文/耿凱麗張曉萍（..東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱50040）

論新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)問題

文/耿凱麗1張曉萍2（1.2.東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150040）

依法管理宗教事務(wù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民宗教信仰自由權(quán)利，維護(hù)憲法法律權(quán)威，保障民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一及社會(huì)穩(wěn)定有重要意義。但當(dāng)前我國依法管理宗教事務(wù)仍存在依法行政理念缺失，宗教事務(wù)管理立法滯后，執(zhí)法不嚴(yán)，行政問責(zé)制度不完善等問題，因此新時(shí)期仍需進(jìn)一步加強(qiáng)依法管理宗教事務(wù)以引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。

宗教信仰依法管理宗教事務(wù)

新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)，妥善處理宗教問題，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，具有重要意義。如何在依法治國的基本要求下，進(jìn)一步依法管理宗教事務(wù)，是當(dāng)前我們面臨的一個(gè)重要課題。

一、新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)問題概述

（一）新時(shí)期如何依法管理宗教事務(wù)

有關(guān)依法管理宗教事務(wù)的具體內(nèi)涵，在20世紀(jì)70年代末至90年代初一直是學(xué)術(shù)界和宗教界爭論的重要問題，直至中發(fā)［1991］6號(hào)文件的出臺(tái)，首次明確了依法管理宗教事務(wù)的目的、主體、對(duì)象及方式方法。文件明確指出，政府依法管理宗教事務(wù)是指其對(duì)有關(guān)宗教的法律法規(guī)及政策的貫徹實(shí)施進(jìn)行行政管理與監(jiān)督，將宗教活動(dòng)納入到法律法規(guī)及政策調(diào)整范圍之內(nèi)，僅對(duì)涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教活動(dòng)及宗教事務(wù)進(jìn)行管理而不干預(yù)正常的宗教活動(dòng)與宗教團(tuán)體的內(nèi)部事務(wù)。此后，2001年全國宗教工作會(huì)議召開，進(jìn)一步明確依法管理宗教事務(wù)，其實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)憲法、法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件，對(duì)涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教活動(dòng)或宗教事務(wù)，以及社會(huì)公共活動(dòng)中涉及宗教界權(quán)益的行為及關(guān)系進(jìn)行的行政管理。

從這段表述中可以明確，當(dāng)前依法管理宗教事務(wù)的主體是人民政府，以憲法、法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件作為管理的具體依據(jù)，其管理的目的是為了切實(shí)保障公民的宗教信仰自由、保證國家的社會(huì)秩序穩(wěn)定，并以行政管理為主要的管理方式。更為重要的是，這一表述明確了依法管理宗教事物的主要內(nèi)容，包括了兩個(gè)層面：一是政府對(duì)宗教活動(dòng)中涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)依法進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整。政府依法管理的宗教事務(wù)內(nèi)涵界定一直是依法管理宗教事務(wù)問題研究中的難點(diǎn)問題，對(duì)此，實(shí)務(wù)界主要有以下兩種意見：一是以上海市立法機(jī)關(guān)為代表的“社會(huì)公共性特征說”，即其認(rèn)為宗教與國家、社會(huì)及人民群眾之間存在的各項(xiàng)公共事務(wù)均應(yīng)被列為需政府依法管理的宗教事務(wù)；二是以廣東立法機(jī)關(guān)為代表的“社會(huì)公共利益說”，即其認(rèn)為宗教事務(wù)應(yīng)是宗教與國家、社會(huì)及公民之間涉及社會(huì)公共利益的關(guān)系與行為。［1］2005年施行的國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》中進(jìn)一步明確：政府依法管理宗教事務(wù)應(yīng)是依法對(duì)涉及國家利益和社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理。其雖未對(duì)宗教事務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行明確界定，但也基本明釋了其本質(zhì)特征，即以是否涉及到國家利益與社會(huì)公共利益而非是否屬宗教內(nèi)部事務(wù)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。［2］明確了只要該宗教事務(wù)涉及到國家利益或社會(huì)公共利益，便可劃入政府依法管理的宗教事務(wù)的范疇之內(nèi)。二是政府對(duì)相應(yīng)宗教事務(wù)進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整時(shí)須堅(jiān)持依法行政，即其必須在法律法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)，依法定程序、法定職權(quán)對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理，既不能為逃避責(zé)任而不作為，也不能越權(quán)行政亂作為。這不僅對(duì)于公民信仰自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，對(duì)于當(dāng)下推進(jìn)我國法治化進(jìn)程，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也具有重大價(jià)值。

（二）新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)的必要性

近年來，推進(jìn)我國法治化建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)業(yè)已成為黨和政府工作的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，宗教工作作為依法治國總體戰(zhàn)略工程中的子系統(tǒng)，其規(guī)范化運(yùn)行、制度化管理在新時(shí)期社會(huì)發(fā)展中具有重要意義。

依法管理宗教事務(wù)是實(shí)現(xiàn)公民宗教信仰自由權(quán)利的重要保障。我國憲法明確規(guī)定公民有宗教信仰自由，這是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，但這并不意味著公民在宗教事務(wù)中可以不受任何約束與規(guī)范。相反，只有在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行宗教活動(dòng)才能切實(shí)保障宗教信仰自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。正如嚴(yán)復(fù)所言，自由誠最高之幸福，但人既入群，而欲享幸福之實(shí)，其物須與治理并施。一些人的自由必須依賴對(duì)另一些人的限制，而這樣的限制“僅得由法律規(guī)定之”。［3］將宗教事務(wù)納入法律調(diào)整范疇，明確宗教事務(wù)管理邊界，運(yùn)用法律手段遏制利用宗教危害國家、社會(huì)及公民權(quán)益的違法犯罪行為，規(guī)范黨政機(jī)關(guān)宗教事務(wù)管理權(quán)限及法定程序，以防止其僭越權(quán)限，過度干預(yù)宗教事務(wù)管理，方能保證真正信仰宗教的公民，切實(shí)實(shí)現(xiàn)宗教信仰自由權(quán)利。

依法管理宗教事務(wù)是維護(hù)憲法、法律權(quán)威的重要手段。憲法與法律是根據(jù)人民意志、黨的主張及國家意志制定的，代表人民利益，具有至高無上的地位，任何個(gè)人、組織及社會(huì)團(tuán)體均要在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，無條件地遵守憲法與法律，維護(hù)憲法法律權(quán)威。宗教事務(wù)作為國家與社會(huì)事務(wù)中的重要組成部分，依法對(duì)其進(jìn)行管理使其在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)嚴(yán)厲打擊非法宗教活動(dòng)，堅(jiān)決制裁利用宗教旗號(hào)進(jìn)行的違法犯罪活動(dòng)，使宗教工作逐步步入制度化、規(guī)范化的軌道，以真正維護(hù)人民利益，尊重維護(hù)憲法法律權(quán)威。

依法管理宗教事務(wù)是保障民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一及社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。民族與宗教問題的正確解決直接關(guān)系著一個(gè)國家的團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定與統(tǒng)一，其直接影響到黨同人民群眾之間的關(guān)系親疏，關(guān)系到當(dāng)前國家大力推進(jìn)的物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)。我國的民族與宗教問題一直以來呈現(xiàn)出復(fù)雜性與敏感性。新時(shí)期伴隨著我國對(duì)外交流的不斷擴(kuò)大與深入，使得我國本身就具有國際背景的宗教問題受到境外宗教及敵對(duì)勢(shì)力的影響力度越來越大，再加上宗教問題自身與政治、經(jīng)濟(jì)及民族問題之間的緊密聯(lián)系，使得我國的宗教問題逐步演化為境外敵對(duì)勢(shì)力妄圖分裂中國、破壞民族大團(tuán)結(jié)的政治問題而不得不引起高度重視與警惕。通過依法管理宗教事務(wù)，明確合法與非法界限，保護(hù)合法宗教活動(dòng)的同時(shí)，嚴(yán)厲打擊利用宗教活動(dòng)進(jìn)行的破壞民族團(tuán)結(jié)、妄圖分裂國家的違法犯罪活動(dòng)，在保護(hù)宗教團(tuán)體的合法權(quán)益及公民宗教信仰自由權(quán)利的同時(shí)，保障民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)國家統(tǒng)一，構(gòu)建和諧社會(huì)。

二、宗教事務(wù)管理的法治化進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)困境

（一）宗教事務(wù)管理的法治化進(jìn)程

20世紀(jì)80年代，新中國成立以來第一個(gè)由中央制定的系統(tǒng)論述宗教問題的文件——《關(guān)于我國社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》的施行標(biāo)志著我國宗教事務(wù)管理法治化進(jìn)程的開始。該文件詳細(xì)介紹了我國宗教問題存在的五大特點(diǎn)，指明了這一時(shí)期我國宗教方面的基本狀況與矛盾，闡釋了宗教信仰自由的本質(zhì)內(nèi)涵；同時(shí)又進(jìn)一步明確規(guī)范宗教教職人員、活動(dòng)場(chǎng)所、對(duì)外交往乃至主管宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)行為的政策規(guī)定。對(duì)于實(shí)現(xiàn)撥亂反正，恢復(fù)正確的宗教政策，提高黨的宗教理論政策水平乃至中國特色社會(huì)主義宗教理論的形成具有重要價(jià)值。1982年12月，我國在1954年《憲法》的基礎(chǔ)上通過新《憲法》。1982年《憲法》在肯定公民享有宗教信仰自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步擴(kuò)大豐富了公民宗教信仰自由權(quán)利的內(nèi)容，明確打擊任何利用宗教名義從事的違法犯罪行為，以根本法的形式保證公民宗教信仰自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是新時(shí)期宗教事務(wù)管理法治化的重大飛躍。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代初，中央政府下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問題的通知》。在該文件中，國家首次明確了“依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理”的概念、目的、依據(jù)及具體要求，特別強(qiáng)調(diào)加緊制定宗教法律法規(guī)以指導(dǎo)宗教管理工作，并于1991年5月出臺(tái)了首部宗教事務(wù)法律文件《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》，且于此后幾年間先后出臺(tái)了《境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《宗教活動(dòng)場(chǎng)所登記辦法》、《宗教活動(dòng)場(chǎng)所年度檢查辦法》等，使我國有關(guān)宗教事務(wù)管理的法制建設(shè)不斷得以完善，宗教信仰自由政策得以全面貫徹。此外，在國務(wù)院出臺(tái)一系列的宗教法規(guī)規(guī)章的同時(shí)，全國各地也頒布了眾多有關(guān)宗教事務(wù)管理的地方性法規(guī)及規(guī)章，如2000年的《山東省宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》《廣東省宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》等，使地方宗教事務(wù)管理有法可依，將我國宗教事務(wù)管理工作逐步納入到法治化道路。

2004年7月，國務(wù)院正式頒布《宗教事務(wù)條例》，該條例中在總結(jié)20世紀(jì)80年代以來我國在宗教立法方面20多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)，進(jìn)一步完善公民宗教信仰自由權(quán)利保障，宗教活動(dòng)場(chǎng)所、教職人員、宗教財(cái)產(chǎn)以及相應(yīng)法律責(zé)任的管理規(guī)定，明確宗教事務(wù)管理的法律程序與法律界定以確保宗教管理部門切實(shí)依法行政，是依法治國戰(zhàn)略實(shí)施的重要表現(xiàn)形式之一，在我國宗教事務(wù)管理法治化進(jìn)程中具有里程碑式的重要意義。此后，國家宗教事務(wù)局又針對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所的審批登記、宗教教職人員的管理備案等，先后出臺(tái)了一系列部門規(guī)章，使我國宗教管理模式由早先的依政策管理逐步向依法管理轉(zhuǎn)變，逐步在我國形成了以《宗教事務(wù)條例》為基礎(chǔ)，眾多相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件為補(bǔ)充的宗教法律制度體系，在一定程度上為我國宗教事務(wù)管理提供了良好的制度環(huán)境。

（二）新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

雖然近年來，我國宗教事務(wù)管理法制體系建設(shè)取得了明顯效果，但因其研究時(shí)間尚短，再加上新時(shí)期宗教管理工作敏感性與復(fù)雜性，至今仍有眾多宗教管理法制問題亟待解決與完善。

1.依法行政理念缺失。新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)的重要前提是樹立依法行政理念，即宗教事務(wù)管理人員應(yīng)依照法律規(guī)定的權(quán)限與程序行使職權(quán)，不可僭越權(quán)限、過度干預(yù)宗教事務(wù)管理。當(dāng)前我國宗教工作系統(tǒng)的行政人員法律素養(yǎng)仍有待提高，法制觀念尚需進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)及基層宗教工作系統(tǒng)的工作人員對(duì)與宗教相關(guān)的法律法規(guī)了解較少，盡管近幾年各級(jí)黨政機(jī)關(guān)配備了部分大學(xué)生、民宗干部，但因大多不是法律與民族宗教專業(yè)，致使其民族宗教知識(shí)，法律法規(guī)知識(shí)相對(duì)欠缺，在具體工作時(shí)較難嚴(yán)格把握相應(yīng)政策法規(guī)的正確實(shí)施與執(zhí)行，進(jìn)而無法適應(yīng)新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)的新形勢(shì)新要求，如部分地區(qū)宗教管理干部因不熟悉、不了解宗教法律政策而出現(xiàn)“亂彈琴”“瞎指揮”的情況，［4］極大傷害了信教群眾的感情，同時(shí)削弱政府權(quán)威，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，馮玉軍老師曾專門對(duì)此問題做過全面的問卷調(diào)查，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有將近50%的人認(rèn)為地方上宗教事務(wù)執(zhí)法時(shí)與中央規(guī)定的法律法規(guī)不一致，［5］這無疑是實(shí)現(xiàn)公民宗教信仰自由權(quán)利的阻礙，也是構(gòu)建與發(fā)展社會(huì)主義法治社會(huì)的桎梏。

2.宗教事務(wù)管理立法滯后。在我國現(xiàn)行的五個(gè)立法體系中，均對(duì)宗教方面有所涉及，特別是到2004年《宗教事務(wù)條例》的出臺(tái)，使我國初步形成了以《條例》為基礎(chǔ)，眾多法規(guī)、規(guī)章相補(bǔ)充的宗教法律制度體系。但由于我國宗教事務(wù)管理法治化研究時(shí)間尚短，加之本身具有的復(fù)雜性與敏感性，至今仍有很多的宗教管理工作由宗教政策指導(dǎo)進(jìn)行。雖然依法管理并不意味著否定政策指導(dǎo)，但綜觀我國現(xiàn)行的宗教法律體系，因?yàn)榱⒎▽哟翁?，沒有專門的全面系統(tǒng)的規(guī)范宗教問題的基本法指導(dǎo)整個(gè)宗教事務(wù)管理工作，加之政策自身存在模糊性的局限，使諸多問題因缺少法律層面規(guī)定的可操作性而無法具體充分地貫徹實(shí)施。［6］此外，現(xiàn)存的宗教法律法規(guī)因缺乏先進(jìn)的立法觀念、立法技術(shù)等而存有較多漏洞，甚至部分規(guī)定出現(xiàn)與其他法律法規(guī)不配套的情形，嚴(yán)重阻礙了新時(shí)期宗教事務(wù)的高效科學(xué)管理，也不利于形成完備科學(xué)的法律制度體系。

3.宗教事務(wù)管理執(zhí)法不嚴(yán)。嚴(yán)格的宗教行政執(zhí)法是保證宗教立法執(zhí)行效率與效果的重要手段之一。在2004年新頒布的《宗教事務(wù)條例》中，國家對(duì)宗教執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容及相應(yīng)的法律責(zé)任均作出相應(yīng)規(guī)定，但在執(zhí)法實(shí)踐中，仍存在諸多宗教事務(wù)“雙重管理”或“無人管理”“相互推諉”的亂象。究其原因，執(zhí)法部門的非統(tǒng)一性是重要的影響因素之一。具體而言，《條例》規(guī)定宗教團(tuán)體的登記工作由民政部門負(fù)責(zé)，主要依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》并對(duì)宗教團(tuán)體進(jìn)行宏觀管理與執(zhí)法監(jiān)督。而日常的業(yè)務(wù)管理工作則多由宗教事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)。此外，還有公安部門、城建部門、文化部門等等多個(gè)部門分別負(fù)責(zé)司法、宗教活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、寺院的文物保護(hù)等等，導(dǎo)致各部門之間存在部分職能交叉，權(quán)力界限不明等問題，致使我國當(dāng)前的宗教事務(wù)執(zhí)法出現(xiàn)多部門共同管理的局面。加之宗教工作系統(tǒng)工作人員自身法律素質(zhì)相對(duì)較低、相應(yīng)民族宗教知識(shí)欠缺，致使其在實(shí)際執(zhí)法操作中更易出現(xiàn)上述情形，并最終使得行政相對(duì)人追責(zé)時(shí)因無法確認(rèn)責(zé)任主體而難以維護(hù)自己的合法權(quán)益。除此以外，部分地區(qū)宗教工作系統(tǒng)工作人員在行政執(zhí)法過程中并未切實(shí)落實(shí)相應(yīng)宗教管理制度，如宗教領(lǐng)導(dǎo)干部與宗教人士談話制度，［7］便有很多工作人員以工作忙為由使其逐漸流于形式。這無疑是新時(shí)期宗教事務(wù)管理工作順利開展的重大阻礙，亦不利于實(shí)現(xiàn)依法管理宗教事務(wù)的預(yù)期效果。

4.行政問責(zé)與監(jiān)督制度不完善。依法管理宗教事務(wù)的重要要求之一是依法行政，這就要求宗教系統(tǒng)工作人員在管理宗教事務(wù)時(shí)必須受到法律制約與監(jiān)督。但在實(shí)踐中，由于行政問責(zé)與監(jiān)督制度不完善，宗教工作系統(tǒng)工作人員在行使行政管理職能時(shí)，以權(quán)謀私、粗暴管理等行為仍時(shí)有發(fā)生。

我國關(guān)于行政問責(zé)制度的實(shí)踐探索始于2003年，由于研究時(shí)間較短，我國的行政問責(zé)制度尚未形成制度化的法律法規(guī)，而只能散見于部分條例、規(guī)章及規(guī)范性法律文件之中，立法位階相對(duì)較低。且由于缺乏統(tǒng)一的問責(zé)程序法，使得行政問責(zé)于實(shí)踐操作中隨意性較大，不利于制度問責(zé)的建設(shè)與發(fā)展。其次，我國行政機(jī)關(guān)之間職能交叉較為嚴(yán)重，如在宗教事務(wù)管理中，便存在民政部門、宗教事務(wù)管理局、文化部門等多部門共同執(zhí)法現(xiàn)象，使其在具體追責(zé)程序中往往因行政責(zé)任不明而無從問責(zé)。最后，由于依法管理宗教事務(wù)是新時(shí)期出現(xiàn)的新問題，在宗教法律法規(guī)實(shí)施過程中，無論宗教管理干部還是一般群眾均更傾向于依靠政策指導(dǎo)行為而對(duì)法律法規(guī)存在認(rèn)識(shí)不到位或不適應(yīng)現(xiàn)象，這無疑不利于宗教管理干部在行使行政管理職能時(shí)堅(jiān)持依法行政原則，也不利于建立針對(duì)宗教管理干部行使職權(quán)時(shí)予以監(jiān)督的群眾監(jiān)督制度以促使國家機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，維護(hù)法律尊嚴(yán)、人民利益、民族團(tuán)結(jié)與祖國統(tǒng)一。

三、新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)完善路徑

（一）樹立依法行政理念，維護(hù)憲法法律權(quán)威

新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)的重要前提之一是樹立依法行政理念，這就要求宗教工作系統(tǒng)工作人員要嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)定的程序行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任。具體來說，首先各級(jí)宗教事務(wù)管理部門工作人員要堅(jiān)持憲法法律至上原則，自覺尊重法律、崇尚法律，維護(hù)憲法法律權(quán)威，轉(zhuǎn)變落后的思想觀念與行為方式以適應(yīng)依法行政的具體要求。改進(jìn)原有的單純依靠政策處理宗教問題的工作方法與作風(fēng)。逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用法律思維、法律手段來分析問題、解決問題。其次，改進(jìn)創(chuàng)新現(xiàn)行的宗教工作系統(tǒng)工作人員法律知識(shí)教育形式，摒棄原有的形式主義宣傳模式，根據(jù)工作人員工作的實(shí)際狀況、法治政府構(gòu)建的實(shí)際要求，有針對(duì)性的開展法制教育，切忌假、大、空的法制教育宣傳模式以增加宗教工作系統(tǒng)工作人員的法律素養(yǎng)，進(jìn)而提高其行政執(zhí)法水平。此外，要嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)定的程序及權(quán)限進(jìn)行行政管理。無論在何種情況下，均要堅(jiān)持依法行政，切忌僭越權(quán)限、過度干預(yù)宗教事務(wù)，維護(hù)信教群眾的合法權(quán)益，維護(hù)憲法法律權(quán)威。

（二）堅(jiān)持科學(xué)立法，完善宗教法律制度體系

針對(duì)我國當(dāng)前宗教法律制度體系存在的立法層次低、立法不完善問題，筆者建議從以下兩個(gè)方面予以完善：首先，應(yīng)抓緊制定我國的宗教基本法。要使整個(gè)宗教工作可以有章可循，有法可依。黨的政策可以切實(shí)在全國宗教事務(wù)管理工作中得以長期穩(wěn)定地貫徹執(zhí)行，制定一部全面系統(tǒng)規(guī)范宗教問題的宗教基本法必不可少。在“利益均衡”法律原則的指導(dǎo)下，應(yīng)妥善協(xié)調(diào)國家利益、社會(huì)公共利益及公民個(gè)人利益間的關(guān)系平衡，通過建立“利益溝通”法律機(jī)制保證各渠道的利益暢通。［8］同時(shí)積極調(diào)查、征求廣大信教與不信教人民群眾的立法意見，加強(qiáng)人大、政府、學(xué)術(shù)界及宗教界在立法問題上的意見溝通與交流，充分調(diào)動(dòng)其參與積極性以形成一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)，以宗教基本法為主干，其他法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件為補(bǔ)充的宗教法律制度體系。其次，應(yīng)完善現(xiàn)有的宗教法律法規(guī)以保證建立完備的宗教法制體系。在改變現(xiàn)有落后的宗教立法觀念的同時(shí)，積極借鑒其他國家先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，在法律位階制度要求的指導(dǎo)下，改善現(xiàn)有的宗教法制體系中各宗教法律法規(guī)之間相互沖突、互不配套的現(xiàn)狀，補(bǔ)充完善現(xiàn)有法律法規(guī)以形成完備科學(xué)的宗教法律制度體系。

（三）嚴(yán)格行政執(zhí)法，保障宗教立法切實(shí)貫徹實(shí)施

宗教執(zhí)法情況直接影響宗教立法的實(shí)施效率與效果。因此，國家在堅(jiān)持科學(xué)立法的同時(shí)，也應(yīng)該注重法律法規(guī)的具體貫徹與執(zhí)行，在宗教事務(wù)管理過程中堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。我國新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)是一個(gè)復(fù)雜而又特殊的過程，涉及眾多的宗教法律法規(guī)且已形成宗教事務(wù)多部門共同執(zhí)法的局面。對(duì)此，各部門必須加強(qiáng)相關(guān)宗教法律法規(guī)的教育宣傳力度，使得各執(zhí)法部門熟知自己法定的執(zhí)法內(nèi)容執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法程序，嚴(yán)格依法律規(guī)定進(jìn)行行政管理。此外，在行政執(zhí)法過程中，要始終堅(jiān)持將保護(hù)公民宗教信仰自由作為執(zhí)法基本原則，將其同依法管理宗教事務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，真正做到在管理宗教事務(wù)過程中不推諉、不僭權(quán)，切實(shí)維護(hù)信教公民的合法權(quán)益。

（四）完善行政問責(zé)與監(jiān)督制度，確立宗教事務(wù)管理的制度保障

依法管理宗教事務(wù)要求宗教工作系統(tǒng)工作人員在行使行政管理權(quán)限時(shí)要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定以防止濫用職權(quán)、玩忽職守現(xiàn)象發(fā)生。

首先，應(yīng)加大宗教法律法規(guī)的宣傳力度。通過擴(kuò)大宣傳宗教法律法規(guī)知識(shí)，提高宗教工作系統(tǒng)工作人員及廣大人民群眾的思想認(rèn)識(shí)及法治觀念，使廣大人民群眾在自覺遵守國家法律法規(guī)的同時(shí)，對(duì)宗教工作系統(tǒng)工作人員的行政行為予以監(jiān)督。此外，宗教工作系統(tǒng)工作人員也應(yīng)自覺接受來自包括信教群眾在內(nèi)的社會(huì)各方面的監(jiān)督，樹立依法行政意識(shí)的同時(shí)，不斷提高依法管理宗教事務(wù)水平，既不借宗教事務(wù)管理以權(quán)謀私，也不能簡單粗暴管理而激化矛盾，真正全面正確的貫徹宗教法律法規(guī)及政策。［9］

其次，完善行政問責(zé)制度，堅(jiān)持“責(zé)權(quán)一致”原則，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。應(yīng)盡快制定一部全面系統(tǒng)規(guī)范行政問責(zé)問題的程序法，以明確行政問責(zé)主體、內(nèi)容、具體操作程序及問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等并將相關(guān)內(nèi)容通過服務(wù)臺(tái)、辦公大廳或政府網(wǎng)站等途徑向行政相對(duì)人予以公示闡明，以避免執(zhí)法人員逃避相關(guān)法律責(zé)任。同時(shí)堅(jiān)持“高效便民”原則，可以推行“一個(gè)窗口對(duì)外”制度，如針對(duì)宗教事務(wù)多部門共同管理的現(xiàn)狀，可以通過實(shí)行該制度，使行政相對(duì)人在較短時(shí)間內(nèi)通過相對(duì)簡單的程序達(dá)到目的，既可以提高執(zhí)法的效率與質(zhì)量，也可很大程度上改善因職能交叉而導(dǎo)致的行政責(zé)任不明無從問責(zé)的情況，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

最后，建立健全群眾監(jiān)督制度。在大力推行宗教事務(wù)管理部門政務(wù)公開的同時(shí)，積極建立健全群眾監(jiān)督制度，特別是信教群眾舉報(bào)制度，將宗教事務(wù)管理部門的具體行政行為置于“陽光”之下，打破“暗箱操作”，自覺接受公眾、媒體及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，規(guī)范行政行為，保障行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)的合理信賴，構(gòu)建誠信政府、和諧社會(huì)。

［1］馮典江，周風(fēng)，杜靜.依法管理宗教事務(wù)研究（下）［J］.理論探討，2014（05）.

［2］洪軍.依法管理宗教事務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義探析［J］.青海民族研究.2008（03）.

［3］孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）［M］.商務(wù)印書館.1987：154.

［4］馮玉軍.中國宗教事務(wù)管理調(diào)查及其法律評(píng)價(jià)［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2014：71-84

［5］馮玉軍.行動(dòng)中的《宗教事務(wù)條例》—中國宗教事務(wù)管理調(diào)查及其法律評(píng)價(jià)［J］.西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（02）.

［6］姚俊開.法治視域下的宗教事務(wù)管理探析［J］.北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009（03）.

［7］李先榮.創(chuàng)新社會(huì)管理，提高依法管理宗教事務(wù)的科學(xué)化水平［J］.中共伊犁州委黨校學(xué)報(bào)，2012（03）.

［8］馮典江.依法行政與宗教事務(wù)管理創(chuàng)新［J］.東方行政論壇，2013（06）.

［9］國家宗教事務(wù)局黨組理論學(xué)習(xí)中心組.依法管理宗教事務(wù)［N］.中國民族報(bào)，2014-4-22：6.

責(zé)任編輯：唐瓊

B911

A

1008-6323（2016）02-0044-04

1.耿凱麗，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生；2.張曉萍，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授。

2016-03-01

黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院系統(tǒng)統(tǒng)戰(zhàn)課題：新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)問題研究（項(xiàng)目編號(hào)：HSY201516）。