張 祺（華中師范大學法學院，湖北武漢430079）

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論重大決策終身負責運行機制的構建

張 祺
（華中師范大學法學院，湖北武漢430079）

【摘 要】一項重大行政決策得以最終落實，除了決策人員主觀重視以及相關工作人員合法合理行政之外，關鍵在于責任追究的威懾。而現(xiàn)實中行政責任事故頻發(fā)，追根溯源在于制度的缺失，尤其是責任追究制度的缺失。以黨的十八屆四中全會為背景，探尋建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，探索重大決策終身負責運行機制構建方式，可以為深化政府管理體制改革和政治體制改革提出思路。

【關鍵詞】重大決策；終身負責；運行機制

“蕭規(guī)曹參”，歷史上多為人稱頌，其褒義方面可謂“前人栽樹后人乘涼”，多用以形容政治生活中前任的制度為后任所續(xù)用。但在現(xiàn)今的政治生活中，尤其在政府行政方面，卻出現(xiàn)了“前任挖坑后任埋”的現(xiàn)象。例如一些重大事故，往往是由日積月累的原因所造成，追本溯源，應當追究前任責任。但現(xiàn)實中，事故發(fā)生后，往往是由現(xiàn)任人員負責，而原任人員高升；此外，還出現(xiàn)一種“冷藏”現(xiàn)象，即事故發(fā)生后，對事故負責的相關人員免職，然而，幾年之后，對重大事故負責的領導人員又出現(xiàn)在其他的領導崗位上主管相關工作。此類現(xiàn)象會讓公眾對政府產(chǎn)生不信任感，后果不堪設想。對此，怎樣追究“行政責任”值得仔細思考，決不能因為“鐵打的衙門流水的官”而放棄對有關人員的追責。

《十八屆四中全會公報》指出“健全依法決策機制，……建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制?！绷暯皆凇蛾P于＜中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定＞的說明》亦強調“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制?！?/p>

“重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”是對“行政追責問題”最好的回答，是解決“官員權力有效期問題”和“政聲人去遺留問題”的強力武器。

一、重大決策終身負責概述

1.行政責任。重大決策終身負責是行政責任的一個方面?！拔覈姓▽W界對行政責任采取的是一種較為寬泛的界定方法，既可以指稱第二性的義務，例如行政行為違法侵權造成的責任，也可以涵蓋第一性義務，例如合法的行政征收行為引發(fā)的行政補償義務。而重大決策終身負責制是第二性義務的行政責任 ?！保?］79

2.“重大決策終身負責”的理解。從字面上可以分解為兩個部分：“重大決策”與“終身負責”。首先，“重大決策”即重大行政決策，指涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關聯(lián)、社會涉及面廣、對一定區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠性的由政府作出決定或選擇的重大政務事項。我國公務人員行政責任的追究規(guī)定于《公務員法》第五十六條：“……警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。”其中除開除外，最長處罰期限僅為24個月，就開除而言，結果都是一筆勾銷，不再追究相關責任?？傮w而言，對于某些重大行政決策過錯的處罰還是過輕。其次，“終身負責”規(guī)定了懲罰的程度，改變了過去“官去再無責”“不在其位不負其責”情形所產(chǎn)生的問題。只有終身追責，才能使全局性、長遠性的重大決策得到保障。

總而言之，對于行政決策過程所產(chǎn)生的行政責任，不因相關人員離職而免責，查清相關事實基礎上，追究決策人員應負之責，并非是簡單事后追究，而是從源頭上督促公權力行使者，樹立責任意識，對自己在崗位上運用權力而做出的決策，真正負起責任。

二、構建重大決策終身負責制度的必要性

1.行政權力的性質是構建重大決策終身負責制度的理論基礎。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗?！睓嗔Ρ旧砭哂刑烊粩U張性，無監(jiān)督、無限制、無責任約束，權力都易被濫用，行政決策責任追究制度能有效抑制權力的擴張性，能夠用制度與法律去規(guī)范行政主體的決策行為，防止徇私舞弊，確保公共利益不受侵害。

2.我國當前決策缺失是構建重大決策終身負責制的重要現(xiàn)實基礎。社會發(fā)展導致行政活動日益復雜多樣，行政決策者難以準確把握客觀情況，導致決策失誤現(xiàn)象頻發(fā)?！岸堂ㄖ薄榜R路拉鏈”“面子工程”“政績工程”和“敗家工程”成為其代名詞，而其共性是財政投入巨大，結果是爛攤子。追本溯源，行政責任過輕導致政府及其工作人員決策往往不按既有程序辦事，形成典型的“決策、執(zhí)行、責任模式”——“決策拍腦袋，執(zhí)行拍胸脯，出了問題拍屁股”。另一方面，政府同體責任追究（政府內部問責）力度不足，使得行政決策者往往不考慮決策后果，心存僥幸，相信只要堅持到高升或離職，沒有發(fā)生問題，就過關了，即使在任期內發(fā)生問題，至多也就是丟官罷職。

3.重大決策終身負責制是促進決策科學化、民主化和構建責任政府的需要。我國行政機關實行“首長負責制”，由此，“一言堂”現(xiàn)象頻出，許多決策循環(huán)往復討論的結果是由行政首長拍板決定的“一家之言”，責任后果也由行政首長一肩挑，而其他政府決策人員似乎無足輕重，默不作聲?！叭俗哒ⅰ钡默F(xiàn)實導致行政首長更換之時，非科學民主因不符合現(xiàn)任領導施政方針而被廢止，同時，無論被廢止的的決策實施結果如何，只要上任領導離職，其一般不必負責。從某種程度上形成“決策—實施—推翻再決策—再實施”的政府行政模式，主觀上責任意識較低，導致客觀上行政資源的浪費。

三、構建重大決策終身負責運行機制的方式

1.確立重大決策終身負責制的歸責原則。理論上，采取過錯責任原則，實踐中亦然。決策者決策時必須遵守一定規(guī)則，若不遵守，則造成失誤必須承擔責任。此項原則源于1986年《民法通則》第一百二十一條：“國家機關或者國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任?！薄缎姓V訟法》規(guī)定：“行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或者該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用?！钡牵瑢τ谄渲小靶姓C關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用”這一規(guī)定，筆者認為實踐中此追責條款的可操作性并不強。其一，對于“故意和重大過失”本身區(qū)分就是一件難事，同時“部分和全部”劃分中“量的問題”現(xiàn)在仍比較模糊；其二，引起社會重視的行政決策失誤，一般涉及面比較廣、損失金額比較巨大。考察現(xiàn)實的法律法規(guī)、相關文件規(guī)定，行政機關工作人員工資并不算高，若向其追究，行政機關工作人員很難承受，實際中多以“降級、撤職、開除”告終。

對于“過錯責任原則”而言，“過錯”帶有主觀因素，因而，學界也有人認為決策責任的歸責原則應當采用“違法責任原則”，只要違法，不論有無主觀過錯，都要承擔責任。

筆者認為，在行政決策領域，決策的做出是人參與的結果，決策往往帶有主觀目的性，有主觀過錯存在的空間。因此，在行政決策領域應當采取過錯責任原則作為確立重大決策終身負責制的歸責原則。

2.區(qū)分決策失誤者必須承擔的責任形式。重大決策責任并非都是行政責任，此外還有非行政責任，例如政治責任、紀律責任、道德責任等。行政責任與這些責任相比，具有嚴厲性與權威性，因此對于其運用要慎之又慎，不能企圖以行政責任代替其他責任。

對于決策失誤者責任形式的界定要堅持節(jié)制性原則和比例原則相統(tǒng)一。“節(jié)制性要求在責任體系安排中，慎重安排法律責任，在必須設置之時，也要盡量堅持節(jié)約、溫和、人道；比例原則就是行政責任與行政決策所造成的損害的具體度量相適應。”［2］120-122

最終構建的多層次決策失誤責任追究機制，應建立決策責任賬，把決策責任具體落實到個人。

3.明確領導責任追究的對象和主體。首先，明確追究對象。我國目前構建的重大決策終身負責機制，一個重要著力點是“終身”，其在強調問責的力度上有所創(chuàng)新，但在問責之前，首要的問題是“明確追究誰”。若追究對象都未能明確，追責必然會引起錯誤式的連鎖反應，結果與初衷必然背道而馳。其中需要做到兩個區(qū)分：區(qū)分“集體決策責任和個人決策責任”和區(qū)分“具體個人責任”。

區(qū)分“集體決策責任和個人決策責任”。雖然我國實行的是行政首長負責制，但并非每個決策都由行政首長拍板決定，亦有相當部分決策是按照民主集中制的原則做出的。因此，按照“誰決定，誰負責”的原則，應當對于個人責任與集體責任區(qū)別對待，不能將集體責任當做個人責任處理，不能只追究行政首長一人的責任，而對于其他決策參與人員的責任視而不見。

區(qū)分“個人責任”，其實是要區(qū)分“現(xiàn)任與前任”各自的責任?，F(xiàn)今出現(xiàn)的“前任挖坑后任埋”現(xiàn)象，對最終負責人員不公平。實際中，許多行政決策人員于升職或離職前所做出的某些重大決策，其執(zhí)行會延伸至下任行政人員任職期間。此項決策產(chǎn)生效果之時，決策者早已升遷或者離職、退休，良好的效果自不必說，而發(fā)生的責任事故多由現(xiàn)任領導埋單，對此，可謂顯失公平，完全背離“誰決定，誰負責”原則。同時，也會使某些決策人員產(chǎn)生僥幸心理，使決策責任追究難上加難。因此，需要首先對責任對象進行區(qū)分。

其次，界定追究主體。理論上有兩種：一是決策失誤者的上級機關；二是行政系統(tǒng)內部同級監(jiān)察機關。參照我國的政治實踐，還有兩種：一是權力機關，即各級人大及其常委會。但由于目前我國政治體制多方面原因，人大及常委會并未真正起到重大決策責任追究作用，有待于進一步深化政治體制改革；二是按照黨管干部的原則，黨委可以起到監(jiān)督作用。而普通公民等社會主體，并非任何時候都能通過任意途徑對重大決策進行終身追責，往往是在行政決策侵犯其利益時，通過行政訴訟的方式才能得到相對有效的解決，帶有限制性。僅僅依靠上級機關與內部監(jiān)察機關進行監(jiān)督，存在監(jiān)督死角，無法全面徹底監(jiān)督到位。因而，重大決策終身負責制追究主體的設置上，應當擴展到政府內部機關、黨政機關、人大代表、普通公民。

4.完善終身責任追究程序。筆者認為，追究之前首先應該了解所追究決策的內容，才能清楚為什么追究。這就涉及一個信息公開的問題，對擴展信息公開渠道提出更高的要求。

探究終身責任追究程序，筆者認為有必要進行時效追究探索，根據(jù)我國《刑法》規(guī)定，刑事追責時效一般是5年到20年不等。法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時效為20年。經(jīng)過20年認為需要追訴的，須報請最高人民檢察院核準。而根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰追罰時效一般為2年，特殊情況則少于或多于2年。根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政訴訟時效一般為2年至20年不等。而有關內部行政責任的追究時效，相關法律并未明確。

我國現(xiàn)實中出現(xiàn)的“冷藏”現(xiàn)象，即重大決策出現(xiàn)問題之后，相關決策人員雖然當時被追責，但“協(xié)從人員”往往只停職較短時間，待事件平息之后，遠調他鄉(xiāng)任職；還有一種“退休有限追究”的慣例，決策失誤危害顯現(xiàn)時，如果相關人員已經(jīng)退休，伴隨離職，難以完全追責。這些情況，都使重大決策決定者陷入責任輕的誤區(qū)，不夠重視重大決策。筆者認為，建立終身負責制，既不能過寬也不能過嚴，過寬不能顯示威懾力，過嚴會違反人道主義。因此，對于“終身”兩字應當進一步解釋，參照《刑法》，給予時效限制。終身追究當然及于決策者全政治生涯（退休之前），同時應當適當超過，通過研究確定一個退休或離休后追究責任的時效，我國法律法規(guī)規(guī)定：公務員工齡滿30年，可以申請退休；男年滿60周歲、女年滿55周歲，必須退休。當退休之時公務人員年齡相對較大，若是不追究就會增加退休前決策失誤率，但是，若是當退休人員退休許多年后，再追究，則有損于人道主義，因此，增加具體時效規(guī)定較為合理。

四、構建重大決策終身負責運行機制的路徑

1.思想意識建設。當前公職人員責任意識仍停留在過去權力本位思想?yún)^(qū)域中，還未完全向責任政府思想轉變，更無法達到服務型政府要求。重大決策終身負責機制工作的展開，首先要破除思想上的誤區(qū)，使其認識到“身在其位，必謀其政；不在其位，必擔其政”，糾正過去“人去責消”的錯誤觀念，使其做出決策時，三思而后行，通過終身追責的威懾促進決策的科學性、合理性。由個人思想轉變入手，營造良好的行政氛圍。思想意識為行為提供指引，尤其在行政活動中，存有的“上行下效”，上級決策者思想意識很大程度上會影響下級的行政決策，如若上級決策者頑固不化，下級會“蕭規(guī)曹參”，最終重大決策終身負責制度就會徹底成為一紙空文。

2.法律依據(jù)建設。雖然黨的十八屆四中全會相關文件都強調建立重大決策終身負責制，但實際運行制度不夠具體，權威也不夠，真正為人們所信服的權威是法律，而現(xiàn)今其缺乏必要的法律依據(jù)，無論是重大決策責任追究實體法上的依據(jù)，還是重大決策責任追究程序法上的依據(jù)，都相對空白，為什么是“相對”？因為原先法律已有追責規(guī)定，只是程度不夠深，未強調“終身”這一大亮點。對于終身追責的把握需要法律規(guī)范的限制和規(guī)范，只有規(guī)定一個整體性的框架，才能保證追責中的自由裁量不被濫用。而目前探索中較為穩(wěn)妥的做法并非全部推倒重建，而是對《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《公務員法》等原則的相關內容加以細化，針對行政管理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，在不違背上位法規(guī)定的基礎上，補充一些切實可行的措施來完善追究的終身性。

3.配套制度建設。首先，信息公開制度跟進。重大決策追責，明晰責任人員和責任程度，除了需要以法律依據(jù)作為處罰標準外，還要以決策失誤的具體情況為處罰情節(jié)。但社會主體所見到的往往只是決策結果，而對決策過程中的其他信息和決策情節(jié)知之不詳，時間推移，公眾對于當初決策者信息缺失，替代性轉嫁到現(xiàn)任執(zhí)政者，現(xiàn)任執(zhí)政者成為“替罪羊”，原先決策者或許會逃脫制裁，難以達到終身負責的目的；即使能對原先決策者追責，通常會對所有決策者不分情況同等處罰，看似公正，實則顯失公平，未能根據(jù)決策中作用區(qū)別對待。

其次，加強政府重大決策的跟蹤反饋機制建設?！罢卮笮姓Q策決定做出后，該行政決策程序遠沒有結束，而是一種開始，重大行政決策選擇和決定是一種理性的活動，它是否正確需要實踐落實過程中的反復檢驗?！保?］如何使責任被終身負責，需要將重大決策與決策者“綁定”，而如何綁定則需要重大決策的跟蹤反饋機制的幫助。制度的定位使僥幸心理決策者重視決策，改變過去只要離任就沒事的錯誤認識，跟蹤反饋的結果無論好壞都有人承擔，再加之終身負責制，最后的效果就是只要做出決策，出現(xiàn)問題就要受處罰。

再次，健全監(jiān)督機制。想要責任被追究，離不開監(jiān)督機制的制約，只有在監(jiān)督的規(guī)制下才能“賞罰分明”。有責必罰，內部監(jiān)督和外部監(jiān)督雙管齊下，才能達到監(jiān)督無死角，才能使重大決策的決定者不敢以身試法。強調終身負責，就是對決策者離退休或離職后的責任追究。對于去職后的追責是目前重大決策追責的一個軟肋，而要對其進行監(jiān)督，如果僅僅依靠政府，那么效果不佳，政府也分身乏術。此時，外部監(jiān)督機制的作用就會顯現(xiàn)。雖然強調健全監(jiān)督機制，但同時，監(jiān)督也要規(guī)范化，不能用監(jiān)督做幌子肆意侵入去職決策者的私人生活。

【參考文獻】

［1］楊解君.行政責任問題研究［M］.北京：北京大學出版社，2005.

［2］胡肖華.走向責任政府：行政責任問題研究［M］.北京：法律出版社，2006.

［3］查志剛.政府重大決策的跟蹤反饋運行機制研究［J］.新西部：理論版，2014（01）.

（責任編輯 王先霞）

Building the Operation Mechanism of Lifelong Accountability for Major Policy Decisions

ZHANG Qi
（Law School，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract：In addition to the decision makers'subjective value and related legal reasonable administrative staff，the key to which a major administrative decision-making can be achieved finally lies in the deterrence of administrative accountability.And administrative accountability accidents frequently happening in reality can trace back to the lack of system，especially the lack of accountability system.Based on the fourth plenary session of the 18th National Congress of the Communist Party of China，we can explore and establish the system of life-long account ability for the operation mechanism of major policy decisions so as to find the way that deepens the reforms of government management system and political system reform.

Key words：major policy；lifelong accountability；operation mechanism

【中圖分類號】D912.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009-4326（2016）02-0083-04

DOI：10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.02.021

【收稿日期】2016-01-07

【作者簡介】張 祺（1991-），男，山東青島人，華中師范大學法學院2014級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。研究方向：憲法與行政法。