陳國(guó)棟+周序端

章兆基，浙江省淳安縣原青溪國(guó)土資源中心所的國(guó)土員。過(guò)去下村，從中心所到他對(duì)口服務(wù)的石林鎮(zhèn)，從水路轉(zhuǎn)陸路要花兩個(gè)多小時(shí)，“如果事情多，回來(lái)趕不上輪渡，就要繞道建德，晚上八九點(diǎn)才能到家”。今年4月，隨著石林鎮(zhèn)國(guó)土資源所掛牌成立，章兆基入駐到了鎮(zhèn)里，情況得以改善?！艾F(xiàn)在從鎮(zhèn)上到轄區(qū)最遠(yuǎn)的村也就20公里，半小時(shí)的路程，不僅工作效率高了，群眾辦事也方便了?！?/p>

在浙江，一項(xiàng)事關(guān)國(guó)土資源管理體制的改革正在探索之中，改變了原有的國(guó)土資源中心所管理體制，作為縣（市）國(guó)土資源局的派出機(jī)構(gòu)，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置國(guó)土資源所，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）依法承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源保護(hù)利用監(jiān)管之責(zé)。這項(xiàng)被稱作“一鄉(xiāng)一所”的改革，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)重心下移、權(quán)責(zé)一致、便民惠民、強(qiáng)化監(jiān)管。

在杭州地區(qū)，淳安縣于2015年4月率先完成了“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)。實(shí)施半年來(lái)，與原來(lái)的中心所管理體制相比，基層國(guó)土資源管理工作發(fā)生了哪些改變？

從中心所到“一鄉(xiāng)一所”

淳安縣是著名國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)千島湖所在地，是浙江省面積最大的縣，下轄11個(gè)鎮(zhèn)、12個(gè)鄉(xiāng)、400多個(gè)村莊，面積4427平方公里，人口近40萬(wàn)?！捌呱桨胨职胩铩保厥獾牡乩斫Y(jié)構(gòu)讓淳安縣國(guó)土資源管理的兩副擔(dān)子越來(lái)越重：一副是堅(jiān)守生態(tài)和耕地兩條紅線，另一副是作為浙江省欠發(fā)達(dá)縣之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的迫切要求。如何激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所發(fā)揮好作用，尤為重要。

“原先全縣6個(gè)中心所，38名國(guó)土員，每個(gè)中心所平均要管轄4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)700多平方公里的范圍。國(guó)土員一般對(duì)口聯(lián)系一到兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，交通不便，工作繁多，便民服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)管都跟不上，群眾意見很大?！贝景部h國(guó)土資源局局長(zhǎng)徐宗強(qiáng)介紹說(shuō)。

所以，對(duì)于“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)這場(chǎng)“及時(shí)雨”，淳安縣高度重視，專門成立了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，先后7次召開專題會(huì)議，多個(gè)層次征求意見。杭州市國(guó)土資源局領(lǐng)導(dǎo)也前后5次來(lái)淳安開展專題指導(dǎo)。2015年4月，淳安縣委常委會(huì)下發(fā)《“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)實(shí)施意見》，明晰了改革路線圖。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上分別進(jìn)行改進(jìn)。4月22日，淳安縣24個(gè)國(guó)土資源所授牌成立，而且全部按照有牌子、有印章、有職責(zé)、有人員、有場(chǎng)所的“五有”要求正式投入工作。

打通共同責(zé)任機(jī)制“最后一公里”

按照制度設(shè)計(jì)，淳安縣“一鄉(xiāng)一所”的構(gòu)建實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源管理責(zé)任和人員雙下放、雙到位。在管理職責(zé)上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行、違法用地處置、礦產(chǎn)資源管理和地質(zhì)災(zāi)害防治等國(guó)土資源保護(hù)利用監(jiān)管負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在干部管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所編制內(nèi)的國(guó)土員實(shí)行雙重管理。

職責(zé)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)土員跟進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國(guó)土資源監(jiān)管水平也是一個(gè)很大的促進(jìn)。建設(shè)“一鄉(xiāng)一所”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所全力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的日常工作中去，發(fā)揮了政策宣傳員、業(yè)務(wù)指導(dǎo)員、溝通聯(lián)絡(luò)員的作用。

針對(duì)前幾年衛(wèi)片執(zhí)法中物業(yè)樓、停車場(chǎng)占用耕地被整改的教訓(xùn)，姜家鎮(zhèn)國(guó)土資源所主動(dòng)向鎮(zhèn)黨委、政府建議，要重點(diǎn)做好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施選址工作。從2015年5月開始，該鎮(zhèn)黨委、政府明確村里的基礎(chǔ)設(shè)施立項(xiàng)前必須經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)國(guó)土資源所審核把關(guān)，有效地避免了村集體違法占地現(xiàn)象的發(fā)生。

打通執(zhí)法監(jiān)察“最后一公里”

過(guò)去淳安縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有固定的國(guó)土管理人員，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)以外，其他人不了解國(guó)土政策，不插手違章監(jiān)管，而國(guó)土資源中心所“懸在半空”看不見、叫不應(yīng)、派不動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制止違法用地上感覺(jué)到難以發(fā)力。

“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府“肩上有壓力，身邊有參謀”，對(duì)土地執(zhí)法工作的重視和支持程度大為提升。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步完善了鎮(zhèn)、村兩級(jí)土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，分片監(jiān)管、包干負(fù)責(zé)、責(zé)任到人，強(qiáng)化鎮(zhèn)包村干部、國(guó)土員和土地協(xié)管員的聯(lián)合巡查監(jiān)管，村黨支部書記則成為村里土地管理第一責(zé)任人。姜家鎮(zhèn)國(guó)土資源所所長(zhǎng)洪祝軍介紹說(shuō)：“現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部每周下村必須把農(nóng)村私人建房審批監(jiān)管、防違控違作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，村國(guó)土協(xié)管員每周巡查也不能少于兩次，各級(jí)責(zé)任嚴(yán)格考核，實(shí)行責(zé)任追究?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的參與有力地補(bǔ)充了國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管力量，動(dòng)態(tài)巡查的頻率、案件查處的力度不斷加大，國(guó)土違法行為明顯下降。2014年1-9月，該縣執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)違法用地、違法建筑行為83起，進(jìn)入強(qiáng)制拆除程序的歷史和新增雙違的面積高達(dá)113萬(wàn)平方米；今年同期執(zhí)法巡查及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用地行為157起，基本都制止在了萌芽狀態(tài)，進(jìn)入強(qiáng)拆的面積下降到18萬(wàn)平方米，實(shí)現(xiàn)了“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”。國(guó)土信訪也比去年同期減少了近2/3。

在姜家鎮(zhèn)違法占地違章建筑較為嚴(yán)重的郭村村，17宗共300多平方米存量違建在今年終于得以拆除。在對(duì)一起遺留17年的違建房屋實(shí)施拆除時(shí)，當(dāng)事人糾集煽動(dòng)部分村民阻擾執(zhí)法，場(chǎng)面一度失控。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)有力的組織下，最終強(qiáng)拆行動(dòng)得到村民的理解，法律的權(quán)威也得以維護(hù)。同時(shí)，姜家鎮(zhèn)政府在拆違行動(dòng)中始終邀請(qǐng)國(guó)土資源所對(duì)法律文書、處罰依據(jù)及處罰過(guò)程全程把關(guān)，也進(jìn)一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

打通便民服務(wù)“最后一公里”

姜家鎮(zhèn)黃橋村廟嶺自然村村民方某在2000年建了新房，但是由于村里的失誤沒(méi)有及時(shí)提交建房申請(qǐng)，房屋一直沒(méi)有辦證。方某近幾年在杭州務(wù)工，考慮到補(bǔ)辦手續(xù)很麻煩，事情就擱置了下來(lái)。2015年8月，方某要辦理公積金提取，需要提供宅基地證書，就抱著試試看的想法，給新成立的姜家鎮(zhèn)國(guó)土資源所打了電話。所里核實(shí)方某屬于可補(bǔ)辦的情形，在村委會(huì)的協(xié)助下，很快就辦結(jié)宅基地權(quán)證，并給方某郵寄了過(guò)去。目前淳安縣農(nóng)村私人建房審批事項(xiàng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)土所服務(wù)也跟進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾辦事不用跑縣城、跑中心所，群眾反映的國(guó)土員“平時(shí)見不到，有事找不到”的現(xiàn)象也不復(fù)存在。

徐宗強(qiáng)介紹說(shuō)，原先村民建房從申請(qǐng)到審批要3個(gè)月，現(xiàn)在基本上1個(gè)月就可以辦結(jié)；設(shè)施農(nóng)用地審批和土地開發(fā)整理選址，實(shí)現(xiàn)了隨叫隨到，即時(shí)審核；宅基地發(fā)證前期的驗(yàn)收、測(cè)繪更加及時(shí)。截至2015年10月，淳安縣宅基地發(fā)證1182宗，發(fā)證率達(dá)到87%，辦結(jié)了300多戶無(wú)房戶和1000多戶危房戶的宅基地審批，占全縣無(wú)房、危房戶總量的36%，全面完成了浙江省廳下達(dá)的年度任務(wù)。

隨著杭黃高鐵建設(shè)，文昌鎮(zhèn)在去年新成立了千島湖高鐵新區(qū)管委會(huì)，征遷任務(wù)格外繁重，“一鄉(xiāng)一所”也極大地方便了政府工作的開展，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣國(guó)土資源局之間的聯(lián)系。2015年，杭黃高鐵建設(shè)需要在該鎮(zhèn)使用150畝的臨時(shí)用地，涉及5個(gè)行政村，文昌鎮(zhèn)國(guó)土資源所1個(gè)月內(nèi)就完成了臨時(shí)用地的報(bào)批。

打通國(guó)土所干部管理“最后一公里”

在“一鄉(xiāng)一所”制度設(shè)計(jì)上，淳安縣著重消除了國(guó)土員的兩個(gè)后顧之憂。

一是在編制上，淳安縣保留了原有的6個(gè)中心所的機(jī)構(gòu)，42名國(guó)土員編制保持不變，全部放在各中心所，實(shí)行專編專用。

二是在政策待遇方面，解決了國(guó)土員擔(dān)心收入降低的憂慮。在干部成長(zhǎng)方面，國(guó)土所所長(zhǎng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子及縣管后備干部選拔使用范圍，國(guó)土員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同類干部的標(biāo)準(zhǔn)予以執(zhí)行落實(shí)，主任科員評(píng)定可提前5年，解決了他們的政治經(jīng)濟(jì)待遇。

實(shí)行“一鄉(xiāng)一所”后，國(guó)土員融入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個(gè)新的團(tuán)隊(duì)，經(jīng)常與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一起下鄉(xiāng)包村聯(lián)片走訪，掌握每個(gè)村國(guó)土資源工作第一手情況，有效開展服務(wù)和監(jiān)管工作。2014年1-9月，淳安縣反映基層國(guó)土所工作人員工作效率、辦事態(tài)度等方面的投訴有8件，2015年同期降到3件，國(guó)土所的工作效能有了顯著提高。

按照浙江省國(guó)土資源廳、省編辦、省人力資源和社會(huì)保障廳共同下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所建設(shè)的意見》，浙江省1200多個(gè)國(guó)土資源所于2015年6月完成了“一鄉(xiāng)一所”設(shè)置。可以說(shuō)，多年來(lái)國(guó)土資源管理共同責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與國(guó)土資源管理部門能夠從同一個(gè)視角看問(wèn)題，為實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所雙重管理提供了可能，也是“一鄉(xiāng)一所”能夠應(yīng)運(yùn)而生、穩(wěn)妥推進(jìn)的前提。同時(shí)，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土資源所也助力提升共同責(zé)任機(jī)制的實(shí)施效果，打通了服務(wù)和監(jiān)管的“最后一公里”。