倪洪興 于孔燕 呂向東/農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心

中國農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放新觀察

倪洪興 于孔燕 呂向東/農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心

隨著我國農(nóng)產(chǎn)品市場高度開放，近年來農(nóng)業(yè)貿(mào)易快速發(fā)展，在增加有效供給的同時，給國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了越來越大的挑戰(zhàn)，需要采取有效對策，切實加強兩個市場統(tǒng)籌。

一、農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放現(xiàn)狀及國際比較

（一）從政策層面看，我國是世界上農(nóng)產(chǎn)品市場最開放的國家。由資源稟賦和農(nóng)業(yè)特性決定，各國間農(nóng)業(yè)規(guī)模和基礎競爭力存在比工業(yè)更加難以克服的差距，對農(nóng)業(yè)實行高保護是各國普遍做法。目前世界農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平為60%，而且大量采用較為復雜的關稅形式。美國、歐盟、日本和韓國等成員可以使用以進口數(shù)量和價格自動觸發(fā)為特征的特殊保障機制，食糖、牛肉、乳制品等重要產(chǎn)品的關稅水平都非常高，還保留了大量的“黃箱”國內(nèi)支持政策和出口補貼政策空間。此外，各國越來越注重使用技術性和檢疫性措施實施對農(nóng)業(yè)的有效保護。這些措施種類越來越多，標準越來越高，程序越來越復雜，費用也不斷增加。在自貿(mào)區(qū)建設中，各國普遍對其重要農(nóng)產(chǎn)品保留了高關稅保護。

我國農(nóng)業(yè)在入世過程中做出了重大承諾，取消了數(shù)量配額、許可證等所有非關稅措施；關稅和關稅配額制度成為調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的唯一手段；農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平僅15.2%，只有世界平均水平的1/4；關稅形式單一，實施稅率與約束稅率同一；糧棉糖配額外關稅最高也只有65%。除一些島國和個別農(nóng)業(yè)規(guī)模大競爭力很強的國家外，其他國家農(nóng)產(chǎn)品關稅水平都比我們高。我國還承諾取消所有形式的出口補貼，黃箱支持維持在8.5%的微量許可水平以內(nèi)，沒有使用特殊保障措施的權利。

（二）從農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展實際看，我國農(nóng)業(yè)利用國外市場資源已達到了相當?shù)囊?guī)模和水平。首先，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易持續(xù)快速發(fā)展，貿(mào)易規(guī)模達到相當?shù)乃健?001-2014年，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額由279億美元增長到1946億美元，年均增幅16%；進口額由118億美元增長到1226億美元，年均增長20%。我國已成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，大宗農(nóng)產(chǎn)品呈現(xiàn)全面凈進口。其次，隨著貿(mào)易的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)對外依存度達到了相當?shù)乃健?014年我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額是農(nóng)業(yè)增加值的21%，其中進口占農(nóng)業(yè)增加值13%。按播種面積當量計算，2014年糧棉油糖肉和奶凈進口相當于9億畝播種面積的產(chǎn)出，占國內(nèi)作物總播種面積36%。就糧食而言，2014年我國糧食總產(chǎn)量達到6.1億噸，糧食凈進口1.04億噸(含玉米酒糟)，按表觀消費量計算，糧食總體自給率為85%。

二、農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)貿(mào)易對于提高資源配置效率、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給、減緩資源和環(huán)境壓力具有十分重要的作用。但是，我國農(nóng)業(yè)是小規(guī)模生計型農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎競爭力不足，加之農(nóng)業(yè)支持保護和調(diào)控手段有限，貿(mào)易的發(fā)展給我國農(nóng)業(yè)帶來了越來越大的挑戰(zhàn)。

（一）進口失控和進口過度問題突出，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的擠壓效應增強，適度進口戰(zhàn)略面臨挑戰(zhàn)。大豆、羊毛、大麥最早受到進口擠出和抑制效應的影響。大豆產(chǎn)業(yè)在需求快速增長的同時，播種面積和產(chǎn)量下滑，2014年大豆需求量比2001年增長了4.1倍，而播種面積和產(chǎn)量分別下降了28.3%和21.1%，榨油用大豆基本被進口替代。20世紀80年代和90年代曾一度被視作“軟黃金”受到重視的細羊毛產(chǎn)業(yè)因進口的擠壓而風光不再；大麥產(chǎn)業(yè)也因進口的影響失去了隨啤酒業(yè)發(fā)展而提升增長的機會。

近年來主要農(nóng)產(chǎn)品受到的擠壓效應顯著增強，具體表現(xiàn)為“洋貨入市、國貨入庫”、“邊進口、邊積壓”。一是糧食過度進口加劇，庫存大量增加。糧食產(chǎn)品特別是飼料糧產(chǎn)品間存在替代關系。2012-2014年我國糧食產(chǎn)量分別為5.90億噸、6.02億噸、6.07億噸，消費總量為6.62億噸、6.46億噸、6.48億噸，產(chǎn)需缺口為7200、4400、4100萬噸；而同期糧食凈進口分別為8043、8837、10429萬噸，肉和乳制品凈進口折糧831、1367、1483萬噸。二是棉花和食糖進口連續(xù)4年超出正常產(chǎn)需缺口，庫存積壓嚴重。棉花和食糖年產(chǎn)需缺口均在200萬噸左右，但2011-2014年累計進口棉花和食糖1616萬噸和1470萬噸，超出正常產(chǎn)需缺口800萬噸和670萬噸。2014年棉花和食糖庫存超過1300萬噸和1000萬噸，庫存消費比高達170%和60%。此外，棉紗進口快速增長，2013和2014年棉紗進口均為210萬噸。三是植物油籽和乳制品也存在進口過度問題。近年來收儲加工的菜籽油大部分積壓在庫，對以冬閑田種植為主的油菜生產(chǎn)造成明顯擠壓。2014年乳制品進口折合鮮奶1000多萬噸，占國內(nèi)原奶產(chǎn)量的1/4。進口過度擠占了國產(chǎn)乳品市場，導致國內(nèi)原奶銷售困難，一度發(fā)生“宰牛倒奶”現(xiàn)象。

主要農(nóng)產(chǎn)品庫存積壓和賣難，是在國內(nèi)生產(chǎn)與需求存在缺口的背景之下發(fā)生的，原因是進口過度。我國調(diào)控進口的手段主要限于關稅和關稅配額管理。對于實施單一關稅的農(nóng)產(chǎn)品進口，我國的調(diào)控手段僅限于征收有限的關稅；對于實施關稅配額管理的農(nóng)產(chǎn)品，以配額外關稅稅率的進口則完全放開，沒有任何調(diào)控手段。隨著國內(nèi)價格越來越高于國際市場價格，特別是當國內(nèi)價格高于配額外進口稅后價時，我國農(nóng)產(chǎn)品進口面臨失控的風險。如不能有效控制過度進口，當前農(nóng)業(yè)面臨的受進口過度擠壓以及由此帶來的庫存積壓和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)下行壓力增大等問題將難以根本緩解。

（二）進口價格“天花板”效應增強，對國內(nèi)價格的抑制和打壓作用顯著，國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全面臨挑戰(zhàn)。我國農(nóng)業(yè)進入了成本上漲時期，基于成本的國內(nèi)市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆。由于缺乏必要的關稅水平，國內(nèi)均衡價格也越來越高于進口稅后價格。隨著大宗農(nóng)產(chǎn)品全面凈進口和進口量的增加，進口對國內(nèi)價格的抑制和打壓越來越廣泛和顯著。

1．進口價格天花板效應使得糧食價格支持政策面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

糧食最低保護價和臨時收儲價是根據(jù)國內(nèi)“生產(chǎn)成本加合理利潤”或“生產(chǎn)成本加基本收益”的原則確定的，目的是為了發(fā)揮托底作用，避免谷賤傷農(nóng)。近年來，我國大米、小麥、玉米國內(nèi)價格已持續(xù)高于配額內(nèi)進口稅后價，玉米在一些時段已高于配額外進口稅后價，預計“十三五”期末大米和小麥也將高于配額外進口稅后價。目前三大谷物進口量仍控制在關稅配額量之內(nèi)，但大麥、高粱、木薯、DDGs（酒糟蛋白飼料）因關稅只有2-5%且沒有配額管理，進口增長迅猛，2014年進口2500萬噸，2015年進口超過3500萬噸。這些產(chǎn)品替代玉米進入國內(nèi)飼料消費市場，對國內(nèi)糧食價格特別是玉米價格造成越來越大的打壓作用。進口稅后價（包括替代品進口）低于國內(nèi)糧食支持價格，導致邊收儲邊進口，不僅削弱了托市政策效果，而且使這一政策因成本過高而難以為繼。

2．受進口價格打壓作用影響，棉花和食糖國內(nèi)市場價格已跌破成本。

2012-2014年，棉花國內(nèi)成本價格比國際價格分別高2427元/噸、5053元/噸和4000元/噸。2014年棉花實行了目標價格政策；由于受進口價格的打壓，國內(nèi)棉花市場銷售價格在14000元/噸左右，新疆棉區(qū)需要支付的價差補貼達5800元/噸左右，造成財政負擔巨大；黃淮海等其他地區(qū)實施補貼2000元/噸的政策，市場價格與補貼合計仍低于生產(chǎn)成本。

2012-2014年，食糖國際價格分別比國內(nèi)成本價格低851元/噸、512元/噸和989元/噸。2014年食糖價格在進口的影響下跌至4450元/噸，低于5164元/噸的成本，糖企全面虧損。為減少企業(yè)壓力，廣西不得不一再下調(diào)甘蔗收購價，由500元/噸下調(diào)到400元/噸。2014/15榨季，廣西蔗農(nóng)凈收入（與500元/噸蔗價比）減少80億元，糖蔗產(chǎn)量減少26.5%，制糖企業(yè)經(jīng)營仍面臨很大困難，在上一榨季全行業(yè)虧損100億的基礎上再虧損20億。

3.進口價格天花板效應對畜產(chǎn)品國內(nèi)價格的影響日趨顯著。目前國內(nèi)肉類產(chǎn)品和乳制品價格比國際價格高出1/3至1/2。隨著自貿(mào)區(qū)建設中對畜產(chǎn)品關稅的減讓和取消、肉類產(chǎn)品和乳制品進口的增長，進口對國內(nèi)價格的打壓作用將不斷增強。

進口價格天花板效應帶來的挑戰(zhàn)，實質(zhì)上是我國基于成本之上的國內(nèi)市場均衡價格高于國際市場價格，特別是高于進口稅后價格所帶來的挑戰(zhàn)。這是“十三五”我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要破解的難題。

（三）國際市場波動傳導加快，保持國內(nèi)市場穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。近年來，受氣候變化、生物質(zhì)能源、投機資本等非傳統(tǒng)因素的影響，國際農(nóng)產(chǎn)品市場呈現(xiàn)波動性、不確定性和風險性加劇的態(tài)勢，跨國公司和主要出口國對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的掌控能力進一步強化。自2008年世界糧食危機以來，國際農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)歷了3次較大的波動。隨著大宗農(nóng)產(chǎn)品進口范圍和進口量不斷擴大，國際市場的波動性、不確定性、風險性將更加廣泛更加直接地傳導到國內(nèi)市場，給國內(nèi)市場和產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展帶來越來越大的挑戰(zhàn)。

（四）貿(mào)易與外資進入相結合削弱了部分農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)控制力，給長期供給安全帶來了風險。農(nóng)產(chǎn)品倉儲、物流和加工環(huán)節(jié)一頭連著千家萬戶小規(guī)模生產(chǎn)者，一頭連接千家萬戶的消費者，控制了加工流通就控制了產(chǎn)業(yè)制高點。隨著大豆大量進口以及外資快速、全面進入大豆加工流通領域，我國對大豆加工和植物油產(chǎn)業(yè)的控制力大大削弱。一方面使我們不得不為國外企業(yè)的壟斷利潤支付昂貴的代價，另一方面使我們很難對大豆和植物油產(chǎn)業(yè)進行有效調(diào)控。如果糧食倉儲、物流、加工也被外資掌控，將對我國糧食安全造成很大威脅。

三、提高農(nóng)業(yè)開放水平的政策建議

提高農(nóng)業(yè)開放水平的重點在于加強兩個市場兩種資源的統(tǒng)籌?；谖覈r(nóng)產(chǎn)品市場已高度開放，農(nóng)業(yè)基礎競爭力與主要出口國的差距難以改變，國際市場依然高度保護的現(xiàn)實，統(tǒng)籌的關鍵是確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，同時要為優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口、農(nóng)業(yè)對外投資、農(nóng)業(yè)“走出去”爭取有利的國際市場準入條件。

（一）從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段特征、競爭力狀況和未來發(fā)展需要出發(fā)，把握主動、保持定力、發(fā)揮優(yōu)勢，推動形成互利共贏、雙向?qū)Φ鹊霓r(nóng)業(yè)開放格局。我國對外開放進入了新的發(fā)展階段，由初期的單純強調(diào)開放轉向注重開放的內(nèi)涵；由自主性的可回調(diào)的開放轉向基于多雙邊協(xié)定之上的約束性開放；由消除自身障礙、適應既有規(guī)則為主轉向促進對等開放、爭取有利外部環(huán)境和規(guī)則為主。因此，必須按照十八大精神和五中全會要求，推進互利共贏、對等雙向開放。要在多雙邊貿(mào)易談判中確保糧食等主要大宗農(nóng)產(chǎn)品關稅不減讓、配額不擴大、國內(nèi)支持空間不減損；同時要為我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口和農(nóng)業(yè)對外投資、農(nóng)業(yè)“走出去”爭取更加有利的市場準入條件。

（二）堅持“兩反一?！睏l例的立法宗旨，充分利用WTO規(guī)則賦予的權利，建立和完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全與產(chǎn)業(yè)利益保障機制。要研究建立重要農(nóng)產(chǎn)品一般保障措施剛性啟動觸發(fā)機制，明確重要農(nóng)產(chǎn)品基礎進口數(shù)量，明確啟動保障措施的進口增幅觸發(fā)標準；規(guī)定啟動標準觸發(fā)后即根據(jù)“兩反一?！睏l例實質(zhì)啟動保障措施。要健全和完善農(nóng)業(yè)貿(mào)易爭端解決與利益保障機制，在國內(nèi)企業(yè)與國外發(fā)生貿(mào)易爭端和摩擦時，要保證國內(nèi)企業(yè)有利益訴求和尋求解決的國內(nèi)部門和渠道，有公平解決問題的法律法規(guī)依據(jù)，有及時解決爭端的有效機制。要構建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)損害補償機制，立足我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟實際情況，盡快研究建立農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易損害補償機制，對受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和農(nóng)民提供必要補償，幫助其調(diào)整結構和提升競爭力，增強國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)參與國際競爭和應對風險的能力。

（三）以降低成本、增強競爭力、穩(wěn)定務農(nóng)收益為目標，構建開放型農(nóng)業(yè)支持政策體系。在缺乏歐盟、日本、韓國那樣的高關稅保護的情況下，加強我國財政支農(nóng)力度具有更為重要的意義。要在進一步加大財政支農(nóng)力度的同時，探索采取“穩(wěn)定一頭、放開一端”的思路調(diào)整最低保護價收購和臨時收儲政策。在適當完善的基礎上繼續(xù)對三大主糧進行最低保護價和臨儲價收購，以保障種糧收益；引入競爭機制適度擴大收儲企業(yè)范圍，放開收儲企業(yè)收儲糧銷售，提升企業(yè)經(jīng)營效率；財政對收儲企業(yè)進行價差補貼或市場價格損失保險補貼，將原來最終由財政負擔的收儲價與市場價差價費用、庫存費用、收儲企業(yè)因缺乏經(jīng)營動力而造成的效率損失費用、庫存時間過長造成糧食損失費用4項費用減少到差價支付1項費用。

（四）加強支持力度，結合“一帶一路”戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)“走出去”和市場多元化戰(zhàn)略的實施。要積極推進戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國際合作，結合“一帶一路”戰(zhàn)略，務實穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)走出去，拓展貿(mào)易渠道，推進進口市場多元化。要把農(nóng)業(yè)走出去作為在適度進口范圍內(nèi)提高進口調(diào)控能力的舉措，著力提升走出去企業(yè)與主要出口商的競爭力。要把推進“走出去”與推進市場多元化有機結合，提高“走出去”目標國家和區(qū)域糧食生產(chǎn)、貿(mào)易能力，促進建立多元穩(wěn)定可靠的糧食進口渠道。□

［倪洪興，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心主任］