王冰，楊陽

(1.中共淄博市周村區(qū)委組織部，山東淄博255300；2.淄博市國土資源局周村分局，山東淄博255300)

自1997年亞洲金融危機爆發(fā)以來，我國學術界對財政風險的研究逐步深入，主要集中在財政風險界定、財政風險評價、財政風險監(jiān)測預警以及財政風險防范和化解四個方面，呈現出理論分析更深刻、指標選取更全面、實證探索更廣泛的趨勢。經濟新常態(tài)下，國家較長時間實施積極的財政政策，雖對保持經濟平穩(wěn)較快增長起到了明顯地促進作用，但財政運行面臨的風險逐步積累，財政收支矛盾日趨尖銳。《十三五規(guī)劃綱要》指出：“建立風險識別和預警機制，以可控方式和節(jié)奏主動釋放風險，重點提高財政、金融、能源、礦產資源、水資源、糧食、生態(tài)環(huán)保、安全生產、網絡安全等方面風險防控能力。”因此，盡快完善符合我國國情的財政風險評估和監(jiān)測預警理論，對有效應對財政風險和防范財政危機無疑具有十分重要的理論價值和實踐意義。文章擬對財政風險評估和監(jiān)測預警已有研究進行梳理總結，為后續(xù)研究提供參考。

一、關于財政風險評估與監(jiān)測預警指標選取

學術界對財政風險的內涵、分類和表現的認識存在一定差異，在選擇財政風險評估與監(jiān)測預警指標時往往偏重于某一方面，呈現出明顯的時代發(fā)展特征，不能全面的反映財政風險。在這里，文章將立足于地方政府范疇，將財政風險定義為在經濟社會發(fā)展過程中產生的各種矛盾導致地方政府財政提供基本公共服務和法定支付責任困難甚至無法提供的違約現象。關于財政風險的含義研究文章不再贅述，重點闡述學者們對風險評估及監(jiān)測預警指標的選擇。總結起來，指標選取主要基于負債和資產兩個視角?；谪搨嵌?，主要是從Hana Polackva的財政風險矩陣理論出發(fā)，分析顯性或隱性、直接或或有的政府債務風險因素；基于資產角度，主要是分析財政收支的規(guī)模、結構和質量等引致的風險因素。

楊紹基(2001)認為財政風險最主要來源是國債引起的風險，他選取國債負擔率、國債借債率、國債依存度、償債率來衡量財政風險，并使用財政赤字、國債還本付息額和GDP作為解釋變量建立線性回歸測算財政能夠承受的國債發(fā)行額度[1]。張青(2002)則將我國財政風險劃分為兩類，一類是財政直接承擔的債務，衡量指標包括赤字率、債務率和公債依存度；一類是財政間接承擔的其他領域的債務，主要包括銀行不良資產、社保資金債務和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務[2]。李炳鑒(2002)指出衡量赤字風險的指標除赤字率外還有赤字依存度(年度財政赤字/財政總支出)，衡量外債風險的指標有外債償債率(年度本息償還額/年度出口外匯收入)、外債負擔率(外債余額/GNP)、外債借債率(外債余額/當年出口外匯收入)[3]。裴育(2003)建立以預算為基礎的直接顯性財政風險預警指標體系，包括反映宏觀經濟總體態(tài)勢、財政收支狀況及債務狀況、財政分配體制、財政支出效益的4個指標組。其中，反映財政分配體制的指標有中央財政收入占GDP比重、中央財政收入占全國財政收入的比重、稅收彈性、預算內收入占政府收入比重；反映財政支出績效的指標有財政支出對財政收入的彈性，公共投資性支出、社會文教支出、社會保障支出、行政管理支出分別占財政支出的比重，財政支出越位率(財政越位支出/財政總支出)，公共投資效果系數(公共投資產生的社會總效益/投資成本)[4]。高寧(2003)在構建中央及地方財政風險預警系統(tǒng)時，從收入風險、支出風險、赤字風險、公債風險、運行質量風險5個方面選取指標。其中，收入風險指標包括人均GDP水平、人均財政收入、財政收入依存度、稅收收入依存度、稅收收入彈性，支出風險指標包括人均財政支出、財政支出結構系數、社會保障性發(fā)展水平、財政“恩格爾”系數，赤字風險指標包括財政赤字、財政收支平衡度、社會保險基金支出缺口、拖欠公教人員工資水平，公債風險指標包括內債償債水平、外債償債率、外債經濟債務率、外債出口債務率，運行質量風險指標包括GDP彈性系數、政府宏觀調控能力系數[5]。郭玉清(2003)在研究地方財政風險預警機制時，以財政直接債務、財政擔保形成的債務以及欠發(fā)工資、拖欠債務等形成的硬赤字為研究對象，使用新增債務違約/地方一般預算收入反應財政流動性，以地方財政債務余額/地方一般預算收入反應財政清償能力，使用地方財政逾期債務余額/地方一般預算收入反應地方財政的流動性和清償能力的補充[6]。劉誼、劉星等(2004)構建地方財債務指標和地方財政風險綜合指標兩層監(jiān)控指標體系，債務指標包含靜態(tài)風險、動態(tài)風險和結構風險三個風險層，其中動態(tài)風險包括債務余額三年平均增長率/GDP三年平均增長率、年償還債務三年平均增長率和年新增債務違約三年平均增長率分別與財政收入三年平均增長率的比率，結構風險包括地方外債、直接顯性債務、違約債務分別占債務余額的比例；地方財政風險綜合指標包括調控風險、收支風險、赤字風險、金融風險、經濟風險5個風險層，其中金融風險包括金融部門存貸比、(金融部門貸款余額-存款余額)/財政收入[7]。裴育、歐陽華生(2006)在構建省級地方債務風險預警指標體系時，使用剛性支出收入比、體制優(yōu)惠收入比、財政支出補償系數反映收入風險和支出風險，使用財政收入缺口率反映赤字風險，使用財政收入償債率、負債資產比等反映債務風險，并依據實踐經驗將每項指標量化為無風險、中等風險、高風險三個區(qū)間[8]。范琦(2013)從地方財政顯性風險和或有風險兩個方面選擇財政風險評價指標，其中顯性指標包括國有預算外資金分別占財政收入和支出的比重、土地出讓金占財政收入比重等，或有風險指標包括城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、國有企業(yè)凈資產利潤率等[9]。

二、關于財政風險評估方法

財政風險評估方法主要分為三類：一類是財政風險矩陣分析法，即基于風險矩陣理論，通過測算4種類型政府債務的整體規(guī)模，對政府承擔的財政風險進行評估，這類分析方法整體上屬于定性分析；一類是多指標綜合評價方法，即在構建財政風險評價指標體系的基礎上，利用多元統(tǒng)計方法測算財政風險綜合評價結果；一類是基于計量經濟學模型的分析方法，即選取具有代表性的財政風險量化指標作為被解釋變量，選取財政風險主要影響因素的量化指標作為解釋變量，通過建立回歸模型分析內在規(guī)律，并預測和估算未來的風險狀況。

祝志勇、吳垠(2005)將制度因子納入財政風險框架體系，使用國有工業(yè)總產值/全部工業(yè)總產值表示國有化率，以(生產要素市場化指數×0.6+經濟參數市場化指數他們構建以經濟市場化指數×0.4)表示市場化指數，以當年中央財政收入/全部財政收入表示財政分權指數，以當年交易費用/工業(yè)總產值表示交易費用率；將以上4個指標作為解釋變量，使用修正后的中央財政國債依存度表示的財政風險指數作為被解釋變量逐步回歸，得出財政分權指數和經濟國有化率兩個制度因子對財政風險影響最為顯著[10]。李庭輝、許滌龍(2007)基于風險矩陣理論將包括金融體制風險、地方風險擔保在內的19個風險指標劃分為直接顯性風險、直接隱性風險、或有顯性風險和或有隱性風險，運用多指標綜合評價方法分別測算了4類風險及總體財政風險[11]。王啟友(2008)指出應從財政效益的角度出發(fā)，通過分析財政的實際效益是否達到預期目標來衡量財政風險大小，同時還要關注財政風險的結構因素，他運用矩陣分析法構建財政風險評估模型對我國財政風險進行了評估分析[12]。李伯濤(2009)基于由歐洲聯盟采用的風險指標法，綜合考慮財政收支狀況，通過預測不同增長前景下的國內生產總值、財政赤字比率、債務余額和國債負擔率，評估我國面臨的財政風險走勢[13]。胡鋒、賀晉兵(2010)選擇財政赤字率、政府收入赤字率和隱性赤字率等3種口徑的財政赤字率作為被解釋變量，選擇經濟競賽機制、財稅體制、財政預算制度、機構人員膨脹控制機制、社會和諧建設等5個方面的26個指標作為解釋變量，在使用主成分分析方法提取主成分的基礎上，構建精選后的回歸模型。經過檢驗，政府收入赤字率模型為最優(yōu)模型[14]。張斌(2012)從“雙向”分權視角出發(fā)，在借鑒前人的研究成果測算財政風險指數、市場化分權指數、財政分權指數、二者的交叉項及非分權因素的基礎上，通過建立面板數據模型衡量政府向市場分權和政府內部財政分權對財政風險的影響[15]。吳笪(2012)以中央政府和地方政府的關系和地方政府間的關系為切入點，將地方政府財政赤字率表示的風險指標作為解釋變量，將人均地方財政支出/(人均地方財政支出+人均中央財政支出)表示的財政分權程度、地方基本建設支出/地方總支出表示的地方政府競爭、人均GDP、城市化率、開放水平等指標作為解釋變量建立面板數據模型，運用1995-2008年我國分省數據，對財政分權和由財政分權引發(fā)的地方政府競爭與地方政府的赤字水平的關系進行研究[16]。張斌(2013)認為財政風險是一個動態(tài)積累的過程，他選擇將當年國債發(fā)行額/當年中央財政總支出表示的財政風險指數作為被解釋變量，將政府公共消費支出、公共投資支出、宏觀稅負率反映的財政政策和貨幣供應量反映的貨幣政策解釋變量，構建VAR模型分析兩種政策的實施對財政風險的短期和長期影響[17]。景宏軍、王李存(2014)選取動態(tài)和靜態(tài)的財政風險指標，以黑龍江省財政數據為樣本，采用層次分析法確定指標權重，構建基于多層次模糊評判法的地方財政風險測度模型，研究測算黑龍江省的財政風險程度[18]。另外，一些研究雖然沒有提出明確的量化指標和評估方法，但也為財政風險評估提供了很好的思路。劉尚希(2003)認為應關注收入風險、支出風險、債務風險、赤字風險之間的內在聯系，從政府擁有的公共資源以及政府應承擔的公共支出責任與義務兩方面入手，通過對比公共債務與公共資源存量來判斷財政風險是擴散還是收斂，通過通過對比公共債務與公共資源流量確認風險擴散程度，通過對比公共債務與經濟總規(guī)模判斷風險是否處于可控范圍[19]。張志超(2003)提出在量化財政各類內生性風險導致相應債務類型變化的基礎上，通過分析對比政府各類債務規(guī)模與潛在稅收汲取能力測算財政赤字規(guī)模，運用概率統(tǒng)計原理分析特定財政赤字規(guī)模發(fā)生的概率分布，并結合各類債務指標來闡述財政活動可能面臨的財政風險[20]。

三、關于財政風險監(jiān)測預警方法

財政風險監(jiān)測預警是在充分評估財政運行機制的基礎上，選取相關指標并建立預警模型，探索風險指標與其帶來的損失指標間的內在聯系和規(guī)律，通過將當前財政運行數據輸入模型，實現財政風險實時動態(tài)監(jiān)測和預警的一項系統(tǒng)工程。因我國并未真正意義上爆發(fā)過整體性或局部范圍的財政危機，無法量化財政危機帶來的影響和損失。目前，多采用選取先行指標，將量化后的財政風險與預先設置的預警區(qū)間進行比較進而確定警度的預警方法。

叢樹海、李生祥(2004)根據財政內部風險和外部風險對財政風險的影響程度，分別測算8個和12個核心指標指數化得分的簡單算術平均數，得到預警財政風險的內部合成指數和外部合成指數，最終形成衡量全部財政風險的預警指數[21]。許滌龍、何達之(2007)基于風險矩陣理論選取4個子系統(tǒng)共20項預警指標，采用以警戒線為基礎的評定法講各指標風險狀態(tài)劃分為適度區(qū)間、輕警、中警、重警和巨警，運用AHP方法計算4個子系統(tǒng)指標權重，進而計算財政風險預警指數[22]。張雷寶、胡志文(2009)基于內生增長理論、政府預算約束理論和個人跨期消費理論構建了財政赤字率和債務負擔率的警戒線模型，其實踐意義在于控制財政風險過快增長并防范公債危機或財政危機[23]。張明喜、叢樹海(2009)基于人工神經網絡構建財政風險的非線性預警模型，運用因子分析法從31個監(jiān)測指標中提出4個風險因子，通過將神經網絡期望形式的向量輸出轉化為因子得分特定范圍衡量警情，并對預警模型進行了訓練和檢驗[24]。洪源(2011)基于風險因子法選取財政收支風險、直接顯性債務風險、宏觀經濟運行風險、隱性及或有債務風險4類指標類型21個預警指標，依據國際上通用的警戒線設置并結合我國實際設置各指標的風險區(qū)間，運用AHP方法測算指標權重并進行風險綜合評價，根據評價結果確定所在預警信號區(qū)域[25]。郭玉清(2011)根據中國財政風險的產生機理、傳導機制和具體表現形式，從政府違約和逾期債務視角構建財政風險預警和控制模型，通過測算新增違約、逾期債務、債務余額評估財政風險狀況，他認為該方法與通行的預警指數方法相比更能合理反映風險規(guī)模[26]。張明喜(2013)建立包含生產模塊、收入與支出模塊以及債務模塊的CGE模型，運用GARCH模型確定各指標風險區(qū)間界限，通過模擬增加財政支出、提高稅負和提高利率三種情形對財政風險未來走勢進行預警和預測[27]。阿布力克木·阿不來提、努爾比亞·艾合買提(2014)基于信號預警方法，選取財政收支補償系數、宏觀稅負、通脹率等5個指標計算了上海市財政內部風險合成指數和外部風險合成指數[28]。楊志安、寧宇之等(2014)以我國相關數據為樣本，根據專家評定劃分各指標的風險狀態(tài)，運用映射法將指標原始數據映射成指數值，根據取值和風險狀態(tài)進行評分獲得警情，并使用Holt-Winters無季節(jié)性模型對我國近5年面臨的財政風險進行了預測[29]。另外，王亞芬、梁云芳(2004)為財政風險監(jiān)測預警提供了很好的思路，她們指出建立預警系統(tǒng)的最終目的是預報警源，除了必須建立科學的指標體系外，更重要的是確立與預警指標體系相適應的預警界限值范圍[30]。

四、研究現狀述評

通過梳理現有成果發(fā)現，我國財政風險評估與監(jiān)測預警研究框架基本成型，但在一些重點環(huán)節(jié)仍然缺乏深入而系統(tǒng)地挖掘，建議在以下三個方面實現創(chuàng)新和突破。

(一)研究思路應與地方經濟發(fā)展更密切。依據實踐經驗，財政風險遵循逐步積累、自下而上的傳導機制。由于學者們對國家和地方政府財政風險沒有進行統(tǒng)一嚴格的界定和區(qū)分，圍繞國家層面開展的實證研究不能真實體現地方政府尤其是市縣級政府面臨的財政形勢。同時，圍繞地方政府進行的探索常常局限于樣本資料難以收集，在定量分析中因舍棄一些重要指標而降低了研究結論的科學性，很大程度上阻礙了研究的持續(xù)深入。因此，基于財政風險的特殊性，后續(xù)研究應逐步向基層政府傾斜，并堅持以地方政府為主導，由地方政府財政部門或政策研究機構牽頭負責推進，在把握基層財政運行的基礎上進行精準分析研判。

(二)指標選取應和財稅改革進程相統(tǒng)一。從指標選取的文獻梳理情況看，多數成果出現時間較早。隨著經濟形勢的快速更迭和改革創(chuàng)新舉措的深入實施，經濟運行規(guī)律發(fā)生了大幅轉變，許多指標已不再適用。比如，有的學者考慮了違約和逾期債務，但在實踐中證明與我國國情并不相符。因此，應致力于建立體現時代變遷、經濟結構以及體制改革特征的指標體系，充分考慮地方財政運行實際，全面概括和反映財政風險整體狀況。雖然學者們做出了一些努力，溫來成、劉洪芳等(2015)分析了PPP模式的財政風險監(jiān)管問題[31]，歐璟華、姚樹潔等(2015)從財政體制及政府財政管理效率角度提出了對策建議[32]，但并未將可量化的指標充實到財政風險評估和監(jiān)測預警指標體系當中，這也是后續(xù)研究的一個努力方向。

(三)方法路徑應以評估預測結合為主導?，F行的財政風險評估與監(jiān)測預警方法多是基于歷史資料的靜態(tài)估計，并且是建立在各指標與財政風險呈線性關系的假設前提下的，僅用于對當前的財政風險進行評估預警，無法實現動態(tài)意義上的預測，具有明顯的局限性。因此，在構建財政風險評估與預警模型時，應充分借鑒宏觀經濟各領域的先進方法，實現與財政風險領域的深度契合，采取線性模型與非線性模型現結合的方式，充分發(fā)揮各類方法的優(yōu)勢特點，提高模型運算結果的可靠性和準確度。

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