李建平/江蘇省財政廳副廳長

全力做好扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作

李建平/江蘇省財政廳副廳長

江蘇2011年起開展支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點，財政資金杠桿作用、造血成效、綜合效益都比較明顯，財政部、國務院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室對江蘇的試點工作非常重視，多次聽取江蘇工作匯報，及時對試點工作進行指導，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，決定從今年起在全國13個省份開展試點，并將江蘇列為試點省份之一，主要任務是，探索多種類型的新型集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的村級集體經(jīng)濟發(fā)展新機制。

一、江蘇試點工作的總體安排

根據(jù)“十三五”扶貧規(guī)劃，江蘇將財政部的試點任務與扶持省定經(jīng)濟薄弱村發(fā)展相結(jié)合，2016年將有省定經(jīng)濟薄弱村的縣全部納入試點范圍。其中，參加財政部試點的縣（市、區(qū)）通過競爭立項方式，已確定12個縣（市、區(qū)）、360個村（174個省定經(jīng)濟薄弱村）；參加省級試點的共30個縣（市、區(qū)）、259個省定經(jīng)濟薄弱村。

參加財政部試點的縣（市、區(qū)）實施方案已經(jīng)通過省里審定，參加省級試點的縣（市、區(qū)）也要按要求制定實施方案，報省備查。對扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點，省以上財政2016年安排6億元，其中超過4億元用于扶持省定經(jīng)濟薄弱村，對開展土地股份合作試點村每村補助200萬元，其他類型的試點村，蘇中和蘇北地區(qū)每村補助60萬元，蘇南地區(qū)每村補助50萬元。省里已經(jīng)轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》，指導意見明確了試點指導思想、基本原則、具體措施和配套政策要求，各試點縣（市、區(qū)）要認識學習，抓好落實，爭取開好頭、起好步。

二、準確把握扶持重點，積極探索集體經(jīng)濟發(fā)展路徑

根據(jù)財政部的要求，各地要根據(jù)鄉(xiāng)村的資源資產(chǎn)狀況和區(qū)位條件，探索四種實現(xiàn)形式：

一是以資源有效利用為主要內(nèi)容的實現(xiàn)形式。鼓勵村集體流轉(zhuǎn)或利用村集體機動地、荒地、耕地和村莊整治、宅基地復墾等節(jié)余的土地及其他可利用的集體所有資源，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)林業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)和生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。重點支持村集體領辦的土地股份合作組織，包括土地股份合作社、集體農(nóng)場等，鼓勵村集體成員以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，采取村集體成員認可的經(jīng)營方式，實現(xiàn)土地經(jīng)營收益最大化。出發(fā)點是想通過發(fā)展土地股份合作組織，在發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率上取得突破。2016年江蘇選擇了169個村開展土地股份合作試點，省財政提高了對開展土地股份合作試點村的補助標準。需要指出的是，土地股份合作試點不能忽視村級組織的作用。一些地方片面強調(diào)村干部缺乏開拓創(chuàng)新精神和經(jīng)營管理能力，簡單粗暴地采取把土地流轉(zhuǎn)過來、分包出去的模式，運營機制、收益分配機制、風險管控機制、考核激勵機制缺失，村級組織難以從土地股份合作中受益，省財政獎補資金都不知往哪里用，這就背離了支持土地股份合作試點的初衷。省財政在指導修訂參加財政部試點的縣（市、區(qū)）實施方案時，已經(jīng)分別要求這些地方進行調(diào)整完善或重新制定方案，各地在實施中要避免這類傾向，參加省級試點的縣（市、區(qū)）在制定實施方案時，也要注意強化村級組織的領辦作用，設計好村級組織的受益制度。

二是以提供服務為主要內(nèi)容的實現(xiàn)形式。支持村級組織創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作社、勞務合作社等服務實體，為各類市場主體尤其是糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體提供生產(chǎn)、加工、流通、倉儲、勞務等有償服務，促進農(nóng)業(yè)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后延伸，在更高層次、更大范圍內(nèi)實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。江蘇一些地區(qū)開展的聯(lián)耕聯(lián)種提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務，組建農(nóng)機服務合作社提供農(nóng)業(yè)機械服務，組建勞務合作社提供勞務服務等，都是較好的做法。

三是以物業(yè)管理為主要內(nèi)容的實現(xiàn)形式。鼓勵村級組織按照土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的要求，開發(fā)利用集體經(jīng)營性建設用地等土地，量力而行發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，通過異地興建、聯(lián)村共建等多種形式盤活村集體閑置不動產(chǎn)。江蘇一些地區(qū)通過在開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)建設標準廠房，在城鎮(zhèn)和集市建設商業(yè)用房，出租村集體閑置房產(chǎn)，蘇州市提出“一村兩樓宇”，通過標準化廠房和商用房租賃，為村集體取得穩(wěn)定收入，都是較好的做法。

四是以混合經(jīng)營為主要內(nèi)容的實現(xiàn)形式。鼓勵村級組織以集體資產(chǎn)資源參股農(nóng)村經(jīng)濟組織和經(jīng)營穩(wěn)健的企業(yè)，鼓勵有條件的村探索設立發(fā)展基金，探索強村帶弱村、村企聯(lián)手共建、政府定點幫扶、扶貧開發(fā)等多種形式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟項目。江蘇一些地方引導村級組織抱團發(fā)展、入股金融企業(yè)、引進民間資本和外資發(fā)展股份制企業(yè)，進行了有益的嘗試。

當然，村級集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式不限于以上四種，從不同角度看，村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式的分類方法也有不同。各地要從實際出發(fā)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，努力探索多元化、多樣化、多業(yè)化的發(fā)展路子，試出江蘇特色、創(chuàng)造江蘇經(jīng)驗。從江蘇實踐看，還有多種類型可以繼續(xù)探索，如置換集體建設用地和對外投資、騰退集體建設用地用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟、村辦企業(yè)和村級組織招商引資企業(yè)的獎勵、財政投入形成的資產(chǎn)確權(quán)給村，等等。各地經(jīng)濟基礎、地理位置、資源條件千差萬別，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟也要從實際出發(fā)，堅持一村一策和分類指導，不能套用一個模式和一哄而上?？傊?，選擇扶持重點和發(fā)展路徑的核心是堅持市場導向和因地制宜，防止盲目鋪攤子、上項目，也要盡量避免進入競爭性領域和高風險行業(yè)。

三、準確把握新型集體經(jīng)濟的內(nèi)涵，著力加強體制機制創(chuàng)新

習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第五次會議時強調(diào)，要探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。從江蘇的實踐看，與過去傳統(tǒng)村級集體經(jīng)濟相比，發(fā)展新型集體經(jīng)濟的目的是促進集體資源資產(chǎn)保值、增值、增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)村公共服務，核心是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，主要經(jīng)營形式以農(nóng)村集體資產(chǎn)、集體土地等生產(chǎn)要素聯(lián)合為紐帶的農(nóng)民專業(yè)合作、土地股份合作和社區(qū)股份合作，要融合合作經(jīng)濟和股份經(jīng)濟，符合市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求?？偟膩砜矗滦图w經(jīng)濟體制機制創(chuàng)新點突出表現(xiàn)在三個方面：一是從產(chǎn)權(quán)歸屬看，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確的產(chǎn)權(quán)制度。科學界定集體經(jīng)濟組織法人地位，解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)責不分問題，防止集體資產(chǎn)流失；二是從運營機制看，建立民主管理、民主監(jiān)督的治理結(jié)構(gòu)。建立所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互促進的運行機制，完善和加強集體資產(chǎn)成員監(jiān)督權(quán)，并以制度的形式固定下來；三是從收益分配看，建立利益共享、風險共擔的分配機制。根據(jù)實際情況，實行按生產(chǎn)要素分配和按勞分配相結(jié)合，與扶貧攻堅戰(zhàn)略相結(jié)合，適當照顧集體組織成員中的弱勢群體。

開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點，中央財政和省財政都安排了不少資金，出發(fā)點是推進新型集體經(jīng)濟發(fā)展的體制機制創(chuàng)新，不是簡單地搞新農(nóng)村建設、上農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項目。試點要求是用改革的辦法、創(chuàng)新的精神，探索發(fā)展新型集體經(jīng)濟可復制、可推廣、可持續(xù)的模式，為擴大試點范圍或面上推進相關改革積累經(jīng)驗。

四、充分尊重農(nóng)民意愿，落實好基層干部群眾的主體地位

扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟，要堅守不改變村集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、不損害村級組織利益、不損害農(nóng)民利益“三條底線”，確保村級組織和農(nóng)民共享發(fā)展成果。一是要充分尊重農(nóng)民意愿。村級一事一議民主決策是被實踐證明行之有效的好機制，具有廣泛的群眾基礎，試點中要學會使用這一開展群眾工作的好方法。怎樣發(fā)展集體經(jīng)濟，怎樣監(jiān)督管理，未來收益怎樣分配，都應由村民民主議事決定，培養(yǎng)村民的主人翁意識和自我管理意識，讓村民更加珍惜發(fā)展成果，有利于保障財政資金的使用安全，確保扶持政策能見實效。不能違背農(nóng)民意愿，強迫命令去發(fā)展村級集體經(jīng)濟，不能干預村級集體經(jīng)濟組織的決策，不能越俎代庖代替村級組織決策。其次，要建立適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營管理制度。要引導集體經(jīng)濟組織嚴格依照法律法規(guī)和章程開展活動，健全集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理制度，提高經(jīng)營管理水平。集體資產(chǎn)經(jīng)營組織和合作社，應該按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立完善的治理結(jié)構(gòu)，健全科學決策機制、有效激勵機制、監(jiān)督約束機制和風險防范機制，完善年度收支預決算等各項財務管理制度。資產(chǎn)規(guī)模較大的集體經(jīng)濟組織，可通過引進職業(yè)經(jīng)理人的方式，最大限度地實現(xiàn)資產(chǎn)經(jīng)營效益。第三，要加強村級財務管理。建立健全村級集體經(jīng)濟積累機制，完善村集體公益金、公積金制度。加強村級組織經(jīng)濟核算和審計監(jiān)督、民主監(jiān)督，完善村級財務公開制度，加大對集體經(jīng)濟組織法定代表人的監(jiān)督力度，健全集體資產(chǎn)的財務管理、會計委派、會計核算，完善集體經(jīng)濟組織民主理財和離任審計制度，有效防止農(nóng)村集體資產(chǎn)被平調(diào)挪用和個人侵吞，確保發(fā)展成果全部惠及村級組織和農(nóng)民。要盤清村級集體資產(chǎn)家底，加強集體資產(chǎn)的管理和利用。逐步界定政府和村級組織的事權(quán)和責任，減輕村級組織負擔，避免形成新的債務。

五、完善支持政策措施，合力扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展

扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點是一項系統(tǒng)工作，有完善的支持政策才能確保試點順利進行。各地各部門要真正貫徹“多予、少取、放活”的方針，做到財政資金優(yōu)先安排、優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)先配置、公共服務優(yōu)先配套、發(fā)展項目優(yōu)先落實，合力推動村級集體經(jīng)濟發(fā)展。省委辦公廳、省政府辦公廳2010年底下發(fā)的支持發(fā)展村級集體經(jīng)濟的意見中，對扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展有明確的政策要求，各地各部門要認真推動政策落地。

一是加大財政支持力度，加強財政資金管理。在當前形勢下，省財政大幅度增加投入是經(jīng)過多方努力的,實屬不易。市縣已有的財政投入不能減少，在此基礎上還要進一步加大投入力度。省級獎補資金主要用于對鼓勵土地流轉(zhuǎn)、零散土地整治、發(fā)展為農(nóng)服務、物業(yè)經(jīng)營等的補助，不得用于其他項目配套、償還鄉(xiāng)村債務、建設樓堂館所、購置交通通訊工具和發(fā)放個人補貼等方面。省財政廳將制定資金管理辦法，市（縣、區(qū)）也要制定具體實施細則。各地要加大資金整合力度，積極引導現(xiàn)有性質(zhì)類似的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金投向試點村。積極探索財政補助資金形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交集體持有、管護和作為村集體股權(quán)的政策措施。對村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目要予以優(yōu)先支持，對發(fā)展較好的村級集體經(jīng)濟組織要予以獎勵。積極為村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展提供貸款擔保，為村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設物業(yè)等提供支持。對村域范圍內(nèi)新發(fā)展的二三產(chǎn)業(yè)項目、村集體經(jīng)濟組織招商引資落戶到工業(yè)集中區(qū)的項目，以及村級組織出資出人出資源幫助興辦的項目，其新增稅收地方留成部分，要按照一定比例獎勵到村。

二是加大土地政策支持。市縣政府在征用土地時要安排一定面積作為留用地，用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟。要統(tǒng)籌安排落實發(fā)展村級集體經(jīng)濟所需用地指標。通過農(nóng)村土地整理、村莊撤并等形式騰退出的農(nóng)村建設用地，應由村級組織用于發(fā)展集體經(jīng)濟和開展農(nóng)村建設，多出的耕地交由村級組織管理與經(jīng)營。

三是金融服務政策支持。建立和完善農(nóng)業(yè)擔保體系，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)、股權(quán)抵押貸款和信用貸款辦法，積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”抵押試點，活躍農(nóng)村金融服務。通過財政貼息、建立風險補償機制等辦法，鼓勵金融機構(gòu)對村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展項目優(yōu)先提供服務，解決村級集體經(jīng)濟組織融資難問題。

四是稅費政策支持。按稅收管理權(quán)限落實對村級集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面的稅費優(yōu)惠政策，村級集體經(jīng)濟組織涉及的行政事業(yè)性收費，按管理權(quán)限能免則免、能返則返。

各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設中，要為村級集體經(jīng)濟發(fā)展預留空間，認真落實好各方掛鉤單位的幫扶任務，通過強村帶弱村、村企聯(lián)手共建、政府定點幫扶、扶貧開發(fā)等多種途徑，不斷豐富村級集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式。

村級集體經(jīng)濟發(fā)展還要特別重視可持續(xù)性。各地要注重培植村級集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力，通過創(chuàng)新體制機制，以制度的形式落實，使財政扶持的集體經(jīng)濟發(fā)展項目持續(xù)盈利，不能因為財政沒有持續(xù)投入，項目就經(jīng)營不下去，使農(nóng)民失望，讓資金浪費。

六、加強組織領導，確保試點工作取得實效

扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點時間緊、任務重，扶持政策優(yōu)惠、試點機會很難得，各試點地區(qū)要倍加珍惜，切實加強組織領導，強化落實，確保試點工作取得實效。

一是加強組織領導。扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展是今明兩年深化農(nóng)村綜合改革的重要任務，省財政廳會同省扶貧辦、省農(nóng)委建立了聯(lián)席會議制度，共同組織實施?？h級人民政府是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、完成省定經(jīng)濟薄弱村脫貧達標任務的責任主體，也是試點工作的責任主體，要加強對試點工作組織領導，組織制定村級集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，研究發(fā)展村級集體經(jīng)濟的政策措施。財政局、農(nóng)工辦、扶貧辦等部門加強協(xié)調(diào)溝通，共同組織實施。牽頭部門要主動會同相關部門研究制定試點政策措施和實施方案，供黨委、政府決策，財政部門要負責籌措扶持資金，提出資金安排計劃，加強資金管理和績效評價工作。農(nóng)工辦、扶貧辦要會同相關部門加強對試點村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)、招商引資、人才培訓、政策宣傳等方面的指導，加強市場拓展、品牌推介等方面的服務，完善村民民主議事制度，加強項目管理和村級財務管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要高度重視，積極配合相關部門組織實施試點工作。省轄市相關部門也要加強組織協(xié)調(diào)，加強對縣市的指導、服務。各試點村要做好土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、村民動員組織、調(diào)處村級關系和引資合作服務等具體工作。扶貧工作隊和隊員要抓好跟蹤落實，加強協(xié)調(diào)配合，積極協(xié)助當?shù)攸h委政府，在制定實施方案、落實扶持項目、加強項目監(jiān)管等方面發(fā)揮應有的作用。

二是建設村級“雙強”班子。要把具有經(jīng)營管理能力、愿意為農(nóng)民服務的人才選進村級班子，對服務意識不強、不能勝任的班子成員，要堅決調(diào)整。按照公平、公開、擇優(yōu)的原則，選派熟悉情況的優(yōu)秀管理人才到農(nóng)村去，以人才的“輸血”激活集體經(jīng)濟的“造血”功能，培育一批既懂市場經(jīng)營管理、又愿意帶領農(nóng)民共同致富的基層干部隊伍。切實發(fā)揮好經(jīng)濟薄弱村黨組織“第一書記”的作用。研究完善村干部的考核激勵機制，在強化崗位目標管理的同時，保障村干部的收入待遇，解決一些地方村干部后繼無人的問題。采取靈活多樣的方式，發(fā)揮村干部、能人的典型示范作用，鼓勵有能力的村干部領辦創(chuàng)辦各類集體經(jīng)濟組織，建立集體經(jīng)濟發(fā)展和個人收益掛鉤機制，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

三是加強檢查考核。省有關部門將圍繞村級集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入增加、適度規(guī)模經(jīng)營、地方資金保障、體制機制創(chuàng)新、可復制推廣性等內(nèi)容建立考核評價體系，開展工作考核。建立激勵約束機制和試點退出機制，確保改革試點有成效、資金使用有效益?？h市要將村級集體經(jīng)濟發(fā)展列入鄉(xiāng)村干部考核評價內(nèi)容，建立獎懲激勵機制，使他們真正重視起來，研究政策、主動工作、推動落實。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就近就地監(jiān)管的優(yōu)勢，加強扶持資金項目的監(jiān)督檢查，防止虛報項目套取扶持資金和侵害村級利益。對資金使用過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正。省將建立定期報告制度，各試點縣（市、區(qū)）要及時總結(jié)試點工作，按季將試點工作進展情況、問題及成效、下一階段工作重點，特別是資金使用情況等內(nèi)容，報送省有關部門。

四是加強項目監(jiān)管。村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目要在縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管下實施，規(guī)范招投標、專業(yè)監(jiān)理、項目檢測、工程決算、督促檢查等工程管理制度，支持和引導村民參與工程項目監(jiān)督。應以縣（市、區(qū)）為單位，在省里制作的通用標識基礎上，設計體現(xiàn)地方特色的標識樣式，項目建成時置于醒目位置，方便社會監(jiān)督。各地要加強項目確權(quán)工作。對標準廠房、門面房等物業(yè)項目，及時指導、協(xié)助村級組織辦理產(chǎn)權(quán)證書，簽訂收益分配協(xié)議；對多方入股合作的建設項目，要由各方簽訂協(xié)議，明確各自權(quán)益；對投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施項目，要在確保土地流出農(nóng)戶受益的基礎上，由村級組織與經(jīng)營方簽訂資產(chǎn)經(jīng)營合同，確保村級組織穩(wěn)定獲益。

五是加強政策和業(yè)務培訓。省里將分批開展試點村支部書記集中培訓，講清發(fā)展村級集體經(jīng)濟政策、交流發(fā)展經(jīng)驗。市、縣兩級也要按照缺什么補什么的原則，省市縣三級聯(lián)動，采取課堂授課、典型示范、創(chuàng)業(yè)輔導等方式，對基層干部進行集中培訓和正確引導，拓寬他們發(fā)展集體經(jīng)濟的思路。這方面的教育培訓，應當重實務、重操作，可以在充分征求意見的基礎上，有針對性地設置培訓內(nèi)容。江蘇蘇南、蘇中、蘇北村級集體經(jīng)濟發(fā)展各具特色，要支持鄉(xiāng)村干部走出去，開展一些考察學習活動，多借鑒一些成熟經(jīng)驗做法，盡量少走彎路，提高工作效率。

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟既是當前農(nóng)村工作的重要任務，也是農(nóng)村基層組織建設的重要內(nèi)容，上級有要求，群眾有期盼，我們一定要堅定信心、克難奮進，求真務實、開拓進取，不斷適應新形勢，謀劃新思路，采取新對策，扎實開展試點工作，為建設“強富美高”新江蘇作出應有的貢獻！□