羊許益　楊炳虎

（保山學院政治學院云南保山678000）

·社會學研究·

論社會治理對社會管理的揚棄：一個研究綜述

羊許益楊炳虎

（保山學院政治學院云南保山678000）

社會治理的本質(zhì)是基于共同利益的合作，社會治理的主體具有兼容性，社會治理的目標是善治。社會治理在主體、模式、目標、過程等方面實現(xiàn)了對社會管理的否定之否定。從社會管理到社會治理的演變是邏輯的必然；但這種演變尚存在許多困境，當前主要應該從政府職能的轉(zhuǎn)變以及公民社會和社會組織的培育兩個層面入手。

社會管理社會治理政府社會組織

黨的十八屆三中全會明確指出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為實現(xiàn)這一目標，在社會領域就必須“加快形成科學有效的社會治理體制”。會議通過的《決定》多次提到“社會治理”一詞，并且單列一章強調(diào)創(chuàng)新社會治理體制，從而實現(xiàn)了執(zhí)政黨執(zhí)政理念從“社會管理”到“社會治理”的跨越。

一、從社會管理走向社會治理：不僅僅是執(zhí)政理念的升華

（一）社會管理的基本界定

何謂社會管理？大多數(shù)學者是從宏觀層面入手進行界定的，其代表人物是鄭航生。鄭航生（2006）指出，社會管理就是政府和社會組織對社會系統(tǒng)進行組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程。有些學者則從微觀層面對社會管理的概念進行界定，代表人物是陳振明。陳振明（2006）將社會管理界定為政府通過社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的社會結構，調(diào)整社會利益關系。另有學者則將社會管理界定為政府和民間組織對社會生活、社會事務、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務的過程。

社會管理的目標和價值是什么？陳振明（2006）、陸學藝（2008）、馬凱（2010）等認為是營造良好社會環(huán)境、促進社會和諧；何增科（2007）、丁元竹（2008）等認為是為了解決社會問題，實現(xiàn)社會公平；楊風壽（2009）、楊雪冬（2010）、陸文榮（2011）等強調(diào)其根本目的在于維護社會秩序。

從上述學者的觀點可以看出，雖然在對社會管理的內(nèi)涵、目的、價值等方面各持己見，但在社會管理的核心要點上基本保持了一致：第一，社會管理的主體是政府；第二，社會管理是一個動態(tài)過程，因此適時調(diào)整管理方式就顯得非常必要；第三，社會管理的基本內(nèi)容是社會公共事務；第四，社會管理的目標指向是社會秩序。

（二）社會治理：概念的闡釋

1.國內(nèi)外學者多從與“統(tǒng)治”的區(qū)別角度對治理進行界定

在很長一段時間里，治理往往與統(tǒng)治（govermeng）一詞混同。20世紀90年代以來，西方政治學者對“治理”重新進行了界定。美國著名學者詹姆斯·N·羅西瑙（James.N.Rosenao）明確指出：治理與統(tǒng)治之間有重大區(qū)別；與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。［1］（P5）美國著名學者羅伯特·羅茨（R.Rhodes）認為，治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會。”并列舉了關于治理的六種不同定義：①作為最小國家的管理活動的治理；②作為公司管理的治理；③作為新公共管理的治理；④作為善治的治理；⑤作為社會控制體系的治理；⑥作為自組織網(wǎng)絡的治理。［2］（P44）英國著名政治學者格里·斯托克從治理主體、治理過程、參與治理等幾個方面對各國學者關于治理的概念進行了梳理。［3］全球治理委員會（Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中從方式、過程、制度三個層面對治理作出了最具權威性的界定：治理是管理共同事務的諸多方式的總和；它是調(diào)和沖突或不同利益并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程；這包括正式制度和規(guī)則以及非正式的制度安排。［4］（P2）

國內(nèi)著名學者毛壽龍在對治理進行界定時指出：治理既不是統(tǒng)治也不是行政或管理，而是指政府對公共事務進行治理。國內(nèi)著名政治學者俞可平認為，治理一詞的基本含義是指運用公共權威維持秩序、滿足公眾的需要，是一種公共管理活動和過程，其目的是為了最大限度地增進公共利益。

從上述關于治理的定義中可以看出，國內(nèi)外學者大多是從治理與統(tǒng)治二者的區(qū)別的角度對治理的概念進行界定的。事實上，二者雖然都要以權力為基礎、都是為了維護正常的社會秩序，但二者在權力運行的向度、管理的范圍、權威的來源等方面具有明顯的區(qū)別。必須指出：國內(nèi)外學者之所以均強調(diào)治理與統(tǒng)治的區(qū)別，主張用治理取代統(tǒng)治，主要源于他們看到了在社會資源配置中政府的無力與市場的失靈，而治理恰恰可以彌補政府和市場在資源配置中的某些不足。

2.社會治理的理論基點

治理有四個主要特征：治理是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理除涉及公共部門，還包括私人部門；治理是一種持續(xù)的互動。［6］據(jù)此，我們可對社會治理的基本理論做進一步的闡釋：

（1）社會治理的本質(zhì)是基于共同利益的合作

治理是一種上下互動的政治管理過程，主要通過協(xié)商合作、尋求共同的目標訴求等方式以實現(xiàn)對公共事務的管理。“治理的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)”，治理的權威主要源于平等自愿基礎上公民的普遍認同。羅西瑙特別強調(diào)這一點，他指出：“治理是只有被多數(shù)人接受才能生效的規(guī)則體系?！保?］（P5）

（2）社會治理的主體具有兼容性

與統(tǒng)治主體的排他性不同，治理既涉及公共部門，也包括私人部門，政府可以是治理的主體，社會組織、公民社會、民眾等均可以成為治理的主體。而且，政府并非當然的治理主體，只有政府才能成為統(tǒng)治的主體；正如羅西瑙所言，“沒有政府的治理是可能的?！保?］（P5）

（3）社會治理的目標是“善治”

俞可平在其主編的《治理與善治》中綜合了各家觀點，提出衡量社會治理是否善治的十個基本標準：合法性（legitimacy），法治（rule of law），透明性（trasparency），責任性（accountability），回應性（responsiveness），有效性（effectiveness），參與（civic participation），穩(wěn)定（stability），廉潔（cleanness），公正（justice）。［8］（P21-23）善治實質(zhì)上就是國家權力向社會的回歸。善治的基本前提是統(tǒng)治向治理的嬗變，善治的現(xiàn)實基礎是一個成熟的公民社會的形成。

（三）社會治理是對社會管理的否定之否定

社會治理與社會管理都具有系統(tǒng)性和過程性特征，均強調(diào)方式方法的不斷創(chuàng)新和管理目標的良性發(fā)展，我們必須承認二者的同一性。但從社會管理走向社會治理是執(zhí)政黨執(zhí)政理念的重大突破，而且社會治理在主體、模式、目標、過程等方面實現(xiàn)了對社會管理的否定之否定。

1.主體上的多元化

主體上，社會管理強調(diào)作為管理主體的政府對社會的管理和控制，而社會治理則強調(diào)主體的多元性。社會治理語境下，政府、市場、公民社會與其他社會力量等主體之間的責任邊界不再清晰，而是漸趨模糊；政府雖然仍然是一個重要的參與治理的主體和中心，但不再是唯一的主體和中心，也不應再強調(diào)其主導作用。

2.模式上的合作共治

模式上，社會管理強調(diào)政府對社會公共事務的管理，而社會治理則強調(diào)公民對社會公共事務的自我管理與自治。社會治理模式下，以政府為主導的多種社會力量的合作共治是實現(xiàn)良善社會生活狀態(tài)和保障社會充滿活力的重要支撐點或關節(jié)點。

3.目標上的公共性

目標上，社會管理主要是通過對管理者管理技巧和管理手段的改進，通過對效率的追求，以更好地實現(xiàn)社會控制，維護社會穩(wěn)定；社會治理則既不簡單地追求效率，也不再維護特殊群體的特殊利益，而是強調(diào)效率上的公平和利益共享，期望達到一種“善治”狀態(tài)。社會治理的本質(zhì)就是基于共同利益的合作。

4.過程上的多向度

過程上，社會管理強調(diào)政府對社會單方面的管控，而社會治理則強調(diào)多元主體為達成對公共社會事務的有效治理而形成的多向度的協(xié)商與合作。社會治理是一個充滿了協(xié)商、溝通、協(xié)調(diào)過程，也是一個利益博弈過程。社會治理條件下，權力的作用機制和運行方式不再是金字塔式的的控制型結構，而是扁平化的合作化的網(wǎng)絡型結構。

二、從社會管理到社會治理的發(fā)展邏輯

對社會管理到社會治理的演進必然性、歷程、困境和路徑等進行梳理和考察，有助于發(fā)現(xiàn)執(zhí)政黨執(zhí)政理念嬗變的社會背景和基本規(guī)律，從而有助于堅定社會治理新理念，推進社會治理不斷創(chuàng)新。

（一）從社會管理到社會治理的演進：必然性和基本歷程

1.從社會管理到社會治理的必然性

大多數(shù)學者從執(zhí)政黨執(zhí)政的角度論述從社會管理到社會治理的必然性。謝志強（2014）、邵光學（2014）等認為，從社會管理到社會治理是我們黨對執(zhí)政規(guī)律認識的升華，是黨的執(zhí)政理念提升的重要標志，是黨執(zhí)政方略重要轉(zhuǎn)型的標志。楊和平（2014）、李永彩（2014）等認為，從社會管理走向社會治理是全面深化改革的必然要求，是適應我國未來社會治理體制的必然選擇。

也有部分學者是從社會和公民的角度對此加以闡述的。羅哲（2014）認為從管理到治理的轉(zhuǎn)變是構建社會主義法治和諧社會的需要。麻寶斌（2014）指出社會治理適應了后工業(yè)社會市場化、信息化的要求。龔進（2014）則將社會管理到社會治理的變遷歸因于我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和公民社會的興起。向鑫（2014認為我國社會建設模式從社會管理躍變到社會治理是對解決越來越復雜的社會矛盾等的積極回應。

社會治理強調(diào)公民參與社會治理，政府、社會、民眾之間的合作成為可能，這有利于凝聚社會共識，化解矛盾，實現(xiàn)人與人之間的和諧相處。社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，順應了新時期我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的形勢要求和人民群眾的新期待。走向社會治理是我們黨適應時代發(fā)展要求，在總結長期實踐經(jīng)驗基礎上，對社會建設和社會管理理論的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的新認識，是我國從傳統(tǒng)社會管理邁向現(xiàn)代社會治理的重要標志。

2.從社會管理到社會治理的演變歷程

竇玉沛（2014）對我國社會管理演變的歷史脈絡進行了梳理，認為我國社會管理大致經(jīng)歷了“管控型”社會管理階段、“黨政主導型”社會管理階段和黨社會治理創(chuàng)新發(fā)展階段。謝志強（2014）從政策演變和理論演變兩個視角，梳理了新中國成立以來我國從社會管理到社會治理的發(fā)展歷程，認為從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的政策演變經(jīng)歷了起步階段（1949-2004年）、全面展開階段（2004-2012年）、進一步深化階段（2012年至今）等三個階段。曾正滋（2014）通過對黨和國家政治話語體系的考察，認為從黨的十六大到2005年，是社會管理話語的生成階段；從黨的十六屆六中全會到2012年，是社會管理話語的轉(zhuǎn)折與提升階段；從2013年開始，隨著十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“社會管理”全面改稱“社會治理”，社會治理話語日益凸顯。

社會治理總的發(fā)展趨勢是由掌舵政府向服務政府轉(zhuǎn)變，由管制型政府向共治型政府轉(zhuǎn)變，由權力政府向責任政府轉(zhuǎn)變，由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變。在此過程中，公共服務型政府理念越來越受到重視，政府的社會職能日益凸顯，政府與社會組織等社會治理主體在公共服務領域的合作意識不斷增強，政社關系不斷改善。上世紀80、90年代，中國的社會管理基本上是對社會的管控，管理單純出于維護社會秩序的目的，沒有把社會管理放在社會發(fā)展和社會建設的高度，在發(fā)展思路上重經(jīng)濟建設輕社會管理，在管理主體上重政府功能輕多元參與，在管理機制上重單向管控輕溝通協(xié)商，在管理環(huán)節(jié)上重事后處置輕事先預防。十六屆四中全會突出了政府、社會和公民的協(xié)同管理，標志著黨對社會管理認識的深化。這一時期，政府與社會的關系進一步改善，但由于政府的權力沒有得到有效約束，“大政府，小弱社會”的格局沒有實質(zhì)性改變。這種狀況直到十八屆三中全會將“社會管理”全面改稱“社會治理”才有所改變。

（二）從社會管理到社會治理的嬗變：主要困境與邏輯進路

1.從社會管理到社會治理的主要困境

“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)向，反映了政府職能的轉(zhuǎn)變——政治職能的淡化和社會職能的凸顯，政府更多地從社會管理領域選擇性退出，從而為突出社會組織在社會公共事務管理中的主體地位提供了政策支持。但長期以來，我國政府不僅是社會權力中心，而且壟斷大部分社會資源。這是從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的最大障礙。

多數(shù)學者從政治生態(tài)角度分析社會治理困境。向鑫（2014）認為實現(xiàn)社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)向主要有兩大困境：中國幾千年等級社會的慣性影響使得現(xiàn)今中國的官本位觀念深厚、全能政府色彩濃厚；中國民眾習慣了政府管理和社會等級，社會組織對政府的依賴性較強，民眾參與性弱。張貴群、胡象明（2013）認為困境主要有三個：傳統(tǒng)社會管理理念根深蒂固，社會自治能力不足，社會管理制度和機制不健全。也有學者另辟蹊徑。如黃建軍（2014）從社會治理主體的維度指出我國政府在社會治理中面臨的主要困境——強勢主體的政府、尷尬處境下的社會組織、邊緣化的民眾；種效博（2014）從管理學的維度對此進行闡述，認為社會管理到社會治理的嬗變存在管理主體單一、管理內(nèi)容過細、管理方式不活、管理結果失控等困境。

社會治理的關鍵在于政社關系的厘清。學者大多從政社關系的角度探討從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的困境，這主要源于社會治理的關鍵首先就在于要厘清政府和社會的關系。但問題在于，受中國傳統(tǒng)行政文化、當前政治生態(tài)和維穩(wěn)思維方式的影響，“強政府—弱社會”的境況在短期內(nèi)無法得到根本改變。這勢必對我國社會組織和公民社會的發(fā)展形成強有力的阻礙。

2.從社會管理到社會治理的邏輯進路

學者大多從治理方式的選擇角度探討實現(xiàn)社會治理的路徑依賴。龔進（2014）認為社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型的路徑主要是構建治理網(wǎng)絡、再造權力流程、完善治理法律等。周紅云（2014）認為要通過強化政府的社會治理職能、建設有限政府和公共服務型政府、大力培育各類社會組織等路徑來實現(xiàn)社會治理。向德平（2013）認為社會治理的實踐路徑包括協(xié)調(diào)多重社會關系、轉(zhuǎn)換政府治理模式、規(guī)范社會行為方式、發(fā)揮文化治理功能等四個方面。楊和平（2014）主要從公民社會的建設、政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理機制建設等角度探討推進我國社會治理的基本路徑。李永彩（2014）主要從轉(zhuǎn)變政府職能、加強法治建設、構建新型社會治理體系等角度闡述社會治理的實現(xiàn)路徑。部分學者則著重從治理理念的更新維度研究了社會治理的實現(xiàn)路徑，如趙天娥（2013）從治理理論的視角認為建構符合中國社會“實然”境況的民主參與模式、培育社會組織發(fā)育的良好環(huán)境等是推動當代中國社會管理創(chuàng)新的基礎性工作。

由此可見，學術界關于從社會管理到社會治理實現(xiàn)路徑在以下兩點上已經(jīng)基本取得了共識：一是政府職能的轉(zhuǎn)變；二是公民社會和社會組織的培育。社會治理的基本目標是治理現(xiàn)代化，“治理現(xiàn)代化很大程度上是政府的現(xiàn)代化”（吳建南語），而要實現(xiàn)政府現(xiàn)代化首先則必須轉(zhuǎn)變政府職能。社會治理不是單純的政府治理，而是社會的高度自治。社會治理的基礎是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的前提是比較發(fā)達的公民社會和社會組織。從這個意義上說，培育公民社會和社會組織對于提高公民的自我管理水平，對于實現(xiàn)高度的社會自治從而實現(xiàn)從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變就顯得尤為重要。

［1］James N Rosenao.Governance without Governmeng：Order and Change in World Politics［M］.Cambringe University Press，1992；JamesNRosenao.GovernanceintheTwenty-first Century［M］.Global Governance，Vol.1，1995.

［2］R.Rhodes.The New Governance：Governing without Governmeng［M］.Political Studies，1996.

［3］［英］格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點［J］.國際社會科學（中文版），1999（2）.

［4］Commission on Global Governance.“Our Global Neighborhood”［M］.Oxford University Press，1995.

［5］［英］鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述［J］.國際社會科學（中文版），1999（2）.

［6］Commissionon Global Governance.“Our Global Neighborhood”［M］.Oxford University Press，1995.

［7］［美］詹姆斯·N·羅西瑙著.張勝軍等譯.沒有政府的統(tǒng)治［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［8］俞可平.論國家治理現(xiàn)代化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014.

D630

A

1007-9106（2016）09-0054-04

*本文為2015年度保山市重點課題“基層社會治理創(chuàng)新的民本價值”。

羊許益（1972—），男，保山學院政治學院副教授，碩士，主要從事地方政府治理等方面的研究；楊炳虎（1970—），男，保山學院政治學院副教授，主要從事基層法治建設等方面的研究。