孫 偉,喬守倉(cāng),高文輝

(1.北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院，北京 100025； 2.北京市人民檢察院，北京 100040)

【檢察建設(shè)】

檢察機(jī)關(guān)防止干擾執(zhí)法辦案工作機(jī)制路徑探究

孫 偉1,喬守倉(cāng)2,高文輝2

(1.北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院，北京 100025； 2.北京市人民檢察院，北京 100040)

公正執(zhí)法是檢察機(jī)關(guān)贏得社會(huì)、人民群眾信任的前提和基礎(chǔ)，面對(duì)外界及內(nèi)部對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作的干擾，檢察機(jī)關(guān)需在重建檢察官評(píng)價(jià)體系、賦予檢察官記錄的膽量、實(shí)行全方位的檢務(wù)公務(wù)等三個(gè)方面完善執(zhí)法辦案工作機(jī)制。

檢務(wù)公務(wù)；記錄；干擾；執(zhí)法辦案

根據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》要求，中辦、國(guó)辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委出臺(tái)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)規(guī)定”)，為長(zhǎng)期存在且屢被關(guān)注的司法被干擾問(wèn)題開(kāi)出了藥方。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主動(dòng)研究如何防止干擾執(zhí)法辦案工作機(jī)制，其目的不僅要排除外界對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的干擾，同時(shí)要擠壓檢察機(jī)關(guān)自身設(shè)租尋租空間，以使檢察權(quán)的行使更加符合司法規(guī)律，從而提升檢察機(jī)關(guān)的公信力。

一、檢察機(jī)關(guān)完善防止干擾執(zhí)法工作機(jī)制的基本原則

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)研究制定防止干擾執(zhí)法辦案工作機(jī)制，之所以要將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為首要原則，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)力求排除執(zhí)法辦案干擾因素，是黨中央依法治國(guó)方略落到實(shí)處的重要技術(shù)支撐，是黨全心全意為人民服務(wù)宗旨在檢察工作范疇的重要體現(xiàn)。更為重要的是，黨中央提出依法治國(guó)方略，為檢察機(jī)關(guān)有所作為提供了良好的政治環(huán)境。黨的各級(jí)組織也是檢察機(jī)關(guān)可以依靠的強(qiáng)大力量，因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在理論和實(shí)踐中都有著實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容和作用。

2.防止檢察官亂作為。權(quán)力具有擴(kuò)張性，司法權(quán)力更是如此。如果排除了外界干擾，領(lǐng)導(dǎo)不再過(guò)問(wèn)案件，承辦檢察官的意志既獨(dú)立也自由，對(duì)于案件的處理具有絕對(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，那么承辦檢察官的權(quán)力便會(huì)迅速膨脹，尋租設(shè)租的機(jī)會(huì)也將來(lái)臨，當(dāng)事人家屬以及司法掮客就會(huì)將圍獵的對(duì)象從領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向承辦檢察官，當(dāng)面對(duì)撲面而來(lái)的利益的時(shí)候，部分操守不強(qiáng)、把持不住的檢察官就會(huì)淪陷，之后便有可能出現(xiàn)檢察官恣意妄為、亂作為的情形。所以，除了要排除外界的干擾，還要杜絕可能會(huì)出現(xiàn)的檢察官亂作為的情形，避免從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。

3.嚴(yán)格規(guī)范司法。讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，基本的一條，就是要求司法人員嚴(yán)格規(guī)范履行職責(zé)。檢察人員要嚴(yán)格遵守辦案紀(jì)律和法律，不得利用上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、同事、熟人等關(guān)系，過(guò)問(wèn)和干預(yù)其他人員正在辦理的案件。與此同時(shí)，堅(jiān)持原則、敢于擔(dān)當(dāng)、公正司法、不徇私情，對(duì)任何領(lǐng)導(dǎo)干部違反法定職責(zé)和法定程序、有礙司法公正的要求說(shuō)“不”，嚴(yán)辭拒絕檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)、說(shuō)情或者打探案情等不守規(guī)矩的行為。

二、檢察機(jī)關(guān)完善防止干擾執(zhí)法辦案工作機(jī)制所要破解的難題

1.權(quán)力容易干預(yù)司法的原因。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，但是在實(shí)際運(yùn)作中體現(xiàn)出濃厚的甚至是絕對(duì)壓倒司法性的行政性，這種行政性在檢察機(jī)關(guān)的外部就有所體現(xiàn)，在一個(gè)行政區(qū)域，“一府兩院”的痕跡消失的無(wú)影無(wú)蹤，檢察院不僅不能監(jiān)督同級(jí)黨委和政府，反而是淪為黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)部門(mén)，檢察長(zhǎng)、黨組成員以及一些級(jí)別較高的中層領(lǐng)導(dǎo)是市管干部和區(qū)管干部，檢察院內(nèi)部的提職提級(jí)要報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委和人大批準(zhǔn)和任命，這種制度設(shè)計(jì)以及由此形成的慣例，使得檢察機(jī)關(guān)與黨委和政府有一種非常明顯而且與其他行政部門(mén)沒(méi)有區(qū)別的行政隸屬性，此種情況下，上命下從就變得順理成章。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，所謂的核心業(yè)務(wù)部門(mén)的人員不僅承擔(dān)大量的辦案業(yè)務(wù)，而且要承受各種各樣的行政考核，使得業(yè)務(wù)檢察官處于處處被管理、被約束、被要求的地位，而且這些管理、約束、要求的內(nèi)容往往是影響其晉升職務(wù)的重要指標(biāo)，在這種巨大的管理和監(jiān)督情勢(shì)下，業(yè)務(wù)檢察官便會(huì)謹(jǐn)小慎微，對(duì)于有一定行政職務(wù)、在某一天對(duì)自己職務(wù)晉升有權(quán)畫(huà)反對(duì)票的院領(lǐng)導(dǎo)以及中層領(lǐng)導(dǎo)自然會(huì)遵從有加，在這種行政性而且?jiàn)A雜著人情世故的評(píng)價(jià)體系以及受此種評(píng)價(jià)體系形成工作模式和思維慣性的作用下，權(quán)力干預(yù)執(zhí)法辦案不是一件難事，反而檢察官拒絕干預(yù)則是不容易的事。

2.記錄內(nèi)容的確定。不論是“兩個(gè)規(guī)定”，還是最高檢發(fā)布的貫徹執(zhí)行上述“兩個(gè)規(guī)定”的實(shí)施辦法，以及本文要研究的健全完善的防止干擾執(zhí)法辦案工作機(jī)制，要想真正落地生根，避免成為空中樓閣，必須有一個(gè)邏輯起點(diǎn)或者是一個(gè)技術(shù)支撐，那就是案件承辦檢察官要將干擾司法行為記錄在案，如果“記錄”這一環(huán)做不好，任何宏大敘事都會(huì)轟然倒塌。首當(dāng)其沖的就是要明確一個(gè)前提問(wèn)題，那就是記錄的內(nèi)容，即什么該記錄，什么不該記錄？過(guò)問(wèn)案件是否一定就是干預(yù)案件？什么樣的過(guò)問(wèn)是違反規(guī)定的？經(jīng)過(guò)走訪(fǎng)一線(xiàn)辦案檢察官，明顯的請(qǐng)托說(shuō)情、施加壓力、干擾辦案的情況其實(shí)很少，大多數(shù)的過(guò)問(wèn)案件只是問(wèn)一問(wèn)程序進(jìn)行到哪一步、大概是個(gè)什么情況，或者等處理結(jié)果出來(lái)之后告訴他一聲，這樣的過(guò)問(wèn)是否應(yīng)當(dāng)記錄存有很大爭(zhēng)議。否定者認(rèn)為，此類(lèi)過(guò)問(wèn)不會(huì)影響案件的最終處理，不違反辦案紀(jì)律，也不會(huì)帶來(lái)什么危害結(jié)果，記錄的意義不大。肯定者認(rèn)為，只要超越自己崗位職責(zé)和權(quán)限過(guò)問(wèn)正在辦理的案件情況，就是違反規(guī)定過(guò)問(wèn)。筆者贊成肯定說(shuō)，黨中央之所以要出臺(tái)“兩個(gè)規(guī)定”，目的就是要?jiǎng)x住司法機(jī)關(guān)內(nèi)外過(guò)問(wèn)案件的風(fēng)氣。對(duì)于整個(gè)司法公正，因?yàn)檫^(guò)問(wèn)干預(yù)案件而造成嚴(yán)重危害后果的情形只是“疥癬之疾”，而打探案情、請(qǐng)托說(shuō)情的這種不良風(fēng)氣才是“心腹之患”，不良風(fēng)氣往往會(huì)造成整個(gè)司法環(huán)境、司法生態(tài)的破壞和污染，因而只要超越自己崗位職責(zé)權(quán)限、因私過(guò)問(wèn)案件就應(yīng)當(dāng)記錄留痕。

3.檢察官不愿意記錄干擾司法行為的原因?！皟蓚€(gè)規(guī)定”以及最高檢的實(shí)施辦法規(guī)定了檢察官不記錄或不如實(shí)記錄要予以相應(yīng)處分，如實(shí)記錄了則受到組織保護(hù)。其中“不記錄受處分”更完整的意思是“有問(wèn)題而不記錄要受處分”，那么“有問(wèn)題”還是“沒(méi)問(wèn)題”最初的把握者還是檢察官，如果檢察官認(rèn)為“沒(méi)問(wèn)題”，而后沒(méi)記錄，那么整個(gè)后續(xù)的程序都將長(zhǎng)期處于睡眠狀態(tài)。關(guān)鍵問(wèn)題是，檢察官愿意記錄嗎？經(jīng)過(guò)走訪(fǎng)一線(xiàn)辦案檢察官得到的答案是否定的。記錄對(duì)于一線(xiàn)檢察官來(lái)講是一件純粹得罪人而沒(méi)有任何好處的事情，在當(dāng)前的司法環(huán)境下，記錄別人過(guò)問(wèn)案件情況多少有點(diǎn)“整黑材料”、“打小報(bào)告”的意味。記錄之后很可能被“貼標(biāo)簽”，甚至?xí)兂杀蝗朔婪兜膶?duì)象而寸步難行。除了不愿記錄，一線(xiàn)檢察官還有一些“不敢記錄”的擔(dān)憂(yōu)，即害怕記錄之后對(duì)自己今后的發(fā)展帶來(lái)不利影響。大膽記錄之后，不被“免職、調(diào)離、辭職或者給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除”這些組織保護(hù)，只是最基本的職業(yè)保障，而讓檢察官最為牽掛的職務(wù)職級(jí)晉升則有可能會(huì)蒙上一層“客觀(guān)上可能沒(méi)有但主觀(guān)上必然會(huì)非常害怕”的陰影。如果以上“擔(dān)憂(yōu)”與“害怕”不能有效消除，檢察官記錄的問(wèn)題就會(huì)永遠(yuǎn)懸而未決，依法治國(guó)、司法公正的宏大敘事就不能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

4.司法掮客能夠活躍的原因。影響司法公正的干擾行為，從廣義上講，包括壓力型干擾和誘惑型干擾。壓力型干擾來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，誘惑型干擾來(lái)自平級(jí)的其他檢察官或者親朋好友。兩種干擾的背后都有司法掮客活躍的影子。司法掮客是一部分活動(dòng)能力很大且懂得一些法律的人，很大一部分是資深律師，他們一肩挑兩頭，一面服務(wù)于當(dāng)事人及家屬，一面想方設(shè)法圍獵檢察機(jī)關(guān)，在客觀(guān)上形成了檢察官與當(dāng)事人之間的絕緣屏障，在權(quán)錢(qián)交易過(guò)程中起到了居間聯(lián)系和保護(hù)安全的作用。司法掮客之所以能夠活躍的原因是信息不對(duì)稱(chēng)，當(dāng)事人及家屬往往不能在第一時(shí)間得知案件處理結(jié)果，而司法掮客由于與一些檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或檢察官達(dá)成默契往往能夠先于當(dāng)事人及家屬得知案件處理結(jié)果，而后向當(dāng)事人及家屬告知或者夸大自己的“功勞”，以完成這種似乎無(wú)懈可擊的權(quán)錢(qián)交易、利益輸送的勾當(dāng)。不管是壓力型干擾還是誘惑型干擾，在很多時(shí)候，司法掮客往往起到了源動(dòng)力或者是助推器的作用。司法掮客的活躍是司法系統(tǒng)泛濫成災(zāi)的干擾風(fēng)、問(wèn)案風(fēng)的重要原因，要想真正做到最大限度防止干擾執(zhí)法辦案，斬?cái)嘁运痉ㄞ缈蜑橹薪榈睦骀湕l是不可或缺的題中之義和必須要做好的重要課題。

三、檢察機(jī)關(guān)完善防止干擾執(zhí)法辦案工作機(jī)制的對(duì)策

1.重建檢察官評(píng)價(jià)體系。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有偏行政化的考核體系，建立更加符合檢察機(jī)關(guān)司法性質(zhì)的檢察官評(píng)價(jià)體系，尤其要以“辦好案件”為考核標(biāo)準(zhǔn)的重中之重。辦理案件在任何時(shí)候都是檢察機(jī)關(guān)的主業(yè)，其他諸如“政治過(guò)硬”、“清正廉潔”等標(biāo)準(zhǔn)也要以辦理案件過(guò)程為載體才能得以體現(xiàn)。這種簡(jiǎn)單明確而且聚焦主業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重要意義在于，能夠讓大部分在一線(xiàn)埋頭辦案的檢察官有一個(gè)穩(wěn)定而明晰的預(yù)期，即只要一心一意辦好案件，不違背政治紀(jì)律和廉潔紀(jì)律，在一段時(shí)間內(nèi)便能夠晉升職務(wù)職級(jí)。目的就是要讓一線(xiàn)辦案檢察官在“不用求人”、“不用在乎任何領(lǐng)導(dǎo)、任何同事對(duì)自己印象好壞”的前提下能得到職級(jí)晉升，從而獲得相應(yīng)的待遇和尊嚴(yán)，以增添檢察官拒絕“干擾司法行為”的底氣。筆者認(rèn)為，可以探索建立分類(lèi)晉升制度和負(fù)面清單制度，檢察官的晉升分為普通晉升和擇優(yōu)晉升，普通晉升是指，只要該檢察官在一定年限內(nèi)扎扎實(shí)實(shí)辦案，沒(méi)有出現(xiàn)負(fù)面清單所列的政治問(wèn)題、廉潔問(wèn)題以及辦案瑕疵問(wèn)題，即可獲得職級(jí)的晉升。擇優(yōu)晉升是指，將一些行政工作和理論研究工作作為加分項(xiàng)，檢察官在一定年限內(nèi)既沒(méi)有出現(xiàn)負(fù)面清單所列的各種問(wèn)題，而且在辦好案件的基礎(chǔ)上還愿意多付出時(shí)間精力，完成了很多加分項(xiàng)的工作，那么黨組或領(lǐng)導(dǎo)可以考慮提前為其晉升職級(jí)或者晉升一定職務(wù)。在實(shí)行分類(lèi)晉升機(jī)制的同時(shí)，要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)格落實(shí)負(fù)面清單制度。

2.賦予檢察官記錄的膽量。貫徹執(zhí)行“兩個(gè)規(guī)定”最重要、最關(guān)鍵的前提和基礎(chǔ)是檢察官要將干擾司法行為如實(shí)記錄，有據(jù)可查。如果檢察官不愿記錄或者不敢記錄，所有的相關(guān)制度機(jī)制均無(wú)法落到實(shí)處。作為掌握國(guó)家公器、肩負(fù)為民執(zhí)法重任的檢察官，對(duì)于記錄干擾司法行為這種明顯正義的事情，不愿意或者不敢做，除了檢察官的擔(dān)當(dāng)問(wèn)題，還得從制度上找原因和突破口。檢察官記錄干擾行為之后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓該檢察官不受到任何形式的傷害，讓干預(yù)者或者干預(yù)之后敢于報(bào)復(fù)的人付出相應(yīng)的代價(jià)。筆者認(rèn)為，要從制度上賦予檢察官越級(jí)報(bào)告甚至向媒體公開(kāi)而不擔(dān)責(zé)的權(quán)力。其理由有三：其一，如果賦予了檢察官此項(xiàng)權(quán)力，則意味著檢察官擁有了一種巨大的力量。如果干預(yù)案件的領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)人員沆瀣一氣，甚至機(jī)關(guān)算盡“因法定理由、經(jīng)過(guò)法定程序”打擊報(bào)復(fù)的時(shí)候，檢察官可以擺脫已經(jīng)失靈的所在檢察機(jī)關(guān)的“官僚體制”，越級(jí)報(bào)告或者訴諸媒體，直接讓上級(jí)紀(jì)委機(jī)關(guān)主持公道，讓人民群眾來(lái)評(píng)判是非。其二，從利弊分析的角度講，領(lǐng)導(dǎo)干部或者其他檢察官之所以干預(yù)或者干擾案件辦理，無(wú)非是由于仕途和利益的原因，如果從制度設(shè)計(jì)上能夠使得干預(yù)者不僅得不到預(yù)期的目的，而且還有可能丟掉仕途和失去利益的風(fēng)險(xiǎn)，即負(fù)責(zé)任與獲得利益的可能性相等甚至負(fù)責(zé)任的可能性高于獲得利益的可能性，干預(yù)司法行為自然會(huì)減少甚至滅絕。其三，記錄、通報(bào)、責(zé)任追究并不是目的，目的是為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部以及司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不要干擾執(zhí)法辦案，那么越級(jí)報(bào)告或者訴諸媒體其實(shí)就是一個(gè)巨大的威懾，事實(shí)上，這項(xiàng)制度就像是核武器，制定出來(lái)并不是為了使用，目的是起到足夠大的威懾作用。

3.實(shí)行全方位的檢務(wù)公開(kāi)。為有效鏟除司法掮客活躍的土壤，消除干預(yù)司法行為背后的源動(dòng)力和驅(qū)動(dòng)力，最大限度擠壓檢察機(jī)關(guān)自身暗箱操作的空間，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全方位的檢務(wù)公開(kāi)，即建立起讓當(dāng)事人及家屬了解案件處理程序以及第一時(shí)間了解案件處理情況的渠道。這種全方位的公開(kāi)，既要公開(kāi)實(shí)體處理結(jié)果，也要公開(kāi)案件處理程序；既要公開(kāi)終局性結(jié)果以及生效的法律文書(shū)，也要公開(kāi)辦案過(guò)程中各層級(jí)辦案人員所簽署的處理意見(jiàn)以及相關(guān)案件審查報(bào)告；既要公開(kāi)案件的流程階段，也要公開(kāi)辦案案件的部門(mén)以及承辦人。總之，只要不泄露國(guó)家秘密、個(gè)人隱私，不影響證據(jù)調(diào)取，不至于造成串供、串證，能公開(kāi)的都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。以實(shí)現(xiàn)全方位、全透明，將司法掮客所宣稱(chēng)的“本事”、“關(guān)系”、“門(mén)路”全部主動(dòng)向當(dāng)事人及家屬敞開(kāi)大門(mén)，讓當(dāng)事人及家屬事前心理有一定預(yù)期、事中能實(shí)時(shí)查詢(xún)關(guān)注案件流程、事后能第一時(shí)間獲知案件處理結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家來(lái)辦理案件，那么對(duì)于案件的辦理流程、承辦的主體、處理的結(jié)果理應(yīng)及時(shí)向國(guó)家的主人——人民群眾公開(kāi)，接受包括當(dāng)事人在內(nèi)的人民群眾的監(jiān)督。

(責(zé)任編輯：李江貞)

2016-06-10

孫 偉(1965-)，男，北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)； 喬守倉(cāng)(1961-)，男，北京市人民檢察院紀(jì)檢組副組長(zhǎng)； 高文輝(1984-)，男，北京市人民檢察院監(jiān)察處助理檢察員。

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