黃 俊 劉 艷

(江西省圖書(shū)館，江西南昌 332000)

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學(xué)術(shù)論壇

基于善治視角的我國(guó)公共圖書(shū)館治理目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑研究*

黃 俊 劉 艷

(江西省圖書(shū)館，江西南昌 332000)

本文梳理了近年來(lái)關(guān)于圖書(shū)館治理的研究現(xiàn)狀，在基于前期兩篇論文研究成果的基礎(chǔ)上，從善治角度，分別從制度維度、社會(huì)維度、政治維度三個(gè)方面闡釋了我國(guó)公共圖書(shū)館治理目標(biāo)應(yīng)該重點(diǎn)考慮的因素，重點(diǎn)提出了完善我國(guó)公共圖書(shū)館治理路徑和方法。

公共圖書(shū)館 治理 善治 治理目標(biāo)

1 研究現(xiàn)狀

圖書(shū)館治理研究近年來(lái)獲得較大關(guān)注，研究熱度持續(xù)上升。截止2016年3月9日，筆者在CNKI中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)通過(guò)輸入“圖書(shū)館+治理”，“圖書(shū)館+理事會(huì)”等主題及關(guān)鍵詞檢索，通過(guò)查重、剔除通知、簡(jiǎn)介等內(nèi)容，并對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行逐條閱讀甄別，最后獲得173篇有效論文，其中3篇碩士論文，1篇博士論文。

從論文分布的時(shí)間開(kāi)看，我國(guó)最早將“圖書(shū)館”與“治理”相聯(lián)的是汪曉茵的2000年發(fā)表的《略論中國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的治理》。但是，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，圖書(shū)館治理研究的開(kāi)山之作是中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心的黃穎在2003年發(fā)表的《從“統(tǒng)治”到“治理”：管理圖書(shū)館范式的演變》以及其與徐引篪2004年發(fā)表的《圖書(shū)館治理：概念及其含義》，這兩篇文章對(duì)圖書(shū)館治理的含義進(jìn)行了界定，對(duì)統(tǒng)治與治理的含義進(jìn)行了對(duì)比，厘定了廣義圖書(shū)館治理和狹義圖書(shū)館治理的差別和兩者之間的關(guān)系。從此，中國(guó)圖書(shū)館治理研究拉開(kāi)了序幕。

從論文數(shù)量的走勢(shì)來(lái)看，2000-2006年論文數(shù)量均在5篇以下，為0-3篇，其中還有2001年、2002年、2005年出現(xiàn)了空白，學(xué)術(shù)界把這一階段視為圖書(shū)館治理研究的萌芽階段[1]。從2007年起，我國(guó)圖書(shū)館治理研究的論文數(shù)量與日俱增，可以視為圖書(shū)館理論研究的分水嶺或轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2007年-2009年論文數(shù)量5-10篇，學(xué)術(shù)界把這一階段視為圖書(shū)館治理研究的中期探索階段[2]。2010年-2015年這一階段的論文數(shù)量平均每年都達(dá)到10篇以上，在2014年出現(xiàn)了井噴，論文數(shù)量超過(guò)歷年累積之和，2015年的論文數(shù)量與2014年相比也是齊頭并進(jìn)。學(xué)術(shù)界把這一階段視為圖書(shū)館治理研究的中期發(fā)展階段，之所以這樣定位是考慮到我國(guó)的圖書(shū)館治理探索還處于實(shí)踐階段，未能形成成熟的模式。[3]由此可見(jiàn)，圖書(shū)館治理研究近年來(lái)在學(xué)術(shù)界迅速升溫，這得益于2013年以來(lái)國(guó)家相關(guān)政策的頒布和實(shí)施。

從論文的研究?jī)?nèi)容來(lái)看，圖書(shū)館治理研究的萌芽階段，主要是介紹治理理論，并將治理理論引入圖書(shū)館研究，闡釋圖書(shū)館治理的含義，厘定統(tǒng)治與治理的差別，介紹國(guó)外圖書(shū)館治理諸如圖書(shū)館理事會(huì)的典型案例等，可以稱之為“西學(xué)東漸”階段[4]。圖書(shū)館治理研究的中期探索階段，主要是以國(guó)外圖書(shū)館治理模式的成功經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)比分析，找出我國(guó)圖書(shū)館治理模式的特點(diǎn)、治理主體的設(shè)置、治理的結(jié)構(gòu)及其存在的突出問(wèn)題等，可以稱之為“中西合璧”階段。[5]圖書(shū)館治理研究的中期發(fā)展階段，主要是各地結(jié)合理事會(huì)改革、管理體制改革過(guò)程中進(jìn)行的實(shí)踐，對(duì)圖書(shū)館治理的機(jī)制、結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、治理目標(biāo)、優(yōu)化策略進(jìn)行全面的闡發(fā)與論證，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，我國(guó)圖書(shū)館治理研究擁有諸如以上所述的核心話語(yǔ)體系。[6]

2 善治視角

善治(Good governance)從英文字面看，翻譯為好的治理或良好的治理。世界銀行對(duì)善治作出了宏觀的概括：善治是成功管理資源和國(guó)家事務(wù)的方式，這種方式要以滿足公民需求為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)平等、透明的方式或方法履行責(zé)任。[7]俞可平站在保護(hù)弱勢(shì)群體的角度對(duì)善治做了一定的闡釋：所謂善治就是在服務(wù)于廣大公眾利益的同時(shí)，同樣能夠照顧到那些最貧困的弱勢(shì)群體或處于社會(huì)邊緣的公民的利益。[8]此外，聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)對(duì)善治提出了8個(gè)要求，其中就有公平和共享這個(gè)要求。[9]由此可見(jiàn)，善治的基本特征即保障社會(huì)公共利益最大化的管理過(guò)程。[10]近年來(lái)，我國(guó)提出了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重大命題，提出實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，建設(shè)覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系的重要目標(biāo)。從這一目標(biāo)可以看出“公平和共享”這一善治要求已經(jīng)凸顯。但就我國(guó)目前圖書(shū)館的整體發(fā)展水平來(lái)看，地區(qū)發(fā)展不平衡，上強(qiáng)下弱，東西失衡的現(xiàn)狀十分嚴(yán)重。為此，筆者想通過(guò)本文對(duì)圖書(shū)館治理的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑做淺顯的探討。

我國(guó)的公共圖書(shū)館的治理，在真正意義上還處于傳統(tǒng)管理階段，主要表現(xiàn)為圖書(shū)館對(duì)政府權(quán)力的依賴程度較深。在我國(guó)政府是公共圖書(shū)館唯一的統(tǒng)治主體和權(quán)力中心，保姆式政府常常會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”，從而成為制約公共圖書(shū)館發(fā)展的障礙。為此，要實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館善治，就要徹底實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館走現(xiàn)代治理之路。

毋庸置疑，善治是治理的終極目標(biāo)。根據(jù)上文中提到的概念及聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)對(duì)善治的要求，筆者認(rèn)為，公共圖書(shū)館治理的基本特征有：①公共圖書(shū)館事務(wù)的管理應(yīng)當(dāng)基于公眾的普遍參與；②強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，保障每個(gè)公民的文化權(quán)益；③各相關(guān)利益主體之間關(guān)系相輔相成，兼顧各相關(guān)利益主體之間的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化；④治理主體不能僅僅局限于政府；⑤有完備的法治環(huán)境。

3 目標(biāo)系統(tǒng)

3.1 制度層面

法治是善治最基本的要求。法治是公共圖書(shū)館能夠充分發(fā)展的根本保證，這一點(diǎn)在圖書(shū)館界已形成共鳴。筆者認(rèn)為，在制度層面上，公共圖書(shū)館治理的目標(biāo)就是要促進(jìn)公共圖書(shū)館的法制化管理。目前我國(guó)沒(méi)有圖書(shū)館法，對(duì)圖書(shū)館的建設(shè)、經(jīng)費(fèi)支持沒(méi)有明文規(guī)定，很多都是政府行為，根據(jù)各級(jí)政府的情況量體裁衣，是造成上強(qiáng)下弱，東西失調(diào)，資源不均的主要原因。傳統(tǒng)的公共圖書(shū)館管理模式本質(zhì)上是以國(guó)家為中心的政府控制模式，以全能型政府運(yùn)用法律工具實(shí)行封閉式統(tǒng)治。[11]而公共圖書(shū)館治理的法治模式，其所依據(jù)的法律去掉了“國(guó)家意志”，形成的是由基于相關(guān)法律，開(kāi)放與公平、合作與競(jìng)爭(zhēng)，相關(guān)利益主體多方共贏的格局。

在現(xiàn)代化圖書(shū)館治理中，圖書(shū)館法制化管理應(yīng)該具備如下特征：①以維護(hù)公共秩序?yàn)槟繕?biāo)，追求公共利益的最大化，而不同于當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的是法的“國(guó)家性”，以法律作為統(tǒng)治實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，維護(hù)的是統(tǒng)治秩序，追求的是統(tǒng)治階級(jí)利益的最大化；②管理的主體不再僅僅局限于國(guó)家或政府，打破單一、封閉的管理模式，以開(kāi)放的姿態(tài)接納合法組織或團(tuán)體參與公共圖書(shū)館事務(wù)管理，充分體現(xiàn)現(xiàn)代民主社會(huì)民主性的基本要求，形成多元治理模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與和分享公共權(quán)力和公共權(quán)威；③圖書(shū)館法制管理應(yīng)該主要突出政府的責(zé)任以及相關(guān)事務(wù)履行到什么程度，而不再片面強(qiáng)調(diào)公民的道德、法律責(zé)任。

3.2 社會(huì)層面

為人們提供普遍均等的圖書(shū)館服務(wù)是公共圖書(shū)館的社會(huì)職能，是圖書(shū)館治理在社會(huì)層面上的目標(biāo)?！陡采w全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系：模式、技術(shù)支撐與方案》指出：普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系是指無(wú)論公民的年齡、種族、宗教、性別、經(jīng)濟(jì)狀況的區(qū)別，都能在其所居住的國(guó)家或地區(qū)就近獲取他所需要的信息、知識(shí)、文化資源以及其他的圖書(shū)館服務(wù)。[12]從這個(gè)概念中可以看出在社會(huì)層面對(duì)圖書(shū)館治理的目標(biāo)即提供普遍均等的服務(wù)。筆者認(rèn)為普遍均等的目標(biāo)可以細(xì)化為三大目標(biāo)：

①基礎(chǔ)目標(biāo)：覆蓋全社會(huì)。這個(gè)目標(biāo)指向圖書(shū)館服務(wù)覆蓋、輻射的范圍。一個(gè)國(guó)家的各個(gè)圖書(shū)館治理單元能夠覆蓋多少人口，這個(gè)數(shù)量之和就是圖書(shū)館服務(wù)的覆蓋程度。但是在我國(guó)許多地方，還存在居民無(wú)法獲得圖書(shū)館服務(wù)的情況存在，即存在服務(wù)盲區(qū)。這與我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)所處的體制環(huán)境、我國(guó)地域特色有很大的關(guān)系。為此，突破體制瓶頸，建設(shè)覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館文化體系成為國(guó)家對(duì)文化發(fā)展事務(wù)的重大命題。覆蓋全社會(huì)是考量一個(gè)地區(qū)公共圖書(shū)館服務(wù)體系是否完備的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是圖書(shū)館治理，實(shí)現(xiàn)善治的重要指標(biāo)。

②可及性目標(biāo)：就近獲取服務(wù)。就近獲取服務(wù)指向圖書(shū)館服務(wù)的便利程度，同時(shí)也是普遍均等目標(biāo)不可或缺的組成部分，覆蓋全社會(huì)并不等同于實(shí)現(xiàn)了普遍均等的目標(biāo)。就我國(guó)而言，假定一個(gè)縣只有一個(gè)圖書(shū)館，那么在這個(gè)縣的農(nóng)村地區(qū)許多公民就處于公共圖書(shū)館服務(wù)的不可及地區(qū)，從而無(wú)法獲得圖書(shū)館服務(wù)。換句話說(shuō)，就是覆蓋全社會(huì)并不是實(shí)現(xiàn)普遍均等的首要條件，還必須要實(shí)現(xiàn)就近獲取服務(wù)的目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)普遍均等。

③實(shí)質(zhì)目標(biāo)：權(quán)利平等。權(quán)利平等指向的是理想追求。從上文中可以看出覆蓋全社會(huì)與就近獲取服務(wù)是實(shí)現(xiàn)普遍均等的重要條件，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)重要條件，實(shí)質(zhì)是追求公民文化權(quán)利的平等。權(quán)利平等首先就意味著機(jī)會(huì)的平等，就圖書(shū)館的讀者而言，權(quán)利平等就是讀者獲得圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)是平等的，所以覆蓋全社會(huì)與就近服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，才能真正凸顯權(quán)利平等。但是就我國(guó)目前現(xiàn)狀而言，首先地域發(fā)展不平衡，東部、中部、西部地區(qū)的居民獲得圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)是存在很大差異的；其次城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城市居民獲得的圖書(shū)館服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村人口；再次群體存在差異，弱勢(shì)群體如殘障人士獲取圖書(shū)館服務(wù)的幾率非常小。

綜上，筆者認(rèn)為，解決機(jī)會(huì)的不平等是我國(guó)實(shí)現(xiàn)文化普遍均等的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館治理、善治的關(guān)鍵意義所在。普遍均等的目標(biāo)由三個(gè)指標(biāo)組成：覆蓋全社會(huì)、就近獲得服務(wù)、權(quán)利平等。權(quán)利平等的實(shí)現(xiàn)是建立在覆蓋全社會(huì)、就近獲得服務(wù)的基礎(chǔ)之上。權(quán)利平等是覆蓋全社會(huì)、就近獲得服務(wù)的實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)和升華，三者水乳交融，相輔相成。

3.3 政治層面

人權(quán)高級(jí)委員辦公室(OHCHR)指出：“善治就是在治理時(shí)，能夠一絲不茍地遵守法治原則，并且徹底地避免腐敗和濫用職權(quán)。檢驗(yàn)善治的根本標(biāo)準(zhǔn)是在滿足公民的基本權(quán)利(如：政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)力)時(shí)，有多大程度的努力是為了實(shí)現(xiàn)公民在人權(quán)上的目標(biāo)而付出的?！盵13]為此，公民的基本權(quán)利(如文化權(quán)利)的保障是衡量善治的重要內(nèi)容，也是圖書(shū)館治理關(guān)注的主要結(jié)點(diǎn)。文化權(quán)利對(duì)于圖書(shū)館而言，就是保障公民能夠平等、自由、充分地利用圖書(shū)館，從而滿足公民自己的基本文化需求，從而充分實(shí)現(xiàn)公民自己的文化權(quán)利。公民的文化權(quán)力在圖書(shū)館中主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：①保障公民能自由的獲取信息及圖書(shū)館服務(wù)；②機(jī)會(huì)面前人人平等，公民無(wú)論種族、性別、年齡、宗教信仰、距離遠(yuǎn)近等等都擁有平等利用公共圖書(shū)館服務(wù)的權(quán)利；③能夠?qū)崿F(xiàn)免費(fèi)享受圖書(shū)館服務(wù)的權(quán)利；④讀者的個(gè)人隱私能夠得到充分保護(hù)；⑤公民能夠真正實(shí)現(xiàn)對(duì)圖書(shū)館的監(jiān)督、批評(píng)和建議的權(quán)利。

4 路徑選擇

4.1 圖書(shū)館立法

我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，一直沒(méi)有對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行立法，而國(guó)外圖書(shū)館立法已經(jīng)具有百年歷史。1850年世界上第一部《公共圖書(shū)館法》在英國(guó)誕生，隨后60多個(gè)國(guó)家相繼頒布了200多部圖書(shū)館法。需要特別指出的是：伊朗雖然沒(méi)有圖書(shū)館法，但是在《憲法》里明文規(guī)定，地方稅收的1.5%要提供給當(dāng)?shù)氐膱D書(shū)館使用。[14]由此可見(jiàn)，國(guó)外對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的重視程度。既然法治化是善治的基礎(chǔ)，那么圖書(shū)館治理必定要走法治之路，這是我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的先行保障。筆者認(rèn)為可以從四個(gè)方向努力：①圖書(shū)館立法不應(yīng)該僅僅定位法律條文、規(guī)章、章程等，要放眼于整體，營(yíng)造良好的、適宜的法治環(huán)境，要在大方向處著眼，以構(gòu)建完整的圖書(shū)館法律保障體系為終極目標(biāo)；②圖書(shū)館的立法要以讀者為落腳點(diǎn)，要保護(hù)讀者權(quán)益，尊重個(gè)人隱私；③圖書(shū)館立法要重點(diǎn)在公共圖書(shū)館多元化治理主體這個(gè)方面多下功夫，要明確治理主體的權(quán)利和義務(wù)；④圖書(shū)館立法還要兼顧監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制。

4.2 落實(shí)政府責(zé)任

改變政府作為權(quán)利中心的唯一性，形成多元治理主體格局是現(xiàn)代公共治理理論的核心內(nèi)容之一。圖書(shū)館治理，實(shí)質(zhì)就是解構(gòu)政府對(duì)公共圖書(shū)館事務(wù)的管理權(quán)利，打破傳統(tǒng)管理，走現(xiàn)代化治理之路。在治理語(yǔ)境下，重構(gòu)政府在公共圖書(shū)館治理中扮演的角色，劃分政府責(zé)任具有十分重要的意義。在公共圖書(shū)館治理中，一方面要牢牢把握，政府不是唯一的治理主體，不能稱為“全能型政府”或“保姆型政府”，政府扮演的角色應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”；另一方面，又要充分強(qiáng)調(diào)政府在公共圖書(shū)館事務(wù)中獨(dú)立性，即不可或缺，能夠避免無(wú)政府主義的局面，換句話說(shuō)就是要確保政府在公共圖書(shū)館治理中的“總舵手”地位。此外，就我國(guó)目前而言，一級(jí)政府負(fù)責(zé)一級(jí)公共圖書(shū)館的模式，體制上就已存在很大的弊端，導(dǎo)致服務(wù)分布不均，總分館體系建設(shè)嚴(yán)重受阻，覆蓋全社會(huì)的公共文化體系更加是無(wú)從談起。為此，筆者認(rèn)為在政府責(zé)任這一方向，要更加關(guān)注和重視我國(guó)圖書(shū)館的主體設(shè)置，打破現(xiàn)行模式，探索一條適合我國(guó)國(guó)情的公共圖書(shū)館設(shè)置主體模式。

4.3 社會(huì)力量參與

俞可平指出：善治代表的是國(guó)家和社會(huì)之間、政府與公民之間形成的良好的協(xié)商合作的運(yùn)行機(jī)制，因此，善治不能脫離政府，但更不能脫離公民。[15]善治的過(guò)程其實(shí)質(zhì)就是還政于民的過(guò)程，善治與統(tǒng)治最本質(zhì)的區(qū)別就是權(quán)力向社會(huì)的回歸。[16]為此，公共圖書(shū)館治理既要有政府的管理，也要有公民的參與。公民的參與有集體行為和個(gè)人行為兩種。集體行為比如有理事會(huì)、圖書(shū)館協(xié)會(huì)、圖書(shū)館顧問(wèn)委員會(huì)等；個(gè)人行為包含：提供參考意見(jiàn)或者調(diào)查反饋的信息參與。捐贈(zèng)圖書(shū)、經(jīng)費(fèi)的支持參與；對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)參與等。社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)，是現(xiàn)代民主社會(huì)民主性的有效體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)善治的群眾基礎(chǔ)，也是公民追求其文化權(quán)利應(yīng)盡的責(zé)任。[17]

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕 蔣合領(lǐng)，楊安，王晴.我國(guó)圖書(shū)館治理研究的知

識(shí)圖譜分析[J].圖書(shū)館論壇，2015(7):28-30

〔6〕 周茜.2003-2014年國(guó)內(nèi)公共圖書(shū)館治理研究進(jìn)展述評(píng)[J].圖書(shū)館建設(shè)，2014(11):12

〔7〕〔9〕〔11〕〔13〕〔14〕〔16〕〔17〕 王瑛琦.公共圖書(shū)館治理的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)途徑研究[D].黑龍江大學(xué)，2004:16-34

〔8〕〔10〕〔15〕 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1995(5)：37-41

〔12〕 邱冠華，于良芝，許曉霞.覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系：模式、技術(shù)支撐與方案[M].北京：北京圖書(shū)館出版社，2008

Study of the Management Goal and Achievement Approach for Public Libraries in the Perspective of Good Governance

Huang Jun Liu Yan

The paper teases out the research status of library management in recent years. Based on the research results of previous two papers, the paper explains the key factors in the goals of public library governance from the perspective of good governance and in three aspects like the system dimension, social dimension, and political dimension respectively. Finally, the paper puts forward the key path and method of public library governance.

Public library; Management; Good governance; Management goal

*本文系江西省藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理:優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)目標(biāo)及路徑選擇——江西省公共圖書(shū)館理事會(huì)制度構(gòu)建研究”成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：YG2014287。

G258.2

A

黃俊(1969-)，女，本科，江西省圖書(shū)館副館長(zhǎng)，副研究館員，研究方向：圖書(shū)館管理。發(fā)表論文多篇。劉艷(1982-)，女，碩士，江西省圖書(shū)館館員，研究方向：圖書(shū)館管理、參考咨詢、文獻(xiàn)資源。