許　閑　復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心

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美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管之爭(zhēng)：
聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管或各州獨(dú)立監(jiān)管？

許閑復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心

本文為2015年度中國(guó)保監(jiān)會(huì)部級(jí)研究重點(diǎn)課題“美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心主任、復(fù)旦-加州大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)高級(jí)會(huì)員、財(cái)政部全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍學(xué)術(shù)（后備）人才、上海市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)中青年學(xué)術(shù)委員會(huì)主任；兼任德國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)研究中心（ZEW）研究員、韓國(guó)成均館大學(xué)（SKKU）訪問(wèn)教授、留德華人經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)海外顧問(wèn)、美國(guó)圣地亞哥加州大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者等。

美國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管，向來(lái)是各個(gè)國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)管改革參考和學(xué)習(xí)的范式。之所以學(xué)習(xí)美國(guó)，一方面是由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球一直扮演著領(lǐng)頭人的角色，加之美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)、保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展歷史悠久。而且，世界上現(xiàn)代保險(xiǎn)監(jiān)管的誕生地就在美國(guó)。不過(guò)，筆者認(rèn)為中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管改革過(guò)程中參考美國(guó)經(jīng)驗(yàn)必須慎重，最大的原因在于美國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管以各州獨(dú)立監(jiān)管為主，各州保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)際上差異非常大。2008年金融危機(jī)以來(lái)，從聯(lián)邦層面對(duì)美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的呼聲越來(lái)越大，伴隨而來(lái)的便是美國(guó)境內(nèi)對(duì)聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管與各州獨(dú)立監(jiān)管的爭(zhēng)議。本文將主要討論聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管與各州獨(dú)立監(jiān)管孰優(yōu)孰劣，評(píng)述美國(guó)當(dāng)前的保險(xiǎn)監(jiān)管之爭(zhēng)。

一、美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系概述

美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管歷史悠久，迄今已有165年的歷史。1851年，美國(guó)新罕布什爾州（New Hamphire）率先成立保險(xiǎn)署，開啟了美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的歷史。由于現(xiàn)代保險(xiǎn)監(jiān)管制度的重要標(biāo)志是國(guó)家授權(quán)給專門的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，因此美國(guó)也被視為現(xiàn)代保險(xiǎn)監(jiān)管制度的起源地。隨后，馬薩諸塞州（1855年）和紐約州（1859年）等相繼成立保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Department of Insurance），逐漸形成了美國(guó)各州獨(dú)立監(jiān)管的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。聯(lián)邦層面并未設(shè)立全國(guó)性保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而采用成立于1871年的美國(guó)州保險(xiǎn)監(jiān)管官協(xié)會(huì)（National Association of Insurance Commissioners，NAIC），作為全國(guó)性保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)商與合作的平臺(tái)。

以州政府為職權(quán)單位的保險(xiǎn)監(jiān)管部門，主要監(jiān)管內(nèi)容包括對(duì)保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照核發(fā)、保持必要償付能力監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管、審定保險(xiǎn)產(chǎn)品費(fèi)率的合理性、查處保險(xiǎn)欺詐和不道德的市場(chǎng)行為、維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益等。各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門同時(shí)對(duì)償付能力不符合要求的保險(xiǎn)公司進(jìn)行市場(chǎng)退出的監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)正常運(yùn)行。NAIC作為各州共通性監(jiān)管事務(wù)的協(xié)處平臺(tái)，主要提供各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則的模型法（Model Laws），建設(shè)各項(xiàng)監(jiān)管所需相關(guān)資訊的IT數(shù)據(jù)處理平臺(tái)（保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)管理信息平臺(tái)、保險(xiǎn)公司證券類資產(chǎn)評(píng)級(jí)系統(tǒng)等），以及對(duì)美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)可能面臨的問(wèn)題進(jìn)行前瞻性研究，搭建各州保險(xiǎn)監(jiān)管官交流平臺(tái)和對(duì)各州保險(xiǎn)監(jiān)管官進(jìn)行教育培訓(xùn)。

二、聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)劣勢(shì)

支持聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的意見一般都是反對(duì)各州獨(dú)立監(jiān)管的，他們認(rèn)為各州獨(dú)立監(jiān)管對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)不力，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管可以更好更有效率地實(shí)行全國(guó)范圍的保險(xiǎn)監(jiān)管。聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的兩大優(yōu)勢(shì)在于可以提供更有效率的成本和更加優(yōu)秀的監(jiān)管官。在目前的監(jiān)管體系下，美國(guó)不同州展業(yè)的保險(xiǎn)公司必須適用不同州的監(jiān)管法律，這極大提高了各州監(jiān)管的人力物力投入以及保險(xiǎn)公司自身應(yīng)對(duì)監(jiān)管的成本。支持聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管者認(rèn)為，如果采用聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管，保險(xiǎn)公司和政府都可以在統(tǒng)一的框架下對(duì)保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而使資源配置更加優(yōu)化。

主流的觀點(diǎn)都認(rèn)為高素質(zhì)的監(jiān)管官有助于更好地推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展，因此支持聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管者認(rèn)為另外一個(gè)重要的原因就是更高層級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦層面）可以招募到更有聲望、能力更強(qiáng)、熱情更高的保險(xiǎn)監(jiān)管官員，并且通過(guò)這些優(yōu)秀的監(jiān)管官引導(dǎo)市場(chǎng)為消費(fèi)者提供更低的成本和更好的服務(wù)。

不過(guò)，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管也存在明顯的劣勢(shì)。美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)素來(lái)以產(chǎn)品創(chuàng)新為亮點(diǎn)，這很大程度上得益于各州獨(dú)立監(jiān)管上能夠特事特辦。如果采用聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管，將可能削弱保險(xiǎn)公司的創(chuàng)新能力。同時(shí)，美國(guó)幅員遼闊，各州的文化習(xí)慣差異較大，采用大而全的統(tǒng)一監(jiān)管將可能忽略了不同州的實(shí)際情況，從而無(wú)法為消費(fèi)者提供獨(dú)特的、針對(duì)性的保險(xiǎn)需求和個(gè)體服務(wù)。

三、各州獨(dú)立監(jiān)管的優(yōu)劣勢(shì)

聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的劣勢(shì)同時(shí)也是各州獨(dú)立監(jiān)管最大的優(yōu)勢(shì)。美國(guó)的東西部差異較大，鄉(xiāng)村地區(qū)與城市各不相同，不同州之間民眾的保險(xiǎn)需求有著顯著的差異，州監(jiān)管的一大好處就是針對(duì)各州特別的保險(xiǎn)需求進(jìn)行行為監(jiān)管，不僅可以不波及其他州的保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)因?yàn)槊癖娽槍?duì)性強(qiáng)更能夠有效避免逆向選擇。州監(jiān)管相對(duì)靈活性強(qiáng)，可以結(jié)合市場(chǎng)的發(fā)展隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

這種靈活的監(jiān)管政策調(diào)整以及針對(duì)性的保險(xiǎn)監(jiān)管帶來(lái)的第二個(gè)優(yōu)勢(shì)就是現(xiàn)有的保險(xiǎn)監(jiān)管體制有助于推動(dòng)保險(xiǎn)產(chǎn)品的創(chuàng)新。保險(xiǎn)公司可以根據(jù)新的需求變化推出新的產(chǎn)品，而州監(jiān)管相對(duì)于聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管而言受限制的條件更少，不用擔(dān)心針對(duì)創(chuàng)新所進(jìn)行的監(jiān)管調(diào)整可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)全國(guó)范圍的影響，從而保持了美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)在全球的創(chuàng)新領(lǐng)先地位。同時(shí)，美國(guó)作為強(qiáng)調(diào)獨(dú)立民主的國(guó)家，許多人還認(rèn)為州監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于如果采用聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管，有時(shí)候保險(xiǎn)政策的制定可能會(huì)從全國(guó)利益或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度著眼，從而削弱了各州對(duì)本州保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管的權(quán)限，損害本州的利益。

各州獨(dú)立監(jiān)管的最大劣勢(shì)就是監(jiān)管成本巨大。美國(guó)目前擁有7200家保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)中介數(shù)量超過(guò)300萬(wàn)家，這些機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品開發(fā)和費(fèi)率的合理性審查、財(cái)務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管都需要各州分別獨(dú)立完成。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管所消耗的開支是英國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管開支的19倍，但是保險(xiǎn)市場(chǎng)卻只有英國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的3倍；這個(gè)開支也是德國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管開支的29倍，但是保險(xiǎn)市場(chǎng)卻只有德國(guó)市場(chǎng)的5倍。由于各州的保險(xiǎn)監(jiān)管存在差異，也有觀點(diǎn)認(rèn)為這種差異無(wú)法給投保人帶來(lái)相同的保護(hù)，從而有失監(jiān)管的公平，持這種觀點(diǎn)的人進(jìn)一步詬病美國(guó)各州獨(dú)立監(jiān)管無(wú)法在保險(xiǎn)賠付、費(fèi)率厘定、消費(fèi)者歧視等方面給予投保人更加充分、系統(tǒng)和有效的保護(hù)。

四、未來(lái)美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管評(píng)述

未來(lái)美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管無(wú)非在三種模式中選擇其中的一種，即聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管、州獨(dú)立監(jiān)管、或者采用州與聯(lián)邦共同監(jiān)管的模式。聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管容易通過(guò)統(tǒng)一的監(jiān)管體系降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)；各州獨(dú)立監(jiān)管有助于鼓勵(lì)創(chuàng)新，針對(duì)性地提高監(jiān)管效用；州與聯(lián)邦共同監(jiān)管可以吸收兩者的優(yōu)點(diǎn)，但是卻容易帶來(lái)機(jī)構(gòu)臃腫、成本攀升、責(zé)任推委等弊端。

實(shí)際上美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管關(guān)于聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管和各州獨(dú)立監(jiān)管之爭(zhēng)忽視了幾大現(xiàn)實(shí)：首先，詬病當(dāng)前以州政府為職權(quán)單位的保險(xiǎn)監(jiān)管體系，認(rèn)為聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管可以更好解決當(dāng)前問(wèn)題的說(shuō)法只停留在理論層面的分析，實(shí)踐中將可能存在其他弊端或者不確定性；其次，針對(duì)目前美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管存在的不足，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管并非獨(dú)一無(wú)二的解決方案，各州也可以通過(guò)更好的消費(fèi)者保護(hù)、降低監(jiān)管成本等改革措施來(lái)提高保險(xiǎn)監(jiān)管水平；再次，統(tǒng)一監(jiān)管只有對(duì)在不同州展業(yè)的美國(guó)保險(xiǎn)公司而言才有意義，對(duì)于保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)范圍只限定在一個(gè)州內(nèi)的保險(xiǎn)公司，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的改革會(huì)顯得意義不大。