稅改革如何發(fā)力？面對這些問題，馬海濤院長指出，要立足全局、著眼長遠(yuǎn)進(jìn)行制度創(chuàng)新，推動完善現(xiàn)代財(cái)政制度。

記者：近年來，我國預(yù)算管理改革取得重要進(jìn)展，特別是在推進(jìn)預(yù)算公開，健全預(yù)算監(jiān)管，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理等方面?！笆濉睍r(shí)期如何建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度？

馬海濤：全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度首先要求預(yù)算的公開透明。近年來，透明預(yù)算在我國取得不少進(jìn)展?！笆濉睍r(shí)期，透明預(yù)算的程度會比以前更大。具體來說，人大和公眾對預(yù)算披露明細(xì)程度的要求將進(jìn)一步加大；渠道將更為拓寬。從人大向代表披露政府層面的預(yù)算明細(xì)，到部門和單位直接向公眾披露預(yù)算明細(xì)。這些進(jìn)展將一步步地進(jìn)入更為實(shí)質(zhì)的操作層面。

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。這要求支出不僅應(yīng)當(dāng)符合財(cái)務(wù)規(guī)范，更應(yīng)當(dāng)注重支出的經(jīng)濟(jì)效益。就績效管理的對象看，績效管理有項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理、基本支出績效管理、單位整體支出績效管理和財(cái)政綜合績效管理。自2011年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號）后，各地在預(yù)算績效管理方面紛紛進(jìn)行了試點(diǎn)并探索預(yù)算績效管理的指標(biāo)體系?！笆濉睍r(shí)期，績效管理的實(shí)踐還將針對管理對象繼續(xù)探索有效的體系。

記者：落實(shí)“十三五”規(guī)劃中“建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度”，您認(rèn)為，應(yīng)從哪些方面進(jìn)一步深化我國稅制改革？

馬海濤：未來稅制改革將是一場立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。總體思路方面，新一輪的稅制改革，應(yīng)進(jìn)行如下的全新改革，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度。

第一，目標(biāo)的全新定位。目標(biāo)的全新定位，表明稅制的著力點(diǎn)在發(fā)生深刻的變化，稅制改革的重心在發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)移，改革思路在發(fā)生全新的調(diào)整。從原來的建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅收制度，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度，從原來注重經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫔钊氲秸?、?jīng)濟(jì)、社會的方方面面。

第二，指導(dǎo)思想的全新轉(zhuǎn)變。指導(dǎo)思想的全新轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)不同發(fā)展時(shí)期和不同改革任務(wù)對稅制的不同要求。在指導(dǎo)思想上，從原來的統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財(cái)政收入，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅。

第三，功能的全新界定。功能的全新界定，使得稅制體系、稅制調(diào)控領(lǐng)域發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了對稅制功能的更高、更全面的追求。在功能上，從原來的籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的功能，轉(zhuǎn)變?yōu)榛I集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不再突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)調(diào)控，或者已經(jīng)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域看待稅收制度的功能。

第四，在稅收征管方面，應(yīng)突破征管約束，保障稅制改革，適應(yīng)直接稅改革的需要。

記者：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是近期中央應(yīng)對新常態(tài)經(jīng)濟(jì)作出的重要調(diào)控。隨著財(cái)政服務(wù)大局能力不斷增強(qiáng)，如何解讀其在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用？

馬海濤：自2012年起，我國的經(jīng)濟(jì)增長步入7%—8%的空間。2014年11月9日，在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會開幕式上，習(xí)近平主席發(fā)表《謀求持久發(fā)展共筑亞太夢想》的演說，提出：中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”有以下幾個(gè)特點(diǎn)，“一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。”在“新常態(tài)”這一背景下，供給側(cè)改革成為一種重要手段。

對于供給側(cè)改革，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從宏觀經(jīng)濟(jì)的供給方面入手。從今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走勢來看，之前靠低成本人力和資源環(huán)境消耗作為經(jīng)濟(jì)增長重要推力的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。未來，應(yīng)將創(chuàng)新作為提高經(jīng)濟(jì)邊際貢獻(xiàn)率的驅(qū)動。推進(jìn)供給側(cè)財(cái)稅改革，至少有兩個(gè)問題需要關(guān)注。

一是財(cái)政收入潛在增長率下降，財(cái)政支出剛性增長的趨勢沒有改觀，財(cái)政收支矛盾呈加劇之勢，平衡收支壓力較大。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，清費(fèi)立稅，增收節(jié)支，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高績效，大力推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適度擴(kuò)大總需求。調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出，按可持續(xù)、?；镜脑瓌t安排好民生支出。

二是推進(jìn)供給側(cè)稅制改革，必須從實(shí)際出發(fā)。我國當(dāng)前的稅制存在著重生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅、輕消費(fèi)環(huán)節(jié)課稅的問題。當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)主要是以貨物勞務(wù)稅為主，課稅環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)，雖然理論上企業(yè)的貨物勞務(wù)稅可通過物價(jià)升降等渠道將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給下游產(chǎn)業(yè)，直至消費(fèi)者，但稅負(fù)首先是由企業(yè)承擔(dān)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的財(cái)政體制，將造成擁有企業(yè)越多的地方政府，所分享的稅收也越多，這不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。未來我國稅制結(jié)構(gòu)需要逐漸向消費(fèi)和利潤等“終端”環(huán)節(jié)均衡轉(zhuǎn)移。只有轉(zhuǎn)換為消費(fèi)的生產(chǎn)才是有效的生產(chǎn)。倚重生產(chǎn)的稅收制度，容易帶來供給側(cè)過剩而需求側(cè)不足的問題。當(dāng)然稅制結(jié)構(gòu)從生產(chǎn)起始端向消費(fèi)末端轉(zhuǎn)移不能走極端，否則也會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化等問題，只會“按下葫蘆浮起瓢”。強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)和利潤課稅的重要性并不是要否定在生產(chǎn)過程征收流轉(zhuǎn)稅的合理性和必要性，只是后者在我國稅制結(jié)構(gòu)中比重過于“一頭沉”了，將我國流轉(zhuǎn)稅為主的“跛足稅制”打造成“雙主體”的復(fù)合稅制才是我們追求的目標(biāo)。

構(gòu)建大國財(cái)政著力點(diǎn)

“大國財(cái)政”是財(cái)政參與現(xiàn)代化國家治理與國際活動的重要理念。如何理解大國財(cái)政理念？馬海濤院長認(rèn)為，大國思維指的是以大國的身份和國際化的思維參與國際活動，同時(shí)，主動了解國際規(guī)則并參與規(guī)則制定，將財(cái)政工作與國際活動對接。

記者：在2015年全國財(cái)政工作會議上，財(cái)政部長樓繼偉提出，必須強(qiáng)化全球視野和大國思維，增強(qiáng)我國在國際財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)。“十三五”時(shí)期，以大國思維進(jìn)行財(cái)政管理，財(cái)政工作應(yīng)該在哪些方面“有所為有所不為”？

馬海濤：我國目前已經(jīng)成為世界上的第二大經(jīng)濟(jì)體。按照英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志的預(yù)測，我國2015年GDP將超過10萬億美元。美國2015年GDP為16萬億美元，日本為近5萬億美元?？梢灶A(yù)測，我國必將在世界舞臺發(fā)揮更大的作用。我國經(jīng)濟(jì)底子過去很薄，但是進(jìn)步非?？?。在各方面工作中，我國參與世界舞臺的理念可能沒有跟上形勢的變化。形勢的變化迫使我國各方面的工作必須跟得上變化。我所理解樓部長的大國思維指的是以大國的身份和國際化的思維參與國際活動，同時(shí)，主動了解國際規(guī)則并參與規(guī)則制定，將財(cái)政工作與國際活動對接。大國在世界舞臺的活動離不開財(cái)政的支持，財(cái)政工作要在視野和步調(diào)上與國際政治經(jīng)濟(jì)活動相適應(yīng)。也就是說，在財(cái)政方面，目前不能僅僅認(rèn)為將國內(nèi)事情處理好就沒問題了；還必須從理念上實(shí)現(xiàn)突破，處處思考國際活動與財(cái)政的關(guān)系。

在習(xí)近平主席的倡議下，2014年10月24日，包括中國、印度、新加坡等在內(nèi)21個(gè)首批意向創(chuàng)始成員國的財(cái)長和授權(quán)代表在北京正式簽署《籌建亞投行備忘錄》，共同決定成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。2015年12月25日，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在北京正式成立。亞投行的成立是我國倡導(dǎo)及參與地區(qū)事務(wù)的重要事件?！耙粠б宦贰辈呗詫τ谕苿友鼐€各國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作具有重要作用。財(cái)政在亞投行成立和“一帶一路”策略中自始至終扮演著非常重要的角色。

記者：“十三五”規(guī)劃中提出“健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購政策”、“發(fā)展普惠金融、綠色金融”，全國財(cái)政工作會議也提出“要牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。在全面深化財(cái)稅體制改革背景下，如何踐行“五個(gè)理念”？

馬海濤：“創(chuàng)新”是一個(gè)國家的生命力之源。失去的“創(chuàng)新”，一個(gè)國家就會落后。這為人類幾千年來的歷史所證明。財(cái)政工作自然不能脫離其中。財(cái)政收入政策、支出政策、財(cái)政管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控必須既借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)、吸取失敗教訓(xùn)，還應(yīng)結(jié)合中國特有的國情，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新前進(jìn)。

“綠色”這里意指環(huán)保理念。在已經(jīng)過去的若干年發(fā)展中，相比環(huán)境保護(hù)來看，我國更加注重了經(jīng)濟(jì)增長。環(huán)境問題已成為目前我國的重要挑戰(zhàn)，這一問題日益嚴(yán)峻。政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)保理念體現(xiàn)在消費(fèi)行為和實(shí)現(xiàn)資源配置職能的多個(gè)方面。政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)中的消費(fèi)者之一，首先應(yīng)當(dāng)采購有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)品。政府在實(shí)現(xiàn)資源配置職能時(shí)，在制定收入和支出政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的政策。政府在實(shí)施宏觀調(diào)控政策時(shí)，不能犧牲環(huán)境來換取短期的增長?！?/p>