朱曉燕，蘇 展

(1.上海政法學(xué)院，上海 201701;2.上海利歌律師事務(wù)所，上海 200940)

【法學(xué)縱橫】

淺析防治海岸工程污染海洋環(huán)境之海洋功能區(qū)劃的完善

朱曉燕1，蘇 展2

(1.上海政法學(xué)院，上海 201701;2.上海利歌律師事務(wù)所，上海 200940)

海岸工程建設(shè)造成不同程度的海洋環(huán)境污染已成為不爭的事實(shí)，而造成污染的原因之一是我國尚未健全的海洋功能區(qū)劃制度。在剖析我國海洋功能區(qū)劃存在問題的基礎(chǔ)上，文章從完善法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性；填補(bǔ)法律空白；明確違法責(zé)任，加大執(zhí)法力度這幾方面論證分析，以期逐步完善海洋功能規(guī)劃的途徑。

海岸工程；海洋功能區(qū)劃；區(qū)劃體系；違法責(zé)任

一、海洋功能區(qū)劃制度管理內(nèi)容

海洋功能區(qū)劃是指通過科學(xué)的調(diào)研、調(diào)查、計(jì)算、分析和預(yù)測，對海域進(jìn)行用?？尚行苑治觯o出相應(yīng)的書面材料，以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范管理和可持續(xù)用海的目的。鑒于海洋功能區(qū)劃具有行政性和科學(xué)性的雙重特性，為了實(shí)現(xiàn)其行政性和科學(xué)性的有機(jī)結(jié)合，保證海洋功能區(qū)劃在海洋開發(fā)利用和管理的過程中得到貫徹執(zhí)行，海洋功能區(qū)劃制度必須按照嚴(yán)格的程序進(jìn)行。

1.編制。根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定，區(qū)劃的編制工作由各級海洋行政主管部門組織，并會同各級人民政府有關(guān)部門共同進(jìn)行。

2.審批。根據(jù)《海域使用管理法》第十二條的規(guī)定，全國和省級區(qū)劃由國務(wù)院審批，市縣級區(qū)劃由省級人民政府審批，并報(bào)國務(wù)院海洋行政主管部門備案。實(shí)行區(qū)劃審批制度，一方面可以增強(qiáng)區(qū)劃成果的法律約束力，另一方面也可以保證區(qū)劃層級之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，尤其是有利于上級監(jiān)督下級的區(qū)劃工作，以提高其科學(xué)性和可操作性。

3.實(shí)施。海洋功能區(qū)劃的實(shí)施包括兩個方面。一是在海域使用管理中，《海域使用管理法》規(guī)定海洋行政主管部門在審核海域使用申請時，應(yīng)當(dāng)以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)。依法獲得海域使用權(quán)的用海人必須嚴(yán)格按照海洋功能區(qū)劃的相關(guān)規(guī)定使用海域。二是在海洋環(huán)境保護(hù)工作中，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定制定海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時應(yīng)該以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，并規(guī)定依據(jù)海洋功能區(qū)劃設(shè)置入海排污口、批準(zhǔn)海岸工程建設(shè)項(xiàng)目。

4.修改。為了更好的滿足海洋管理和海洋開發(fā)保護(hù)的需要，海洋功能區(qū)劃應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適時的修改。同時，為了保證區(qū)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性，避免區(qū)劃被頻繁的修改，《海域使用管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的修改程序，區(qū)劃的修改由原編制機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門提出，且必須經(jīng)過原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得進(jìn)行修改?！逗Ｑ蠊δ軈^(qū)劃管理規(guī)定》對區(qū)劃的修改作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，將區(qū)劃的修改分為一般修改、重大修改、特殊修改，并分別規(guī)定了三種修改類型的程序，尤其是規(guī)定對于重大修改應(yīng)當(dāng)向社會公示，廣泛征求公眾意見。

二、我國海洋功能區(qū)劃存在的問題

(一)法律規(guī)定存在不足

1.法律規(guī)定存在空白和不合理之處。(1)未明確兼容功能。海洋資源具有高度的空間復(fù)合性，這就決定了海洋功能具有多宜性，幾乎所有海域的功能都是多樣的、立體的，同一海域可能具有兩種以上相互兼容的功能。我國《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中只規(guī)定了海域的主導(dǎo)功能，并沒有規(guī)定各功能區(qū)的兼容功能。在《全國海洋功能區(qū)劃》及地方各級區(qū)劃中，也只是將海域劃分為各級各類功能區(qū)，并沒有規(guī)定各功能區(qū)的兼容功能。(2)缺少符合性判定標(biāo)準(zhǔn)。海洋功能區(qū)劃是海洋行政主管部門審核海域使用申請的主要依據(jù)。但是，《海域使用管理法》、《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》和《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中都沒有對符合性判定的標(biāo)準(zhǔn)和程序作出明確的規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的全國和地方區(qū)劃也只規(guī)定了功能區(qū)的功能和范圍，既沒有對各功能區(qū)的符合性判定標(biāo)準(zhǔn)作出明確的說明，也沒有細(xì)致的規(guī)定各功能區(qū)用海項(xiàng)目的開發(fā)程度和開發(fā)方式，似乎只要功能一致，以何種開發(fā)方式都行。這導(dǎo)致有關(guān)部門機(jī)械而簡單的將“用海項(xiàng)目是否與功能區(qū)的類型一致”作為判定的標(biāo)準(zhǔn)。(3)區(qū)劃體系規(guī)定不科學(xué)。1)區(qū)劃層級體系規(guī)定不科學(xué)。在《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中并沒有明確規(guī)定區(qū)劃層級之間的約束關(guān)系和控制手段，下級區(qū)劃應(yīng)該如何體現(xiàn)上級區(qū)劃的要求，對于如何實(shí)現(xiàn)區(qū)劃層級之間的有效銜接沒有具體可依照的原則和具體標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致了區(qū)劃之間層次不明或者兩者出入太大的兩種現(xiàn)象，尤其是在市縣級區(qū)劃中更為明顯。有的地區(qū)為了追求上下級區(qū)劃之間的一致性，導(dǎo)致區(qū)劃內(nèi)容簡單重復(fù)，失去了國家實(shí)行區(qū)劃分級的意義；有的地區(qū)未能按照上級區(qū)劃的指導(dǎo)，出現(xiàn)了上下級區(qū)劃對同一海域的功能定位矛盾沖突的現(xiàn)象。另外，由于各級區(qū)劃對同一片海域劃分的功能可能有所不同，《海域使用管理法》沒有規(guī)定到底依據(jù)哪一級別的區(qū)劃進(jìn)行用海項(xiàng)目審批，這一點(diǎn)也增加了海域使用申請審批的隨意性。2)區(qū)劃分類體系落后?！逗Ｑ蠊δ軈^(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》對功能區(qū)的分類主要是從海域用途的角度進(jìn)行規(guī)定的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，海洋開發(fā)技術(shù)手段越來越先進(jìn)，開發(fā)方式越來越多樣化，海洋功能區(qū)劃確定的海域功能類型并不能涵蓋現(xiàn)在海洋開發(fā)利用的類型?！逗Ｑ蠊δ軈^(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》將功能區(qū)分為10個一級類、33個二級類；在新一輪區(qū)劃修編中則調(diào)整為8個一級類、22個二級類；《海域使用分類體系》中則將海域使用類型劃分為9個一級類、30個二級類。海洋功能區(qū)劃確定的海洋功能類型與海域使用分類體系并不一致，導(dǎo)致海洋行政主管部門對用海項(xiàng)目進(jìn)行審批時無法準(zhǔn)確的判斷其是否符合海洋功能區(qū)劃。另外，國家、省、市縣三級體系均采用同一套分類體系，也是導(dǎo)致層級之間層次不明的一個原因，有悖于分級、分層次逐步落實(shí)海洋功能區(qū)劃制度的預(yù)期目的。

2.法律規(guī)范缺乏可操作性?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是第一部對海洋功能區(qū)劃作出規(guī)定的法律，且其效力等級較高，但是其只在個別條款中有所涉及，且多為原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定，根據(jù)海洋功能區(qū)劃選擇入海排污口的位置，但對其具體的操作程序并沒有規(guī)定，也沒有與之相配套的實(shí)施細(xì)則?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返诙聦Ｑ蠊δ軈^(qū)劃的編制、審批、修改等過程作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但其規(guī)定多為原則性的規(guī)定。如第十三條規(guī)定了區(qū)劃的修改由原編制機(jī)關(guān)提出，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。這一程序規(guī)定過于簡單，導(dǎo)致了在實(shí)際的操作過程中難以有效執(zhí)行，經(jīng)批準(zhǔn)的海洋功能區(qū)劃被隨意修改的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。相比之下，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》的內(nèi)容較為具體，但是在個別條款中也存在一定的問題，如在第十條規(guī)定了各級海洋功能區(qū)劃的主要任務(wù)，但其僅規(guī)定了區(qū)劃的空間布局、開發(fā)保護(hù)重點(diǎn)和管理要求，這些任務(wù)目標(biāo)均缺乏具體化和數(shù)量化的特征，缺少像圍填?？偭俊B(yǎng)殖用?？偭窟@樣的具體的控制指標(biāo)。又如，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》首次確定了公眾參與區(qū)劃的機(jī)制，但是其在區(qū)劃的編制、審批、實(shí)施、修改等環(huán)節(jié)中并沒有將此機(jī)制納入其中，沒有明確公眾參與的具體程序，導(dǎo)致公眾參與海洋功能區(qū)劃成為形式上的規(guī)定。

(二)編制和實(shí)務(wù)操作中存在的問題

1.按需編制現(xiàn)象嚴(yán)重。海洋功能區(qū)劃必須遵循海洋的客觀自然屬性，才能滿足海洋開發(fā)利用的必要條件?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定了以海域的自然屬性為主要依據(jù)，兼顧社會屬性的編制原則。但是，目前有的地方在區(qū)劃的編制過程中并沒有從海洋資源和環(huán)境的角度出發(fā)，而是主要考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。這種按需求編制的海洋功能區(qū)劃，不僅造成了海洋資源的破壞和浪費(fèi)，也使得海洋功能區(qū)劃隨著當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展需求的變化而頻繁的修改，從而降低了海洋功能區(qū)劃的科學(xué)性，難以給海洋管理部門提供科學(xué)的依據(jù)。

根據(jù)《海域使用管理法》第十七條的規(guī)定，海洋功能區(qū)劃是審批海域使用申請的依據(jù)，同時，用海主體獲得海域使用權(quán)后也必須嚴(yán)格按照海洋功能區(qū)劃的規(guī)定使用海域。但是在實(shí)際執(zhí)行中，有些地方政府為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，不嚴(yán)格按照海洋功能區(qū)劃的規(guī)定，隨意審批用海項(xiàng)目，有的海洋主管部門沒有嚴(yán)格按照區(qū)劃的規(guī)定審批用海項(xiàng)目申請，對海洋資源、環(huán)境造成了極大浪費(fèi)和破壞。有的海域使用人獲得海域使用申請后沒有嚴(yán)格按照海洋功能區(qū)劃的規(guī)定開發(fā)利用海域，或者隨意突破區(qū)劃確定的用海范圍，從而引發(fā)了大量的用海糾紛。

2.區(qū)域劃分模式滯后、可操作性差、權(quán)屬不分。海洋功能區(qū)劃將海洋分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、特殊利用區(qū)和保留區(qū)。這種按功能將海洋區(qū)分開來的做法初衷是為了可以更好的保護(hù)環(huán)境避免相互污染、相互影響，也可以更高效的利用海洋資源。但是這種劃分已經(jīng)滯后于時代發(fā)展及現(xiàn)實(shí)需要，如這些區(qū)劃中就沒有海洋能資源風(fēng)能、鹽差能、溫差能等的劃分。這無疑是受到技術(shù)和時代的限制，無法充分滿足現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活的需要，這種滯后會破壞原有區(qū)劃，從而影響制定區(qū)劃目的的實(shí)現(xiàn)。

我國目前對于海洋的劃分，只是將總體的海洋在理論上劃分開來，忽略了因地制宜。我國海岸線漫長、海域遼闊，海洋狀況也千差萬別，從生物種類到礦產(chǎn)資源都存在著差異，而在功能性規(guī)劃中不同的地區(qū)卻無法找到相應(yīng)的區(qū)域劃分。如果盲目的進(jìn)行劃分則會降低海洋使用效率，或許反而造成海洋的破壞。另外，區(qū)域劃分規(guī)定不具體，很多具體實(shí)施方法沒有規(guī)定，各地政府部門人才素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致在實(shí)際工作中，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則，工作人員的操作可能會與預(yù)想背道而馳。

3.項(xiàng)目用海的區(qū)域聯(lián)合效應(yīng)考慮不夠。海洋功能區(qū)劃的適用范圍是“中華人民共和國的內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。相對于陸地來講，海洋環(huán)境是具有它的特殊性，它是一個相對較開放的復(fù)雜的多功能耦合系統(tǒng)。全球海洋連通和區(qū)域分異性、海水物理化學(xué)性質(zhì)的特異性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的龐雜耦合性，海水運(yùn)動形態(tài)效應(yīng)的復(fù)雜性，海洋大系統(tǒng)的多方位開放性，海洋環(huán)境功能多層次重疊性，海洋資源的時間空間變動性等。

用海項(xiàng)目對海洋環(huán)境的影響受多種因素的影響，它是與周圍涉海項(xiàng)目相互作用，一種相交互而產(chǎn)生的聯(lián)合效應(yīng)。而目前的海域使用論證中，多從單個項(xiàng)目的角度對該項(xiàng)目用海情況進(jìn)行分析，并沒有將周圍環(huán)境對海域的影響考慮進(jìn)去。因此在實(shí)際運(yùn)用中，海洋開發(fā)項(xiàng)目要結(jié)合整個海域的具體情況及周邊涉海項(xiàng)目進(jìn)行分析，只有這樣才能使所得出的結(jié)果更為準(zhǔn)確。

4.缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，我國海洋功能區(qū)劃是由沿海行政單位按照行政管理所劃分的界限各自制定的。同一海域可能隸屬于不同的行政區(qū)域管轄。在制定的過程中，各行政機(jī)關(guān)往往各自為政，只考慮本區(qū)域的發(fā)展需求，沒有考慮整個海域的產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境之間的相互影響，缺少溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致相鄰海域的主導(dǎo)功能無法相互兼容。如福建省詔安灣其行政分屬于東山縣和詔安縣，詔安縣一側(cè)的海域被劃定為養(yǎng)殖區(qū)，而位于東山縣的海域則被劃定為排污區(qū)。雙方可能都是嚴(yán)格依據(jù)海洋功能區(qū)劃的程序劃定的，都有充分的理由。但是從整體來看，是極其不合理的。養(yǎng)殖區(qū)需要很好的水質(zhì)條件，按《功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》養(yǎng)殖區(qū)的海水水質(zhì)不劣于第二類。而排污區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為不劣于第四類，排污區(qū)勢必會影響詔安縣的水產(chǎn)養(yǎng)殖。像這種相互矛盾的現(xiàn)象在縣級功能區(qū)劃中更為突出。另外，在區(qū)劃的過程中各涉海部門和行業(yè)之間也存在著各種利益矛盾，尤其是相互之間爭奪海域空間的矛盾及相鄰功能區(qū)之間的相互影響問題尤為突出。目前，我國海洋管理實(shí)行以部門管理為主的行業(yè)管理體制，各部門之間僅從自身利益出發(fā)，各自為政，缺少溝通協(xié)調(diào)，也使得這種矛盾愈演愈烈。

5.執(zhí)法隊(duì)伍水平較低。海洋功能區(qū)劃制度只有得到各級政府和海洋行政主管部門的高度重視，才能順利實(shí)施。但是，目前還有相當(dāng)一部分海洋主管部門和人員只是把海洋功能區(qū)劃作為一般的空間規(guī)劃來看待，沒有認(rèn)識到其在海域使用管理中的重要作用，也忽略了區(qū)劃制度的權(quán)威性和法定性。這也是導(dǎo)致海洋功能區(qū)劃沒有得到嚴(yán)格實(shí)施的重要原因之一。另外，海洋功能區(qū)劃不僅是一項(xiàng)行政工作，還具有很高的科技水平，是行政管理與科學(xué)研究相結(jié)合的產(chǎn)物，這就要求相關(guān)人員必須具備豐富的區(qū)劃知識。如在用海項(xiàng)目的審批過程中，海洋功能區(qū)劃的符合性判斷就需要很高的技術(shù)性。而目前，大部分海洋主管人員并不具備系統(tǒng)的區(qū)劃知識，導(dǎo)致其不能科學(xué)準(zhǔn)確的判定用海項(xiàng)目申請與功能區(qū)是否相一致或兼容，加大了審核的隨意性。這不利于海洋功能區(qū)劃制度的貫徹落實(shí)，還難以發(fā)揮其在海洋管理中的作用。

三、海洋功能規(guī)劃之完善建議

(一)完善法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性

1.調(diào)整區(qū)劃體系。(1)調(diào)整區(qū)劃分類體系完善海洋功能區(qū)劃的分類體系，統(tǒng)一《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》與《海域使用分類體系》中的分類標(biāo)準(zhǔn)和類型，使其能夠更好的服務(wù)于海域使用申請審批工作。針對省級與市縣級區(qū)劃內(nèi)容重復(fù)、層次不明的問題，建議各級區(qū)劃實(shí)行不同的分類體系，市縣級區(qū)劃分類體系應(yīng)該比省級區(qū)劃分類體系更加的具體詳細(xì)，可以在二級類功能區(qū)的基礎(chǔ)上再進(jìn)行細(xì)化。在新一輪的區(qū)劃修編工作中規(guī)定省級區(qū)劃只劃分一級類功能區(qū)，市縣級區(qū)劃劃分二級類功能區(qū)。(2)調(diào)整區(qū)劃分級體系針對市、縣兩級區(qū)劃中存在的區(qū)劃內(nèi)容重復(fù)、層次不明的突出問題，建議因地制宜的調(diào)整海洋功能區(qū)劃的層級體系，不同的地區(qū)可以結(jié)合本地區(qū)海洋資源與環(huán)境條件、開發(fā)程度和社會需求等情況，決定是否編制縣級海洋功能區(qū)劃。如有的縣海洋資源豐富，管理能力較強(qiáng)，有實(shí)行區(qū)劃的必要性，則可以編制縣級區(qū)劃。有的縣海域面積較小、海洋資源不豐富，則可以將市、縣兩級區(qū)劃合并為一級，不單獨(dú)編制縣級區(qū)劃。

正在進(jìn)行的新一輪省級區(qū)劃修編工作，便將原先的四級區(qū)劃調(diào)整為三級，即國家、省、市縣級，將市、縣合并為一級。但本文認(rèn)為，市、縣級區(qū)劃是否應(yīng)該合并，還是應(yīng)該因地制宜，不能一概而論。同時，在《海域使用管理法》中應(yīng)該明確規(guī)定海洋行政主管部門審核用海項(xiàng)目申請時，應(yīng)該以哪一級別的區(qū)劃為依據(jù)。另外，在調(diào)整區(qū)劃層級體系的同時，也應(yīng)該對各級區(qū)劃進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，明確各級區(qū)劃的目標(biāo)和任務(wù)。國家級海洋功能區(qū)劃是在全國范圍內(nèi)的海域劃定功能區(qū)，確定重點(diǎn)海域的主導(dǎo)功能和開發(fā)方向，具有宏觀性；省級區(qū)劃既是對全國海洋功能區(qū)劃的細(xì)化也是市縣級區(qū)劃編制的依據(jù)，可以定位為中觀型區(qū)劃；市縣級區(qū)劃則是對本行政區(qū)域內(nèi)的海域進(jìn)行具體詳細(xì)的功能劃分，具有微觀性。各級區(qū)劃都應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，制定區(qū)劃的目標(biāo)、任務(wù)和管理要求。

2.填補(bǔ)法律空白。(1)增加兼容功能。某一海域通常具有多種功能，除了主導(dǎo)功能外還具有其他功能。這些功能有的是相互沖突的，但有的是可以相互兼容并行不悖的，強(qiáng)行規(guī)定某一海域只適合干什么是不合理的。因此，建議在《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中明確每個功能區(qū)的兼容功能或排他性的功能。首先，明確主導(dǎo)功能，以引導(dǎo)海洋開發(fā)利用的方向；其次，給出兼容功能或者排他性功能，既能滿足各種用海需求，實(shí)現(xiàn)海洋資源的立體開發(fā)，也能減少海域使用審批的隨意性，增強(qiáng)了海洋功能區(qū)劃的可操作性。(2)明確符合性判定標(biāo)準(zhǔn)。明確了功能區(qū)的兼容功能或排他性功能后，還應(yīng)該建立一套用海項(xiàng)目與海洋功能區(qū)劃的符合性判定標(biāo)準(zhǔn)。在新一輪省級區(qū)劃的修編中，《省級海洋功能區(qū)劃修編技術(shù)要求》也要求明確海洋功能區(qū)劃的符合性。判斷一項(xiàng)用海項(xiàng)目是否符合海洋功能區(qū)劃的首要標(biāo)準(zhǔn)是看其是否符合海域的“功能”，且優(yōu)先安排主導(dǎo)功能。如果海域的主導(dǎo)功能已經(jīng)被開發(fā)，則可以安排與主導(dǎo)功能相兼容的功能；如果海域的主導(dǎo)功能未被開發(fā)利用，則可以按照功能順序安排其他功能，但是任何開發(fā)利用行為都不得妨礙日后主導(dǎo)功能的開發(fā)利用。

建議在《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》中明確各類功能區(qū)的符合性判定標(biāo)準(zhǔn)，同時在《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中規(guī)定用海項(xiàng)目與海洋功能區(qū)符合性判定的具體程序。各級政府在區(qū)劃的修編過程中，可以依據(jù)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》和《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》的規(guī)定，并結(jié)合本地的實(shí)際情況，組織有關(guān)部門和專家經(jīng)過科學(xué)的論證，建立海洋功能區(qū)劃符合性判定標(biāo)準(zhǔn)，包括符合性判定原則和具體的操作步驟等，以便增強(qiáng)海域使用審批的科學(xué)性和客觀性，保證海洋功能區(qū)劃制度得到順利的實(shí)施。另外，除了對海域?qū)嵭杏猛竟苤仆?，還應(yīng)該加強(qiáng)用海方式的管制，在滿足海域功能性要求以外，還應(yīng)該明確開發(fā)方式和開發(fā)程度，限制粗放型開發(fā)利用行為，提高海資源的利用效率。

3.明確違法責(zé)任，加大執(zhí)法力度。(1)加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)。相關(guān)政府部門和海洋行政主管部門，應(yīng)該以提高技術(shù)水平和綜合素質(zhì)為核心，制定并完善培訓(xùn)政策，使培訓(xùn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化?？梢蚤_展各種形式的培訓(xùn)班、研討班、進(jìn)修班，尤其要依托海洋高等院校、科研機(jī)構(gòu)，與其建立長效合作機(jī)制，加強(qiáng)對相關(guān)技術(shù)部門專業(yè)知識的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，不僅可以增強(qiáng)各部門科學(xué)用海管海的觀念和依法行政的責(zé)任感、使命感，也提高了相關(guān)人員的技術(shù)水平和管理水平，為海洋功能區(qū)劃制度的順利實(shí)施提供了組織保證。(2)明確違法責(zé)任。 我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》均沒有對區(qū)劃的違法責(zé)任作出專門的規(guī)定，只是在《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中有所提及，但此規(guī)定也只是援引《海域使用管理法》第四十六條和第四十三條的規(guī)定，沒有詳細(xì)具體的規(guī)定違反海洋功能區(qū)劃的處罰措施。本文在分析此規(guī)定的基礎(chǔ)上提出以下建議：在海域使用和管理中，存在兩個主體即用海主體和審批主體，因此海洋功能區(qū)劃的違法責(zé)任有兩個方面：一方面，用海主體不按照區(qū)劃的內(nèi)容使用海域，擅自改變海域用途的，《海域使用管理法》第四十六條規(guī)定，要求其限期改正，未在規(guī)定期限內(nèi)改正的，收回其海域使用權(quán)，并沒收違法所得，同時處以非法改變海域用途期間海域使用金五倍以上十倍以下的罰款。該條款規(guī)定較為穩(wěn)妥，只是對罰款金額的確定較為模糊，建議根據(jù)其擅自改變海域用途的行為對海洋資源和環(huán)境所造成的破壞程度做出具體規(guī)定，嚴(yán)重者還要追究其刑事責(zé)任。另一方面，不按海洋功能區(qū)劃的規(guī)定批準(zhǔn)海域使用的，《海域使用管理法》第四十三條規(guī)定該批準(zhǔn)無效，收回海域使用權(quán)，并對主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人依法給予行政處分。在此款規(guī)定中“批準(zhǔn)無效，收回非法使用的海域”是沒有任何疑議的，但對主管人員的處罰到底應(yīng)該依據(jù)什么法給予什么樣的行政處分沒有明確說明。本文認(rèn)為審批海域使用申請、頒發(fā)使用權(quán)證書是一種行政許可行為。因此，可依據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定對其給予行政處分，至于該給予何種行政處分，也可按照其錯誤審批對海洋資源和環(huán)境所造成的破壞程度而定。最后，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》的效力等級較低，其對違法責(zé)任的規(guī)定效力也會大打折扣，因此建議在《海域使用管理法》中單獨(dú)明確的規(guī)定違反海洋功能區(qū)劃制度應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。另外，對那些雖未改變海域用途，但未遵守海洋功能區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)要求，對海洋生態(tài)環(huán)境造成污染破壞的用海行為，也應(yīng)該在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確其違法責(zé)任。可以參照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九章法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定予以明確。

[1]楊 華.填海造地法律法規(guī)全書[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013.

[2]楊 華.廢棄物國際貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)及法律控制[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011.

[3]傅金龍,苗永生,周世峰.海洋功能區(qū)劃的理論與實(shí)踐[M].北京：海洋出版社,2004.

[4]鐘慧穎.海域使用論證對海洋環(huán)境保護(hù)作用的研究[M].大連：大連海事大學(xué)出版社,2009.

[5]朱堅(jiān)真.海洋區(qū)劃與規(guī)劃[M].北京：海洋出版社,2008.

(責(zé)任編輯：蘇 涵)

On the Improvement of Marine Functional Zoning for Preventing Coastal Engineering from Polluting the Marine Environment

ZHU Xiao-yan1, SU Zhan2

(1.ShanghaiUniversityOfPoliticalScienceandLaw,Shanghai201701,China;2.ShanghaiLigeLawFirm,Shanghai200940,China)

It is an unquestioned fact that coastal engineering has caused marine environmental pollution by varying degrees, and one of the causes of pollution is the unsound marine functional zoning system in China. On the basis of researching the problems in our marine functional zoning, the authors make a detailed demonstration and analysis through improving the legal provisions, enhancing operability, filling the legal gaps, clearing the illegal responsibility, and strengthening law enforcement, in order to gradually improve the approach to marine functional zoning.

coastal engineering; marine functional zoning; distinction system; illegal responsibility

2016-06-15

本文由上海高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃項(xiàng)目和上海政法學(xué)院“十二五內(nèi)涵建設(shè)”項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號：ZZszf13001

朱曉燕(1980-)，女，山東青島人，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師,中國海洋大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士; 蘇 展(1982-)，男，廣東中山人，上海利歌律師事務(wù)所律師。

DF46

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1672-1500(2016)03-0005-05