文/田義龍

推動簡政放權(quán) 降低制度成本

文/田義龍

2016年11月11日，上海市十四屆人大常委會第三十三次會議進(jìn)行表決，全票通過了《上海市檢驗(yàn)檢測條例》（以下簡稱《條例》）。針對當(dāng)前檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可中反映比較突出的問題，《條例》按照國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，結(jié)合中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)行審批方式從制度層面加以了創(chuàng)新和優(yōu)化。

開展調(diào)研 摸清家底

早在2013年，上海市質(zhì)監(jiān)局就承擔(dān)了“檢驗(yàn)檢測行政審批制度改革”這項(xiàng)市政府重點(diǎn)專項(xiàng)的調(diào)研工作。調(diào)研組根據(jù)檢驗(yàn)檢測行業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，組織行政管理部門和檢測機(jī)構(gòu)多次召開座談會，聽取各方對檢驗(yàn)檢測類方面行政審批改革的意見和建議。在此基礎(chǔ)上，調(diào)研組全面梳理了檢驗(yàn)檢測方面的法律法規(guī)，初步摸清了檢驗(yàn)檢測方面的行政審批項(xiàng)目。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國，涉及檢驗(yàn)檢測方面的行政審批事項(xiàng)一共有47項(xiàng)，其中僅國家級的審批有29項(xiàng)，國家和省級同時審批的有10項(xiàng)，僅省級審批的有8項(xiàng)，涉及質(zhì)檢、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等22個部門。其中由上海市級部門可以直接審批的項(xiàng)目有18項(xiàng)，涉及審批部門包括市質(zhì)監(jiān)局（4項(xiàng)）、市衛(wèi)計(jì)委（2項(xiàng)）、市安監(jiān)局（2項(xiàng)）、市農(nóng)委（2項(xiàng)）、市食藥監(jiān)（1項(xiàng)）、市交通委（1項(xiàng)）、市公安局（1項(xiàng)）、市司法局（1項(xiàng)）、市住建委（1項(xiàng)）、市氣象局（1項(xiàng)）、市水務(wù)局（1項(xiàng)）、市消防局（1項(xiàng)）。

梳理分析 找準(zhǔn)癥結(jié)

目前，有32部法律、43部法規(guī)涉及檢驗(yàn)檢測，相關(guān)規(guī)定分散在各個行業(yè)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件中。在市場準(zhǔn)入方面存在著計(jì)量認(rèn)證、資質(zhì)認(rèn)定、資格許可、資質(zhì)等級、審查認(rèn)可等多種表述，從而形成了政出多門、審批多樣、監(jiān)管重疊、重復(fù)評審的現(xiàn)狀，增加了檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)制度性交易成本，抑制了檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的市場活力和創(chuàng)新動力。通過調(diào)研，仔細(xì)梳理了各種行政審批的準(zhǔn)入條件，分析了檢驗(yàn)檢測審批方面存在的主要問題。

1. 行業(yè)準(zhǔn)入門檻名目繁多，增加了檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的非生產(chǎn)性成本。為了實(shí)施行業(yè)管理的需要，很多行業(yè)行政管理部門對從事本行業(yè)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)設(shè)置準(zhǔn)入門檻，實(shí)行資格審批制度，造成很多檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)為進(jìn)入不同行業(yè)必須要向各行業(yè)主管部門分別提出申請，花大量的時間和精力應(yīng)付資質(zhì)審核，有的綜合性檢測機(jī)構(gòu)每個月都要接受一次考核。檢驗(yàn)檢測行業(yè)一家多證的現(xiàn)象仍很普遍，一個檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)通常有2～3種資質(zhì)證書，最多的有近20種各類資質(zhì)證書。

2. 不同審批事項(xiàng)的技術(shù)要求類似，造成社會成本增加。由于計(jì)量認(rèn)證是對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)從事檢驗(yàn)檢測的技術(shù)和管理能力的綜合性和基礎(chǔ)性考核，內(nèi)容涉及到人員、設(shè)備、材料、方法、環(huán)境、檢測過程的控制及管理體系等諸多方面。計(jì)量認(rèn)證可以將不同檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面來衡量，所以大部分的行政部門對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的行政審批都將計(jì)量認(rèn)證作為基礎(chǔ)或前置條件，計(jì)量認(rèn)證作為檢驗(yàn)檢測市場的主要資質(zhì)認(rèn)定手段已被普遍接受。

試點(diǎn)探索 因癥施策

針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，上海市質(zhì)監(jiān)局主動思考，積極探索，大膽創(chuàng)新，以上海自貿(mào)區(qū)為試驗(yàn)田，推出了一系列的改革舉措，包括在計(jì)量認(rèn)證部分領(lǐng)域?qū)嵤└嬷兄Z、聯(lián)合其他部門開展聯(lián)合評審、推動采信計(jì)量認(rèn)證結(jié)果、簡化行政審批程序等。此次《條例》固化了自貿(mào)區(qū)的改革成果，為推動全市檢驗(yàn)檢測行業(yè)的“放、管、服”提供了法律保障。

1. 建立聯(lián)合現(xiàn)場評審制度?！稐l例》規(guī)定對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)同時申請多項(xiàng)資質(zhì)及相關(guān)資質(zhì)的復(fù)審，實(shí)施聯(lián)合現(xiàn)場評審。聯(lián)合評審的實(shí)施辦法由市質(zhì)監(jiān)部門會同其他資質(zhì)許可等部門制定并發(fā)布。

聯(lián)合現(xiàn)場評審擬采取一次申請、一次評審、分別發(fā)證的模式。企業(yè)可根據(jù)自身需要，自愿決定是否選擇聯(lián)合現(xiàn)場評審方式。設(shè)計(jì)聯(lián)合現(xiàn)場評審制度是基于以下考慮：①對近年來行政審批改革實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行固化。近兩年來，市質(zhì)監(jiān)局和市衛(wèi)計(jì)委對公共場所衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合評審和監(jiān)管工作，取得了很好的效果。②國家部分部委已經(jīng)開展此類工作。如農(nóng)業(yè)部、國家認(rèn)監(jiān)委2016年開始聯(lián)合推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)考核和資質(zhì)認(rèn)定工作。③本市相關(guān)部門有聯(lián)合現(xiàn)場評審的需求。目前，市質(zhì)監(jiān)局和相關(guān)部門已達(dá)成共識，在建設(shè)工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)、防雷裝置檢測機(jī)構(gòu)的行政許可審批中采用聯(lián)合現(xiàn)場評審方式。④外省市已經(jīng)開展聯(lián)合評審。如浙江省從2016年6月15日起，開始在質(zhì)監(jiān)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計(jì)生、安監(jiān)、公安等7個領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)合審批。

2. 建立采信計(jì)量認(rèn)證制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前涉及檢驗(yàn)檢測的47項(xiàng)行政審批項(xiàng)目中有23項(xiàng)以取得計(jì)量認(rèn)證為前置條件。為避免重復(fù)審批，《條例》規(guī)定檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)申請以計(jì)量認(rèn)證為前置條件的資質(zhì)的，許可部門應(yīng)當(dāng)依法采信計(jì)量認(rèn)證結(jié)果，對相同內(nèi)容不再重復(fù)考核。

以原先企業(yè)向安監(jiān)部門申請安全生產(chǎn)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)許可為例，先要通過質(zhì)監(jiān)部門的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證。這兩個環(huán)節(jié)中，安監(jiān)部門和質(zhì)監(jiān)部門都會分別組建專家組，對企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場評審。然而經(jīng)過比對，這兩次評審的考核內(nèi)容，有多達(dá)71項(xiàng)是相同的。比如“管理體系”這項(xiàng)，專家組在計(jì)量認(rèn)證考核時，已經(jīng)花費(fèi)大量時間審核了企業(yè)的質(zhì)量手冊、相關(guān)程序文件和合格供方評定等內(nèi)容，如果在安全生產(chǎn)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)許可審核時再來一遍，就重復(fù)了。目前，市安監(jiān)局在職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)審批中已采信計(jì)量認(rèn)證結(jié)果，對確實(shí)已在此前的計(jì)量認(rèn)證中做過的現(xiàn)場評審項(xiàng)目，不再重復(fù)。如此，安監(jiān)部門可以集中更多的精力，放在一些特殊要求的考核內(nèi)容上。

3. 簡化評審程序?！稐l例》規(guī)定除涉及國家安全、公共安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等許可事項(xiàng)外，對信用狀況良好、無違法違規(guī)行為的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)申請資質(zhì)變更或者延續(xù)的，可以簡化評審程序。如市質(zhì)監(jiān)局近幾年在計(jì)量認(rèn)證審批中積極探索告知承諾制，從2016年11月1日起，對于上海自貿(mào)區(qū)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，只要符合規(guī)定條件，在復(fù)查和擴(kuò)項(xiàng)審批項(xiàng)目上就可以實(shí)施告知承諾。以往檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定復(fù)查和擴(kuò)項(xiàng)，按照正常流程平均審批周期超過90天。采取告知承諾審批方式，審批時限減少到10天以內(nèi)，使得檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)能更快應(yīng)對檢驗(yàn)檢測服務(wù)領(lǐng)域的需求，從而激發(fā)檢驗(yàn)檢測市場主體活力。

放管結(jié)合 釋放活力

在簡政放權(quán)的同時，應(yīng)建立健全檢驗(yàn)檢測監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式。按照市政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的要求，結(jié)合檢驗(yàn)檢測涉及面廣的特點(diǎn)，《條例》規(guī)定建立聯(lián)合監(jiān)管和分類監(jiān)管機(jī)制，有效整合政府監(jiān)管資源，切實(shí)提高監(jiān)管成效。同時，推行信用管理，特別是對于出具虛假檢驗(yàn)檢測報(bào)告的機(jī)構(gòu)和個人，除了罰款外，更要通過信用約束，提高其違法成本，倒逼檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)誠信經(jīng)營。

另外，鑒于地方立法權(quán)限，聯(lián)合現(xiàn)場評審只是改革邁出的第一步。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施意見的通知》（國辦發(fā)〔2014〕8號）要求，將清理現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件中不利于檢驗(yàn)檢測認(rèn)證市場健康發(fā)展的規(guī)定，減少檢驗(yàn)檢測認(rèn)證項(xiàng)目的行政許可。完善檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定辦法，避免重復(fù)資質(zhì)認(rèn)定，科學(xué)設(shè)置檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批事項(xiàng)。

為此，我們建議：①進(jìn)一步深入梳理各行業(yè)審批的具體準(zhǔn)入條件，整合類似的準(zhǔn)入要求、雷同的評審程序。②將行業(yè)內(nèi)的特殊要求作為計(jì)量認(rèn)證評審的特殊條款，各行業(yè)可以在通過特殊條款的計(jì)量認(rèn)證單位里選擇符合本行業(yè)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)。③精簡審批項(xiàng)目，取消一些不合理的隱性的門檻，變多部門審批為一次審批。④推動相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，為減少或取消相應(yīng)的行政審批提供法律保障。

（作者： 上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局認(rèn)證處副處長）